1.2 一石激起千层浪

为了摸清家底，2007年7月1日，全面启动了规模空前的第二次全国土地调查。历时三年，耗资百亿元，终于在2009年年底完成了一份普查报告，统一时点为2009年10月31日。这份土地调查报告已经在2010年3月上报国务院，却迟迟未能公布于众。许多学者议论纷纷，猜测其中的奥妙。按照惯例，国土资源部会在每年的《中国国土资源公报》中公布耕地保有量数据。可是，从2009年到2012年，连续4年，在《中国国土资源公报》上找不到耕地总数。显然，对于第二次土地调查得到的数据存在着不小的争议。起码，国土资源部对这次普查的数字心中没底。

2013年12月30日，第二次全国土地调查主要数据成果终于公布了。调查显示，截止到2009年年底，全国耕地203077万亩，比基于第一次调查逐年变更到2009年的耕地数据多出20380万亩。^[1]

一石激起千层浪。听到这个消息之后，各界反应不一。

许多人疑惑重重。按照原有的统计数据，全国耕地数量从1998年的19.4亿亩下降到2009年的18.26亿亩，在十年内耕地数量下降了1.14亿亩。国土资源部在2012年年底发布的《2011年度全国土地变更调查数据》指出，截至2011年12月31日，全国耕地保有量为18.2476亿亩。耕地数量下降速度有所减缓，但是依然处于下降态势。可是，第二次土地调查给出的信息恰恰相反，全国耕地总量非但没有减少反而增加了2亿多亩。这是怎么回事？

有人解释说，2006年以前要征收农业税，所以农民倾向于少报耕地，以减少公粮征购的压力。在取消农业税之后，国家给耕地发放补贴，为了得到更多的粮食种植补贴，农民必然倾向于多报耕地数量。^[2]假若这种说法是正确的，那么耕地数量岂不成了根橡皮筋，一拉就长，一缩就短。耕地数量究竟有多大的水分？

有些人，特别是房地产开发商们欢欣鼓舞，既然比18亿亩土地红线多出来2亿多亩，每年用于住宅建设的土地仅需要200多万亩，今后尽可高枕无忧。他们希望政府放宽土地政策，多批一些土地，多盖些房子。

按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的要求，我国耕地保有量到2010年和2020年要分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。如果耕地数量不断下降，才有必要坚守18亿亩耕地，如果耕地数量在持续增加，坚守“土地红线”还有什么意义？

许多人颇为不解，耕地是民生之本、发展之基，国家最重要的资产之一。耕地的数量有关国家经济安全、粮食安全、生态安全。前后两组数据，相差如此之远，到底哪个是正确的？原指望第二次土地调查数据的公布会让人们对耕地数量心中有底，没料到，这池水似乎被搅得更浑了。

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[1] 资料来源：《21世纪经济报道》，2013年12月6日。

[2] 例如，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，在第二次土地调查中多出来的2亿亩，一部分来自各地土地的整理复垦，另一部分可能是统计水分。他认为，第一次土地调查时，还在征收农业税，各地尽量少报；而第二次调查则是国家给予种粮补贴，所以各地都尽量多报。