1.4 土地调查的难言之隐

第二次土地调查运用了先进的技术，动用了大量的人力、物力，在全国范围内轰轰烈烈地干了三年多，在2009年就已经基本完成了土地调查，为什么土地调查数据直到2013年年底才与公众见面？其中确实有难言之隐。

在过去几年里一直在强调要坚守18亿亩耕地红线。多年来的统计数据告诉我们，耕地数量在逐年下降。人们看到城镇化高速进展，各地大兴土木，大量住宅和工业开发区拔地而起，修建了许多机场、高速公路和铁路。在大家的眼皮子底下许多耕地被转换成城镇和厂区。人们从身边观察到的现象出发对耕地数量下降这一点深信不疑。人们不禁担忧如此发展下去还有没有足够的耕地，还能不能保证中国人的粮食安全？这样的担忧合情合理，并且被历年的统计数据所证实。于是，坚守18亿亩耕地的说法很容易被广大民众所接受。

据《21世纪经济报道》记者报道，“二调”刚结束之初，统计出来的耕地保有量和城乡建设用地面积的数据都和有关部门的预期不符。以耕地保有量为例，据其了解，二调数据显示可能超过20亿亩。而根据国土资源部统计，2005年，耕地保有量为18.3亿亩，相比1998年的19.4亩下降了1.14亿亩。正是由于耕地总量在不断减少，为了确保粮食安全，才提出确保全国耕地18亿亩红线的政策底线。可是，按照普查结果，从2005年到2010年，耕地面积没有减少，反而有所增加。耕地保有量如果确实多出2亿亩，将为下一步大规模使用耕地指标提供了可能，国土部在用地管制上，可能将有所放松。有人乐观地认为“如果远大于18亿亩耕地数量，那么用地管控会相应放松；与此同时，供地量可能会加大，地价也会相对较为便宜，反之，则是收紧供地量等”。耕地的确切数量决定着未来土地政策，事关重大。也正因如此，为确保数据的真实性，国土部亦要求对各地上报的数据进行核查，并对重点省份进行了质询。

如果突然告诉民众，耕地不仅没有减少反而从18.2亿亩大幅度增加到20.3亿亩，也许会造成民众认识上的混乱。增加的耕地是从哪里来的？难道过去的统计数字是错的？如果过去这么多年的数字一直是错的，我们还能相信谁的统计？由此推出了下一个问题，在第二次土地调查数据公布之后还要不要严格控制土地政策，还要不要坚守18亿亩耕地红线？

为之，我们有必要认真地回顾、分析中国耕地变化的历史数据，从理论上动态剖析耕地总量增减，只有这样才能为制定长期的土地政策理清思路。

附录1：关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报（部分）

（2013年12月30日）

国土资源部

国家统计局

国务院第二次全国土地调查领导小组办公室

根据国务院决定，自2007年7月1日起，开展第二次全国土地调查（以下简称二次调查），并以2009年12月31日为标准时点汇总二次调查数据。二次调查首次采用统一的土地利用分类国家标准，首次采用政府统一组织、地方实地调查、国家掌控质量的组织模式，首次采用覆盖全国遥感影像的调查底图，实现了图、数、实地一致。全面查清了全国土地利用状况，掌握了各类土地资源家底。现将主要数据成果公布如下：

一、全国主要地类数据

耕地：13538.5万公顷（203077万亩）

其中，有564.9万公顷（8474万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷（6471万亩）耕地位于25度以上陡坡。上述耕地中，有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整。全国基本农田10405.3万公顷（156080万亩）。

园地：1481.2万公顷（22218万亩）

林地：25395.0万公顷（380925万亩）

草地：28731.4万公顷（430970万亩）

城镇村及工矿用地：2873.9万公顷（43109万亩）

交通运输用地：794.2万公顷（11913万亩）

水域及水利设施用地：4269.0万公顷（64036万亩）

另外为其他土地。

二、全国耕地分布与质量状况

（一）耕地分布

全国耕地按地区划分，东部地区耕地2629.7万公顷（39446万亩），占19.4%；中部地区耕地3071.5万公顷（46072万亩），占22.7%；西部地区耕地5043.5万公顷（75652万亩），占37.3%；东北地区耕地2793.8万公顷（41907万亩），占20.6%。

（二）耕地质量

全国耕地按坡度划分，2度以下耕地7735.6万公顷（116034万亩），占57.1%；2—6度耕地2161.2万公顷（32418万亩），占15.9%；6—15度耕地2026.5万公顷（30397万亩），占15.0%；15—25度耕地1065.6万公顷（15984万亩），占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6万公顷（8244万亩），占4.1%，主要分布在西部地区。

全国耕地中，有灌溉设施的耕地6107.6万公顷（91614万亩），比重为45.1%，无灌溉设施的耕地7430.9万公顷（111463万亩），比重为54.9%。分地区看，东部和中部地区有灌溉设施耕地比重大，西部和东北地区的无灌溉设施耕地比重大。

三、坚持实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保我国实有耕地数量基本稳定

二次调查数据显示，2009年全国耕地13538.5万公顷（203077万亩），比基于一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出1358.7万公顷（20380万亩），主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使二次调查的数据更加全面、客观、准确。

从耕地总量和区位看，全国有996.3万公顷（14945万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。

从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年一次调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。

综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，我国耕地保护形势仍十分严峻。人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变。同时，建设用地增加虽与经济社会发展要求相适应，但许多地方建设用地格局失衡、利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾仍很突出。土地利用变化反映出的生态环境问题也很严峻。因此，必须毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，在严格控制增量土地的同时，进一步加大盘活存量土地的力度，大力推进生态文明建设。

附录2：第二次土地调查的技术路线

围绕第二次土地调查总体目标和主要任务，农村土地调查按照土地调查技术规程，充分利用现有土地调查成果，采用无争议的权属资料，运用航天航空遥感、地理信息系统、全球卫星定位和数据库及网络通信等技术，采用内外业相结合的调查方法，形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程，获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息，建立连通的“国家—省—市—县”四级土地调查数据库。

城镇土地调查，严格按照全国城镇土地调查的有关标准，开展地籍权属调查和地籍测绘工作，现场确定权属界线，实地测量界址和坐标，计算机自动量算土地面积，并以调查信息为基础，建立城镇地籍信息系统。

第二次土地调查的技术方法

1.以航空、航天遥感影像为主要信息源

农村土地调查将以1∶1万比例尺为主，充分应用航空、航天遥感技术手段，及时获取客观现势的地面影像作为调查的主要信息源。采用多平台、多波段、多信息源的遥感影像，包括航空、航天获取的光学及雷达数据，以实现在较短时间内对全国各类地形及气候条件下现势性遥感影像的全覆盖；采用基于DEM和GPS控制点的微分纠正技术，提高影像的正射纠正几何精度；采用星历参数和物理成像模型相结合的卫星影像定位技术和基于差分GPS/IMU的航空摄影技术，实现对无控制点或稀少控制点地区的影像纠正。

2.基于内外业相结合的调查方法

农村土地调查以1∶1万主比例尺，以正射影像图作为调查基础底图，充分利用现有资料，在GPS等技术手段引导下，实地对每一块土地的地类、权属等情况进行外业调查，并详细记录，绘制相应图件，填写外业调查记录表，确保每一地块的地类、权属等现状信息详细、准确、可靠。以外业调绘图件为基础，采用成熟的目视解译与计算机自动识别相结合的信息提取技术，对每一地块的形状、范围、位置进行数字化，准确获取每一块土地的界线、范围、面积等土地利用信息。

城镇土地调查以1∶500比例尺为主，充分运用全球定位系统、全站仪等现代化测量手段，开展大比例尺权属调查及地籍测量，准确确定每宗土地的位置、界址、权属等信息。地籍调查尽可能采用解析法。

3.基于统一标准的土地利用数据库建设方法

系统整理外业调查记录，并以县区为单位，按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范，逐图斑录入调查记录，并对土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结，形成集图形、影像、属性、文档为一体的土地利用数据库。

以地理信息系统为图形平台，以大型的关系型数据库为后台管理数据库，存储各类土地调查成果数据，实现对土地利用的图形、属性、栅格影像空间数据及其他非空间数据的一体化管理，借助网络技术，采用集中式与分布式相结合方式，有效存储与管理调查数据。考虑到土地变更调查需求，采用多时序空间数据管理技术，实现对土地利用数据的历史回溯。另外，由于土地调查成果包括了土地利用现状数据、遥感影像数据、权属调查数据以及土地动态变化数据等，数据量庞大，记录繁多，采用数据库优化技术，提高数据查询、统计、分析的运行效率。

4.基于网络的信息共享及社会化服务技术方法

借助现有的国土资源信息网络框架，采用现代网络技术，建立先进、高速、大容量的全国土地利用信息管理、更新的网络体系，按照“国家—省—市—县”四级结构分级实施，实现各级互联和数据的及时交换与传输，为国土资源日常管理提供信息支撑。同时，借助现有的信息网络及服务系统，依托国家自然资源和空间地理基础数据库信息平台，实现与各行业的信息共享与数据交换，为各相关部门和社会提供土地基础信息和应用服务。