- 全科医生法治化研究：以上海改革试点为中心
- 李学成
- 28379字
- 2020-08-27 15:25:40
第四节 全科医生制度的科学自然法观
一、全科医生制度科学自然法观的定位
（一）科学自然法观的本质
纵观古今中外法律思想，“法”与法律关系大体存在自然法与实证法之争。两者不同之处在于法律之外是否有法。自然法观认为，法律之外有更高层次的“法”规则存在，立法和适用法律都不能违背“法”。实证法观认为，法律之外没有“法”，法律是至高无上的，即使恶法也必须执行。[161]自然法观是“恶法非法”，实证法规则是“恶法亦法”，显然这两种法哲学关于衡量或者评价法律合法性问题方面，有着截然不同的回答。由于实证法不承认法律之外还有“法”的存在，所以法律不存在善恶之分，谈论衡量或评价法律合法性标准此一问题实为伪命题。[162]既然“恶法非法”，何谓真正意义上的“法”，此即自然法学者长久以来探寻的议题。
关于什么是自然法或者“法”，自古以来就存在较大争议。古希腊先哲们认为法乃善良公正之术（塞尔苏斯语），“法律也有好坏，或者合乎正义，或者不合乎正义”，[163]即“法”是关于正义的学问。以芝诺为代表的斯多葛学派认为自然法是遍及整个宇宙的神圣理性，整个宇宙是由一种实体组成的，这种实体就是理性，自然法就是理性法，人类本质上为理性动物，服从理性命令，根据人自己的自然法则安排其生活。[164]在古罗马法学家看来，自然法是自然教导一切生命物的法律，是自然本身所提出的见诸一切民族法律之中的法律。[165]系统继受斯多葛学派的古罗马法学家西塞罗认为，“法”是自然当中最高的理性，一个真正的法律，也即正义的理性，它与自然相契合，存在于所有人类当中，不可更易，万世永存。古罗马《优士丁尼民法大全》集中体现了这种自然法观念。[166]因此，在古希腊和古罗马时期，自然法的特点是符合正义和理性标准的世界秩序。中世纪时期，基督教给这种世界秩序覆盖上了一层神学色彩，将上帝的意志和精神作为世界秩序的规制主体。托马斯·阿奎那认为，整个宇宙共同体都受着神圣天命的统治及其理性的管辖，上帝对受造物的这种合理指导，称之为永恒定律，理性的造物所分享的永恒定律便是自然法。[167]这一时期，自然法是上帝对世界秩序的理性规制，上帝的意志便是自然法。中世纪之后，自然法的中心主题是作为法之渊源的人之本质问题，从人之本质的角度理解自然法。例如，格劳绣斯和普芬道夫认为，人的本性确定了法的首要目标，而所有作为自然法出现的规则都是实现这些目标的必要条件，这些自然法则包括人应尊重他人的财产并在占有或取得时返还、遵守合同义务等。[168]近世启蒙思想家孟德斯鸠认为，“从最广泛的意义上说，法是由事物的性质产生来的必然关系”。[169]洛克将私有财产权作为自然法的核心，并转变成神圣不可侵犯的法权，自然法是自然状态下人人都享有的平等权利，包括生命权、自由权、财产权以及因受人侵犯这些权利而产生的惩罚权和赔偿权利。[170]克里斯蒂安·托马斯乌斯和克里斯蒂安·沃尔夫试图从“理性”这一自然法最高原则中得出完整的，包括一切法律领域的绝对有效的法律制度，如反对刑讯拷打，反对对巫师实施火刑。[171]尽管这时期的启蒙思想家对于自然法的理解不同，但都不再以上帝的意志作为自然法的核心要素，而是将自然法与理性主义、社会契约、权利本位等联系起来，美国的《独立宣言》和法国的《人权宣言》是这一时期自然法观念在实证法上的集中体现。19世纪以来，随着人们对社会和人的深入研究，理性主义受到康德、黑格尔、休谟、边沁等思想家和法学家的批判，处于沉寂时期。20世纪初，经过了两次世界大战的惨痛教训，新自然法理论得以产生即“自然法的复兴”，但关于什么是自然法则众说纷纭，把自然法归结为权利、道德、尊严或者社会制度的公正，等等。[172]
从“法”与法律这两个词的用法来看，也存在着明显区别。例如，在罗马法中是ius和lex，在英语中是（the）law和law、laws，在德语中是Recht和Gesetz，在法语中是droi和loi，在意大利语中是diritto和legge。日本当代民法学家星野英一教授认为，所谓“法律”，就是有权限的立法机关制定的成文法，就是严格意义上的法律，或者是按照其意义的，以及具有和法律同等效力的。所谓“法”，无论从其广度、深度来说，还是观其纵横，则意味更广且深。“法”即是存在于社会各个方面的社会规范、是区别于道德习俗的“法的”规范。与“法律”的关系，从横向面来说是判例，从纵向面来说是“活的法律”或自然法。[173]将“法”作为存在于社会各个方面的社会规范来认识，虽说区别了“法”与法律，但社会规范仍然有“善”“恶”之分，而“法”本身为“良法”，法治应当为良法之治，良法存在合道德性与合理性。[174]因此，有必要从更广阔的哲学层面进行探究，如何理解自然法意义上的“法”。[175]
马克思关于“法”与法律关系的认识，值得我们高度关注。马克思认为，“法律只是在自由的无意识的自然规律变成有意识的国家法律时，才成为真正的法律”。[176]在马克思看来，“法”是自由的无意识的自然规律，符合自然规律的法律才是“法”，不符合自然规律的法律则是“恶法”，恶法非法。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》（1858）中说：“我的研究得出这样一个结果，法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身去理解，也不能从所谓的人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系，这种物质的生活关系的总和，黑格尔按照18世纪英国人和法国人的先例，称为‘市民社会’，而对于市民社会的解剖应该到政治经济学中去寻找。”而市民社会，马克思认为，“在过去一切历史阶段上受生产力制约同时又制约生产力的交往形式就是市民社会。”“这个市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，可以看出过去那种轻视现实关系而局限于言过其实的历史事件的历史观何等荒谬。”“市民社会包括各个人在生产力发展的一定阶段上的一种物质交往。”[177]可以发现，马克思将“法”与受生产力制约又制约生产力的客观存在的“市民社会”联系起来，“法”是在市民社会中自由的无意识的自然规律，也应当包括市民社会发展规律。[178]
刘士国先生在深入研究马克思法学文献基础上发现了马克思自然法观。在其著作《科学的自然法观与民法解释》序言中认为，科学的自然法观，是相对于不科学的自然法观而言的，是对马克思法解释思想的总结，是符合当代中国实际的法哲学或法解释学思想。科学自然法观认为，“法”是自然规律与自然规律所决定的调整社会关系的应有规则。“法”与法律不同，“法”从本质上说是自然规律或者决定于自然规律的事物，法律是“法”的成文化。民法及所有的法律解释，均依法为依据。法解释是一种法发现的活动，广义而言，立法也是法发现，适用法律也是发现的法或发现法的活动。“法”规则是运动的、变化的，没有不变的法。这种自然规律也应当包括社会发展规律，并提出了对法与法律关系的进一步法认识的四个方面，即法律是“法”发展到一定阶段的产物，“法”是衡量法律合法性的标准，在法律与事实对接调试中进一步发现“法”，“法”的探索是一项艰巨的工作。[179]科学自然法观的提出，既尊重马克思著作中关于“法”与法律关系的原意，又进一步发展了马克思“法”与法律关系的学说，明确提出了“法”与法律的区别，法律是“法”发展到一定阶段的成文化表现形式，“法”是衡量法律合法性的标准即自然规律和社会发展规律，马克思之前的自然法规则认为“法”要么是自然秩序，要么是神意或人的理性等，这是两者的根本区别。科学的自然观为认识“法”与法律之间的关系指明了方向。[180]
综上，科学自然法观是马克思法学思想的重要体现，“法”是自然规律与自然规律所决定的调整社会关系的应有规则。成文法律或其他社会规范都是企图以规范形式表达“法”的内容的尝试，这种表达越接近“法”的真谛，就越缩小了“法”与这种规范间的距离与差异。因此，对于符合“法”真谛的“法”规则的发现，是建构一种符合自然规律与社会发展规律的系统化制度设计的初衷与目标。
（二）全科医生制度科学自然法观的定位
全科医生制度科学自然法观是在直面全科医生制度改革实践存在问题的基础之上，对全科医生制度的建立与运作进行符合医疗卫生事业发展自然规律和社会发展规律的“法”规则探寻。无论哪种全科医生制度推进模式或者全科医生执业权利规范设计，都必须符合自然规律和社会发展规律，如此才能建立起符合民众愿望并能科学运转的全科医生制度，为居民提供全面可及性的、连续人性化的基本医疗卫生服务，缓解并逐步解决“看病难、看病贵”的医疗顽疾，形成社区首诊、双向转诊的分级诊疗秩序。在医疗卫生资源符合自然规律和社会发展规律的合理配置下，民众通过畅通有序的转诊渠道获得不同层级的医疗卫生服务，既满足了全民对基本医疗卫生服务全面性、可及性与连续性的渴望，又实现了非基本医疗卫生服务高效利用，民众的健康利益得到理性化制度的合理关照，全科医生作为全科医疗服务提供者享有充分的职业尊严与深受签约对象尊重的执业权利。不符合自然规律和社会发展规律而建立起来的全科医生制度，不仅与民众愿望相悖，而且是对有限医疗卫生资源的不合理配置与浪费，前几次医改的经验与教训，应当促使我们反思，即制度建构的“法”规则是否符合自然规律与社会发展规律！
全科医生制度科学自然法观，对于理解全科医生制度改革的推进模式，具有“法”规则发现上的指导意义。无论哪种推进模式，法治抑或政策推进模式，都在于如何构建一种既公平又高效的基本医疗卫生服务人力资源制度即全科医生制度。从“法”规则发现层面分析，政策推进模式与法治推进模式在自然法观意义上达成了共识。政策推进模式意在通过制定不同层级、不同类型的国家抑或地方性政策文件来推进全科医生制度的构建，目的在于从各地实践做法中发现并总结具有推广价值的制度设计。法治推进模式是建立在政策推进模式基础之上、对全科医生制度已有的构建策略和制度设计的法治再加工，根据法治技术对符合实践要求和民众愿望的制度设计法治化、规范化并赋予不同地域范围的法律效力并以国家强制力作为保障。两种推进模式的内在目的具有一致性，但各自单独且直接适用，仍然存在制度性或现实性障碍。根据上文所述，政策推进模式基于政策本身与法治相比的固有缺陷，不具有规范性、稳定性、公开性且欠缺制度建构必需的权利、义务与责任规范设计，通过行政权力之间的层级制约性作为全科医生制度建立的推动力量，所建立起的全科医生制度“形似神不似”。全科医生各项具体制度既需要规范性设计，又需要被赋予足够的以国家强制力为背景的权威性，如此方能切实作为居民健康和医疗费用的“守门人”。法治推进模式弥补了政策推进模式的固有缺陷，但全科医生制度法治化需要努力发现全科医生制度的实践运作规律，并对各项相关制度提出符合全科医生制度运作规律的规范性具体制度设计。单独且直接采用法治推进模式构建全科医生制度，存在具体制度设计方面的“法”规则欠缺。因此，就现阶段全科医生制度改革的推进模式而言，法治推进模式可与符合法治精神的政策并行，政策功效在于弥补法治的欠缺以及对行政权力的内部政治性约束，最终形成法治推进、政策配合的良性互动机制。
全科医生制度的自然法观，对于理解全科医生执业权利的缺位与补位，也具有“法”规则发现上的指导意义。全科医生执业权利缺位是全科医生制度政策推进模式的直接后果，也是全科医生制度在实践运作中“水土不服”的重要因素之一。全科医生缺乏分级诊疗制度下发挥全科医生“守门人”功能所应具备的执业权利，仅凭单方面的执业责任约束机制，必将产生与其制度设计初衷相悖的形骸化制度框架。全科医生执业权利的“法”规则需要在全科医生制度改革实践中去摸索、去探究、去发现。通常，一项全科医生执业权利的“法”规则看似已经找到，实则不然。笔者在上海市各区县全科医生制度实践调查中，对于全科医生首诊权与转诊权规范的制度设计，乃至对全科医生执业发展权进行制度性保障的规范性设计，发现一项权利需要多种保障性机制予以配合，而予以配合的多种保障性机制本身又需要全方位的实践探索与思虑，不同权利之间需要协调并形成权利制度合力以实现全科医生制度的设计理念。因此，全科医生执业权利的补位，需要在扎实调研基础上的科学系统性构建。
全科医生制度科学自然法观，前提在于如何定位全科医生制度。全科医生制度本质即为“守门人”制度。笔者认为，该制度的核心功能有三：一是全科医生制度是居民健康的“守门人”。全科医生又被称为家庭医生，是签约家庭健康服务的提供者和关照者，签约双方通过契约明确双方的权利、义务与责任，签约家庭成员的基本医疗卫生服务是签约全科医生的业务范围，保障签约家庭成员在基本医疗卫生服务范围内的“健康”，是签约全科医生的应尽职责。二是全科医生制度是居民医疗费用或医保费用的“守门人”。是否需要接受二、三级医疗机构的专科诊治，需要全科医生在全科服务基础之上提出专业化的就诊建议，避免签约居民盲目就医并为其节省医疗费用或医保费用。三是全科医生制度为居民提供连续性医疗卫生服务，有利于分级诊疗制度的构建。全科医生为签约家庭提供连续性的基本医疗卫生服务，连续性的要求既在于将不属于基本医疗卫生服务范围的患者转诊至上级医疗机构就诊，又在于为上级医疗机构转诊回来的签约患者继续提供基本医疗卫生服务，连续性服务机制的形成是分级诊疗制度的应有之义。全科医生制度的定位，是我们通过某种或某几种合作性的制度推进模式探寻该制度得以建立并有效运作的认识论基础。基于这样一种认识论上的定位，全科医生制度改革得以启动并在实践中不断完善，最终形成符合自然规律和社会发展规律的全科医生法治规范。
全科医生制度科学自然法观，关键在于如何探索并发现建构全科医生制度法治化的“法”规则。其一，尽可能地去探索形成“法”规则的各种因素。这些因素包括惯例、宗教信仰、道德和哲学观点、判决、科学探讨和立法，它们是发展和制定“法”规则的各种力量，即法的渊源。[181]由全科医生制度政策形成的某些习惯性做法，也是探索“法”规则时需要认真考虑的，尤其是在全科医生制度主要依靠政策推进的当代，政策的“法”规则探究十分必要。同时，应当借鉴并甄别其他已经建立全科医生制度国家的先进经验，为我所用。除此之外，法学、医学、公共管理学、经济学、哲学等跨学科研究将有利于建立激励与约束机制并存的、运转科学的全科医生法律制度。其二，实践是认识的来源，实践决定认识。实践与认识之间的哲学辩证关系本身即为自然规律和社会发展规律的体现。探索全科医生制度法治化的“法”规则，离不开实践，需要不断从实践中总结经验。上海全科医生制度相关政策也鼓励各区县在实践中摸索制度建构的具体做法，被民众认可的经验和做法体现了民众的共识和意志，应当得到重视并及时总结。全科医生制度法治化研究也要立足于实践并经实践检验，研究成果才能从根本上符合民众愿望与利益，符合自然规律和社会发展规律。因此，全科医生制度法治化研究，在于探索并发现符合自然规律和社会发展规律的“法”规则，施行于实践并被实践不断完善。
二、全科医生制度法治化的路径选择
以全科医生制度科学自然法观为指导，在实证调研与相关政策及其实践效果分析的基础上，探寻全科医生制度法治化建构的“法”规则，逐步将全科医生制度纳入法治化轨道，是全科医生制度合“法”性存在的必由之路。
（一）全科医生制度法治化的学界探讨
学界关于全科医生制度法治化探讨，目前仅在基本医疗卫生保障制度立法层面上有所涉及，并未引起更多学者的深入关注。十一届全国人大常委会将“基本医疗卫生保健法”列入立法规划，十二届全国人大常委会立法规划也将“基本医疗卫生法”列入其中，作为改善民生和创新社会管理的立法项目之一。虽然名称各异，但内容基本相同，均包括基本医疗服务和基本卫生服务。在有限的学者讨论中，多数学者主张制定基本医疗服务法或基本医疗卫生保障法，在其中规定全科医生制度。例如，陈云良教授认为，应当将基本医疗卫生服务和基本卫生服务分开立法，制定我国的《基本医疗服务法》。《基本医疗服务法》是医疗服务领域的基本法，是以治疗为主要内容的社会法，医疗服务给付关系是该法的调整对象，应当明确政府、基本医疗服务提供者和公民之间的权利义务关系。陈教授认为，《基本医疗服务法》应当包括六个方面内容：基本医疗保险、基本医疗救助、基本药物和基本诊疗项目、基本医疗服务体系和基本医疗设施以及基本医疗服务人力。其中，包括全科医生在内提供基本医疗卫生服务的医务人员规范设计，属于基本医疗人力制度。[182]刘鑫和连宪杰认为，应当制定《基本医疗卫生法》，《基本医疗卫生法》是保障公民健康的基本法律，是负责任政府对公民基本健康的承诺和保障，核心内容应当包括五部分，即基本医疗卫生法的基本原则、政府的基本医疗保障责任、以医疗保险付费为主的多渠道医疗费用筹措机制、基层医疗机构担负国民健康守门员的职责、弱势群体医疗救助制度。全科医生制度则应当置于基层医疗机构之中，承担起国民健康守门员职责。[183]黄秋斌和鞠成伟认为，有必要制定《基本医疗保障法》，《基本医疗保障法》调整基本临床医疗服务，不同于公共卫生服务和自由选择的医疗卫生服务，主要内容包括城乡基本医疗保险一体化、城乡一体的基本医疗救助体系、医院的强制救助义务、医保基金出资责任主体法定化等，包括全科医生制度在内的基本医疗卫生服务提供者的立法未明确包含在作者所列举的主要内容里。[184]还有学者认为，在《基本医疗卫生保障法》出台之前，应当先制定《城市社区卫生服务条例》，主要内容为政府责任和公民健康权利，该作者亦未明确谈到全科医生的法治化问题。[185]刘长秋认为应制定《基本卫生法》或《卫生法》，主要包括医疗保健基本制度、药事管理基本制度、公共卫生保障基本制度、卫生科技与卫生教育促进及规范基本制度。[186]个别学者认为应制定基本医疗卫生服务法，社区健康服务与初级卫生保健法律制度应作为该法“普遍保障制度”的重要内容之一，发挥全科医生“守门员”作用，实现有序就医。[187]目前，是否在基本医疗卫生法中规定全科医生制度，仍然不明。
上述学者仅探讨基本医疗卫生立法的必要性与主要内容，均为宏观性论述并未具体到每一项制度设计的内部。主要内容的构成也是众说纷纭，以全科医生为主体的基本医疗卫生服务提供者是初级医疗卫生保健的“守门人”，在“新医改”政策文件明确规定要逐步实现社区首诊制和分级诊疗的背景下，全科医生作为居民健康的“守门人”制度竟然没有被上述学者专门论及。[188]
笔者注意到，探讨基本医疗卫生保障和全科医生立法研究的学术资料十分稀缺，法学界关于基本医疗卫生保障和全科医生立法的研究十分薄弱。立法者普遍持有一种“先实践后立法”的所谓“唯物立法观”，认为在总结实践经验基础上制定和修改法律，才更有针对性和可操作性，才具有强大生命力。[189]在实践经验成熟的基础上制定的法律，固然可能反映实践真理，但在法律颁布之前，似乎存在无序的无法状态。这一阶段存在具有我国特色的政策调整空间，被称之为“软法”的政策发挥着独特作用。政策在无法状态下的确可以发挥调整社会秩序和构建某种社会制度的作用，但缺乏法律规范性的政策本身又导致了新的无序。政策不具有法的“刚性”，我国医疗卫生领域“国家级”政策往往授权省级地方政府制定具体实施办法或实施细则，省会级城市和地级市再根据省政府的文件精神制定本地的实施办法或实施细则。不同省或者同省不同地的实施意见都存在一定差异，这种无序状态迫使我们重新思考改革与法治的内在联系。立法不能总是被动地对实践经验进行确认，“先改革后立法”本身会损害法的权威性，无助于法治建设。习近平同志指出，改革不能以牺牲法制的尊严、统一和权威为代价，指出凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行；有的重要改革措施，需要得到法律授权的，要按法定程序进行，不得超前推进，防止违反宪法法律的“改革”对宪法法律秩序造成严重冲击，避免违法改革对法治造成“破窗效应”。[190]改革与法治相辅相成，“边立法边改革”将是建设法治国家的必由之路。[191]
（二）全科医生制度法治化的路径选择
全科医生法律制度是关于全科医生的法律规范集合体。这些法律规范如何配置与协调，从而形成体系完备、科学合理和符合法治原则的法治结构，是全科医生制度法治化路径的选择问题。笔者认为，全科医生制度法治路径应当考虑整个医改背景和其具体制度的复杂性，尊重全科医生制度法治化规律。全科医生法治化应当采取“三层级”的法治策略。[192]
第一层级是全科医生法律制度的原则性规范。这类法律规范功能在于规范全科医生在我国分级诊疗制度中的职责和要求，应将全科医生的签约执业方式、团队服务制度、首诊服务制度及全科医生培养制度的原则性法律规范，纳入基本医疗卫生保障法的规范领域，并与该法中基本医疗保险制度、基本药物制度、基层医疗卫生服务机构制度等，形成相互配合与相互协调的规范体系。[193]全科医生法律制度原则性规范主要表现为，全科医生是居民健康与医疗费用的“守门人”，是分级诊疗制度中基层医疗卫生服务机构基本医疗卫生服务的具体提供者；全科医生与居民建立签约服务关系并以全科团队方式为签约居民及其家庭成员提供符合约定的基本医疗卫生服务；全科医疗服务应当由取得临床执业医师资格、参加住院医师规范化培训并取得《住院医师规范化培训合格证书》、经过卫生行政部门注册而取得全科执业医师证的专业人员提供；全科医疗服务应当具有全面性、可及性、连续性、人性化的特点；全科医生及其团队实行首诊服务制度，签约居民应当根据签约协议书约定，选择签约全科医生作为首诊医生，符合转诊标准时应由全科医生根据法定转诊程序将签约对象转诊至适宜的上级医疗机构等。
第二层级是全科医生制度的综合性法律。其一，全科医生制度综合性法律是全面规范全科医生基本法律制度的法律规范体系。主要内容应包括全科医生签约法律制度（如全科医生概念、签约主体与签约协议名称、全科医生签约执业主要义务、签约对象主要权利与义务等）、全科医生团队服务法律制度（如全科团队及其名称、全科团队基本成员、全科团队非基本成员、全科团队外部协作机制、全科团队主动服务机制等）、全科医生首诊服务法律制度（如全科医生首诊权规范与转诊权规范等）、全科医生执业发展法律制度（如全科医生职称制度、全科医生专业技术发展制度、全科医生绩效工资制度等）。除此之外，应当明确规定全科医生培养法律制度的具体要求。其二，与纳入《基本医疗卫生保障法》中的全科医生原则性规范相比，全科医生制度综合性法律将全科医生具体法律制度规范化并全面细化每一部分的具体法律规范要素，使其成为全科医生法律制度的“基本法”。其三，全科医生制度综合性法律采用何种法律形式值得探讨。就现阶段而言，《基本医疗卫生保障法》尚未出台，全科医生制度综合性法律宜由全国人大常委会修订《执业医师法》并以“法律”形式将全科医生综合性法律规范纳入《执业医师法》中，采取专章形式予以规定，以凸显全科医生不同于其他专科医生在分级诊疗制度中的特殊功能。[194]但从长远来看，基于全科医生与其他专科医生在分级诊疗制度中地位与功能的显著差异，可以考虑单独立法的可能性，即制定《全科医生执业管理法》。除采取“法律”形式之外，也可由国务院制定全科医生制度综合性行政法规并就全科医生制度作出全面规定（如《全科医生执业管理条例》），该行政法规与《执业医师法》形成特别法与普通法、下位法与上位法关系。考虑到效力等级与部门利益，不宜以部门规章形式制定全科医生制度综合性法律规范。就地方立法而言，在全科医生制度综合性法律或行政法规尚未出台之前，地方省级人大或省级政府可根据《立法法》的权限规定，出台全科医生制度地方性法规或政府规章，以便在本省范围内适用；全科医生制度法律或行政法规出台后，应作出相应修订或废除。
第三层级为全科医生法律制度的某一类具体制度的细化。其一，全科医生某一类细化性法律制度是在全科医生综合性法律、行政法规、省级地方性法规或省级政府规章的基础上，对有必要进一步作出具体规范以便于实践操作的全科医生制度，进行专门规范。包括但不限于全科医生规范化培养办法、全科医生签约管理办法、全科医生团队服务管理办法、全科医生职称制度管理办法、全科医生专业技术发展管理办法、全科医生绩效工资制度管理办法等。其二，就立法先后策略而言，在全科医生综合性法律出台之前，可考虑就上述全科医生制度制定专门的行政法规或部门规章；在法律、行政法规均缺位的情况下，可由省级人大或省级地方政府制定省级地方性法规或省级政府规章形式的综合性全科医生法律制度；在省级地方性法规或省级政府规章也尚未就全科医生制度作出综合性法律规定前，可由省级政府出台全科医生某一方面制度的省级政府规章并在本省范围内适用，但不应由省级政府某一部门或多部门联合制定不属于地方性法规或地方政府规章的所谓“规范性文件”。[195]
[1]关于改革开放后我国两轮医疗卫生体制改革的情况以及当事卫生部门采取的政策，参见石光：《中国卫生资源配置的制度经济学》，中国社会出版社2007年版，第167-171页；韩莉：《我国医疗卫生资源配置研究》，中国社会科学出版社2011年版，第31-36页；朱幼棣：《大国医改》，世界图书出版公司北京公司2011年版，第25-26页。为与前两轮医改相区别，以2009年《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）为标志的第三轮医改，被称为“新医改”。
[2]改革开放后第二轮医改的主要政策文件，参见《关于建立统一的职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）、《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》（国发〔1997〕18号）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）、《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》（卫医发〔2000〕233号）等。
[3]例如，1999年辽宁海城、浙江萧山、山东临沂、四川通江等地拍卖乡镇卫生院，引发普遍关注。最为彻底的还是2000年开始的以公开出售公立医院为标志的宿迁医改，截至2003年，该市最大的公立医院宿迁市人民医院成为民营医院后，宿迁成为全国仅有的全是民营医疗机构的地级市。类似的还有新乡医改，2004年4月，河南省新乡市5家国有医院集体改制，被中国华源生命产业有限公司整体接收，新乡市政府和华源集团以合作方式组建“华源中原医院管理公司”，华源以注册资金1.05亿元人民币，成为控股70％的第一大股东，覆盖700多万人口的80％的医疗市场被一家企业控制。无锡、上海等地也进行了一些医院产权体制改革。
[4]2008年农村居民人均纯收入达到4761元，扣除价格上涨因素，与2003年相比年均增长6.1％；城镇居民人均可支配收入15781元，实际增长6.4％。与此同时，门诊次均就诊医疗费用增长农村和城市分别为3.3％和3.7％，住院费用增长分别为3.2％和1.6％。1998年到2003年，农村和城市次均门诊费用的年均增长速度分别为15.3％和12.9％；次均住院费用年均增长速度分别为16.6％和11.4％。参见《2008年第四次中国卫生调查研究：第四次家庭健康询问调查分析报告》，卫生部统计信息中心编，第147页。相关信息来源于国国家卫生和计划生育委员会网，http://www.moh.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s8211/201009/49168.shtml，访问时间为2015年5月13日。
[5]例如，各种“医暴”“医闹”以及因医致贫、因医返贫事件引发全社会关注，必须重新拷问前两轮医改的指导思想，必须重新审视医疗卫生资源在社会主义市场经济条件下如何配置的问题。
[6]参见何磊：《市场化不是改革方向 我国医改悄然转舵》，载《中国青年报》2005年6月20日，第3版。
[7]参见王俊秀：《国务院研究机构最新报告说“中国医改不成功”》，载《中国青年报》2005年7月29日，第3版。
[8]这八家机构就我国现行医药卫生体制弊端的表述和提出的全民医疗保障制度的框架设计，参见段家喜：《市场、政府与全民医疗保障》，中国财政经济出版社2009年版，第269、273页。同时，该学者提出了一个很有趣的现象，即主张政府主导或市场主导的学者和官员都有着截然不同的学术背景或工作背景。例如，有留美背景的学者更强调市场的作用，而在英国、德国等福利国家学习过的学者则更强调政府的作用。参与医改的各政府部门也有自己的利益考虑，卫生部希望建立类似于英国的NHS，劳动保障部希望参照德国模式，保监会希望进一步发挥商业保险等市场的力量，财政部、发改委等综合性部门则希望更好地界定政府责任，尤其是财政上的支出及其有效性。参见该书第270页的页下注释。
[9]《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）明确了我国第三轮医改的指导思想、基本原则、总体目标、医药卫生四大体系、保障医药卫生体系有效运转的体制机制、近期五项重点改革等，这一文件也被称为新医改的基本文件。
[10]参见马长山：《公共政策合法性供给机制与走向》，载《法学研究》2012年第2期，第20-36页。
[11]以葛延风领衔的国务院发展研究中心提出的医改报告，表达了政府主导派思想，这份报告我们虽然无从获得，但葛延风发表的一些文章鲜明地体现了上述思想，参见葛延风：《对我国医疗卫生体制改革的几点看法》，载《中国卫生经济》2004年第8期，第5-6页；葛延风：《中国医疗服务体系改革反思》，载《中国卫生产业》2005年第9期，第19-21页；葛延风：《对整体推进医疗卫生体制改革的一个框架性建议》，载《当代医学》2005年第7期，第88-90页；葛延风：《问题与对策：中国社保制度改革》，载《中国行政管理》2003年第9期，第17-22页；葛延风：《医疗卫生领域不应该市场化》，载《财经界》2006年第6期，第85-87页。
[12]市场主导派以北京师范大学顾昕教授为代表，参见顾昕：《走向有管理的市场化：中国医疗体制改革的战略性选择》，载《经济社会体制比较》2005年第6期，第18-29页；顾昕：《全球性医疗体制改革的大趋势》，载《中国社会科学》2005年第6期，第121-128。
[13]在2009年新医改之前，学者一般将医改称为“医疗卫生体制改革”，新医改基本文件将医改称作“医药卫生体制改革”，仅一字之差。新医改基本文件中涉及“药”的部分主要包括药品供应保障体系、药品价格形成机制、药品监管、基本药物制度等内容。学界往往习惯上将“医疗卫生体制改革”与“医药卫生体制改革”作同等含义使用并简称为“医改”。
[14]亦可参见李克强：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》，载《求是杂志》2011年第22期，第3-10页。
[15]参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。
[16]参见李克强：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》，载《求是杂志》2011年第22期，第3-10页。把公共卫生作为公共产品向全民免费提供是没有问题，但把基本医疗服务作为公共产品向全民免费提供，则有极大的不确定性和财政风险。参见朱幼棣：《大国医改》，世界图书出版公司北京公司2011年版，第56页。
[17]参见陈云良：《基本医疗卫生服务法制化研究》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第2期，第73-85页；刘军民：《解决“看病难、看病贵”的政府投入对策研究》，载《地方财政研究》2008年第3期，第4-9页。
[18]参见刘鑫、连宪杰：《论基本医疗卫生法的立法定位及其主要内容》，载《中国卫生法制》2014年第3期，第23-28页。
[19]参见李红梅：《民生三问：小病“套餐”能推广吗？》，载《人民日报》2013年5月29日，第12版。
[20]参见李克强：《不断深化医改 推动建立符合国情惠及全民的医药卫生体制》，载《求是杂志》2011年第22期，第3-10页。该文并非给出明确的基本医疗卫生服务概念和范围。
[21]类似解读式的著作，参见于德志：《医改专题研究》，人民卫生出版社2013年版；刘军民：《中国医改相关政策研究》，经济科学出版社2012年版；张越：《人人享有健康保健——〈中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见〉操作指南》，人民出版社2009年版。
[22]参见《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号）。
[23]1978年9月6日至12日在苏联阿拉木图举行的国际初级卫生保健会议，会议报告《初级卫生保健》是《阿拉木图宣言》的雏形。《阿拉木图宣言》指出，初级卫生保健是使人民到2000年时享有能使他们过上社会及经济富裕生活的健康水平这一社会性目标的主要渠道。关于初级卫生保健的主要内容和要求，参见世界卫生组织：《初级卫生保健》，1978年，资料来源于世界卫生组织网，http://www.who.int/topics/primary_health_care/alma_ata_declaration/zh/，访问时间为2015年5月15日。
[24]至于为什么不继续使用“初级卫生保健”这一国际术语，原因不得而知。可以试想，如果2009年新医改基本文件使用“初级卫生保健”一语，则意味着，我国公开承认了没有实现《阿拉木图宣言》到2000年实现人人享有初级卫生保健的目标和要求。另外，“基本医疗卫生服务”中的“基本”一词，含义不清，“初级卫生保健”一语更具科学性和通用性。参见朱幼棣：《大国医改》，世界图书出版公司北京公司2011年版，第260-262页。
[25]参见《国家基本公共卫生服务规范》（2011年版），卫生和计划生育委员会网，http://www.nhfpc.gov.cn/zhuzhan/wsbmgz/201304/cb5978bb42814451a26e5c97dd 855254.shtml，访问时间为2015年5月15日。
[26]《国家基本药物目录》目前最新版为2012年版，目录分为三部分，第一部分为化学药品和生物制品，主要依据临床药理学分类，共317个品种；第二部分为中成药，主要依据功能分类，共203个品种；第三部分为中药饮片，不列具体品种，用文字表述。
[27]参见《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。
[28]参见姜楠：《国外医疗保障立法实践及其借鉴意义》，载《武汉交通职业学院学报》2010年第4期，第45-49页。
[29]加快推进基本医疗卫生立法，明确政府、社会和居民在促进健康方面的权利和义务，保障人人享有基本医疗卫生服务。参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。
[30]政府举办的基层医疗卫生机构要通过签订协议的方式为全科医生及其团队提供服务平台，参见《国务院关于建立全科医生制度的意见》（国发〔2011〕23号）。本文第三章在上海全科医生团队服务模式实践调研和问题反思的基础上，就全科医生团队服务模式的具体运作，提出针对性的法治建议。
[31]Dresang LT，Brebrick L，Murray D，et al.，Family Medicine in Cuba：Community Oriented Primary Care and Complementary and Alternative Medicine，J Am Board Fam Pract，（18）2005，pp.297-303.
[32]例如，英国皇家全科医生学院（RCGP）对于全科团队中的全科护士执业标准，有行业指引性规范。参见《Updated GPN Nursing standards 2015》，英国皇家全科医生学院（RCGP）网，http://www.rcgp.org.uk/membership/practice-team-resources/informationfor-practice-teams.aspx，访问时间为2015年9月24日。
[33]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[34]参见饶克勤、刘新民主编：《国际医疗卫生体制改革与中国》，中国协和医科大学出版社2007年版，第150、153页。
[35]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[36]参见《国务院关于建立全科医生制度的意见》（国发〔2011〕23号）、《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）。
[37]参见《关于印发〈上海市社区卫生服务中心设置基本标准》和《上海市社区卫生服务站设置基本标准〉的通知》（沪卫基层〔2006〕13号）。
[38]参见《关于进一步促进本市社会医疗机构发展的实施意见》（沪府办发〔2013〕6号）。
[39]2007年，我国共有3160家标准化社区卫生服务中心，23909家标准化社区卫生服务站，803家街道卫生院和39876乡镇卫生院，61.4万所村卫生室，还有相当数量的门诊部、诊所与医务室等基层医疗卫生机构。参见《2008年第四次国家卫生服务调查基层卫生服务专题研究报告中文摘要》，国家卫生和计划生育委员会网，http://www.moh.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s8211/201009/49168.shtml，访问时间为2015年5月13日。截至2015年4月，全国社区卫生服务中心（站）3.4万个，乡镇卫生院3.7万个，村卫生室64.6万个，诊所（医务室）19.1万个。参见《2015年4月底全国医疗卫生机构数》，国家卫生和计划生育委员会网，http://www.moh.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s7967/20 1506/9e460a73534b42e3b34968ee20e4160f.shtml，访问时间为2016年1月7日。
[40]参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。另外，此处独立法人型单位仅指社区卫生服务中心、乡镇卫生院，不包括社区卫生服务中心下设的卫生服务站与乡镇卫生院或社区卫生服务中心具有隶属关系或实行一体化管理的村卫生室。
[41]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[42]参见吴春容：《全科医生的起源》，载《中华全科医师杂志》2002年第2期，第104-106页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。全科医生其实是医学专业未分化到如今程度之前的古代、近代医生们执业的常态，中国古代的名医，如扁鹊、李时珍、孙思邈等，都是中国古代的“全科医生”。新中国成立后，根据毛泽东“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示，各地迅速组织医疗队在农村进行巡回医疗，举办赤脚医生训练班，培养大批赤脚医生，也适应了新中国成立后“一穷二白”的经济困境。赤脚医生作为新中国成立后我国特色的“全科医生”，是农村合作医疗制度的产物，为缓解农村缺医少药的燃眉之急作出了积极贡献。参见张越、张欣、何玉梅等：《医事法原理》，人民出版社2010年版，第93页；刘影：《赤脚医生产生和存在的缘由及其启示》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第5期，第107-110页；商谦：《赤脚医生》，载《中国档案》2014年第12期，第74-75页；李海红：《毛泽东之赤脚医生的理论与实践探究》，载《西北大学学报（自然科学版）》2013年第6期，第504-509页。由此可知，全科医生并非西方独有，建立符合我国国情的全科医生制度，关键在于制度建设。
[43]参见孔繁贵：《全科医学还是社区医学》，载《全科医学临床与教育》2003年第3期，第57-59页。
[44]参见［美］洛伊斯·N.玛格纳：《医学史》，刘学礼译，上海人民出版社2009年版，第345页。
[45]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[46]KerrL，White，the Ecology of Medical Care：Origins and Implications for Population-Based Healthcare Research，Health Services Research，April 1997，pp.11-21.
[47]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[48]参见杨秉辉：《全科医学概论》，人民卫生出版社2008年版，第25-27页。
[49]RCGP，the Future GP：Learning and Teaching，London：Royal College of General Practitioners（RCGP）/BMJ publications，1972.
[50]http://www.aafp.org/about/the-aafp/history.html，美国家庭医生协会，访问时间为2015年6月24日。1971年美国全科医生协会名称改为美国家庭医生协会，全科医生与家庭医生两种称谓，在美国成为同义语。参见美国家庭医师协会网，http://www.aafp.org/about/the-aafp/history.htm，访问时间为2015年9月15日。另参见徐敏薇、孟华、蔡滨等，《社区推行家庭医生责任制存在的困难及对策分析——以苏州市为例》，载《卫生软科学》2013年第3期，第142-143页。
[51]http://www.racgp.org.au/becomingagp/what-is-a-gp/，澳大利亚皇家全科医生学院，访问时间为2015年6月24日。
[52]《THE European Definition OF General Practice/Family Medicine》，WONCA EUROPE，2005 Edition。http://www.rcgp.org.uk/policy/rcgp-policy-areas/europeandefinition-of-general-practice-and-family-medicine.aspx，英国皇家全科医生学院网，访问时间为2015年6月24日。
[53]WONCA，the Role of the General Practitioners/Family Physician in the Health Care Systems，Victoria，1991.
[54]全科医生与家庭医生两种称谓各具特色，前者说明这类医生可以为患者提供全方位的基本医疗卫生服务，突出技能优势；后一种称谓意在说明这类医生服务对象的特征，但这类医生本身并不以“家庭”为唯一的服务对象，在我国，这类医生服务的范围还包括基本公共卫生服务。总体来说，全科医生与家庭医生是同一种医生的两种不同称谓，各国甚至有关国际组织也在相同意义上适用，本文也遵从之。
[55]参见吴春容：《正确认识全科医生》，载《中华全科医师杂志》2003年第1期，第33-35页。
[56]参见赵淑英主编《全科医学概论》，北京大学医学出版社2012年版，第4-5页。
[57]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[58]有个别学者对全科医生将全科医学应用于全科医疗实践持不同意见，认为全科医学不一定与家庭、生命和医疗服务的本质相契合，也会在医疗传递服务中存在社会性的和心理学上的瑕疵，最终将不利于患者的健康。参见Marshall Marinker，the Family in Medicine，Proc.roy.Soc.Med，Volume 69 Februar1976，pp.115-124.
[59]参见吕兆丰、郭爱民主编：《全科医学概论》，高等教育出版社2010年版，第31页。
[60]参见美国家庭医疗委员会（ABFM）网，http://www.theabfm.org/about/history.aspx，访问时间为2015年9月15日。
[61]I.R.McWhinney，Problem-Solving and Decision-Making in Family Practice，Can Fam Physician，（25）1979，pp.1473-1477；Reza Majdzadeh，Family Physician Implementation and Preventive Medicine：Opportunities and Challenges，Int J Prev Med，（10）2012，pp.665-669.
[62]全科医生本身也积极参与涉及全科医生的公共政策的制定，有利于相关公共政策的科学性，参见Randy K.Wexler，Shaping Health-related Policy In the United States：1 Family Physician at a Time，Ann Fam Med，（10）2012，pp.79-80。
[63]Robert L.Phillips Jr，the Future Role of the Family Physician in the United States：a Rigorous Exercise in Definition，Ann Fam Med，VOL.12，（3）2014，pp.250-255.
[64]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页；张一飞、冯学山：《英国全科医生制度建设对我国的启示》，载《中国初级卫生保健》2013年第11期，第10-12页。
[65]参见《国务院关于建立全科医生制度的意见》（国发〔2011〕23号）。
[66]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。关于该“指导意见”中“家庭医生”用语与全科医生制度改革的关系，参见第二章第三节全科医生概念的法治界定。
[67]广义上全科医生执业制度的四个组成部分，构成了本文全科医生制度法治化的制度框架，法治化思考与制度设计也由此展开。至于全科医生培养制度的法治化进程，已有较大进展，需要对相关规范进行整合性法治设计，本文第四章第三节对此议题设有讨论。
[68]参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）。
[69]参见《国务院关于建立全科医生制度的意见》（国发〔2011〕23号）。
[70]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[71]参见《国务院关于建立全科医生制度的意见》（国发〔2011〕23号）。
[72]参见《住院医师规范化培训管理办法（试行）》，另可参见第四章第三节关于全科医生培养制度的规范化制度设计。
[73]以慢性病为例，我国居民慢性病患病率2008年达到20.0％，比2003年增加了近5个百分点，由此推算我国慢性病总病例数达到2.7亿，比2003年增加了0.7亿。心脑血管疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病是严重困扰人们，特别是危害中老年人健康和生命的主要疾病。慢性病重在防控，不在于根治，全科医生制度将是防控慢性病的最佳制度设计。相关资料来自卫生部统计信息中心编：《2008年第四次中国卫生调查研究：第四次家庭健康询问调查分析报告》，第32页。国家卫生和计划生育委员会网，http://www.moh.gov.cn/mohwsbwstjxxzx/s8211/201009/49168.shtml，访问时间为2015年5月16日。
[74]参见本文第五章第三节关于全科医生绩效工资制度改革的规范化制度设计。
[75]参见《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）。
[76]参见《关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见》（沪府办发〔2015〕6号）。
[77]参见石光：《中国卫生资源配置的制度经济学研究》，中国社会出版社2007年版，第51-52页。
[78]参见韩莉：《我国医疗卫生资源配置研究》，中国社会科学出版社2011年版，第89-103页。
[79]参见白剑锋：《中国医师执业状况白皮书显示医师执业压力主要来自工作量大》，载《人民日报》2015年5月28日，第8版。
[80]本文作者在上海17个区县调研过程中发现，上海基层医疗机构里的全科医生虽然工作繁忙，除在社区卫生服务中心或卫生服务站从事门诊服务外，还要承担去签约患者家庭上门服务的职责，但总体上每个工作日的工作时间控制在8小时以内并执行法定的休假制度。
[81]参见钱东福：《城市医疗服务体系整合的理论与实证研究》，科学出版社2014年版，第34页。
[82]现代系统论从整体与部分的关系来说明系统，系统论的主要规律有结构功能相关律、信息反馈律、竞争协同律、涨落有序律和演化优化律。系统论里部分与整体之间的上述规律对于研究医疗卫生资源的合理配置，具有方法论意义。参见常绍舜：《从经典系统论到现代系统论》，载《系统科学学报》2011年第8期，第1-4页；魏宏森、曾国屏：《系统论的基本规律》，载《自然辩证法研究》1995年第4期，第22-27页。
[83]2015年5月27日，最高人民法院发布四起涉医犯罪典型案例，这四起案件均发生在二、三级医疗机构中。另外，2014年全国法院共审结暴力杀医、伤医等暴力案件155起。参见李阳：《最高人民法院通报依法惩治涉医犯罪情况》，载《人民法院报》2015年5月27日，第1版和第3版。
[84]上海家庭医生制度改革并未使用“全科医生”术语，如前文所述，家庭医生与全科医生实为同义语，为保持全文用语的统一，“家庭医生”一语一律由“全科医生”代替。但从调研的实际情况来看，两个术语在制度设计上也存在细微差别，具体讨论可参见第二章第三节关于全科医生概念的法治界定。
[85]参见《关于实施“户籍制预防保健制度”通知》（沪卫基卫〔2000〕19号）。
[86]参见《关于开展深化社区卫生服务改革试点工作的通知》（沪卫妇基〔2003〕17号）。
[87]参见《关于开展本市社区卫生服务示范点工作的通知》（沪卫妇基〔2004〕10号）
[88]参见高臻耀：《上海家庭医生制度的实践探索》，载《中国医疗保险》2014年第7期，第26-29页。
[89]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。
[90]例如，《本市家庭医生制度建设重点任务与要求》（沪卫计委基层〔2013〕2号）、《杨浦区2014年深化实施家庭医生制度工作方案》（杨卫计委〔2014〕152号）等。
[91]参见《上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见〉的通知》（沪府办发〔2015〕6号），载《上海市人民政府公报》2015年3月5日。
[92]根据上海市卫生与计划生育委员会基层卫生处提供的信息，截至2015年5月，全市注册全科医生已超过5000人，组建全科团队约3800个，覆盖人口936万。
[93]上海市卫生与计划生育委员会网，http://www.wsjsw.gov.cn/wsj/n2006/n2012/n2013/u1ai87559.html，访问时间为2015年5月18日。
[94]相关资料主要来源于《上海市住院医师规范化培训实施办法（试行）》（沪卫科教〔2010〕5号、《上海市住院医师规范化培训与临床医学硕士专业学位教育衔接改革实施办法》《本市家庭医生制度建设重点任务与要求》（沪卫计委基层〔2013〕2号）、《关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见》（沪府办发〔2015〕6号）、《关于进一步完善本市城乡医疗救助制度的实施意见》（沪民救发〔2012〕31号）、《关于本市区域医疗联合体试点工作的指导意见》（沪卫医管〔2010〕12号）以及本文作者在上海17个区县的实践调研。
[95]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[96]参见《上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见〉的通知》（沪府办发〔2015〕6号），载《上海市人民政府公报》2015年3月5日。
[97]参见《上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见〉的通知》（沪府办发〔2015〕6号），载《上海市人民政府公报》2015年3月5日。
[98]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。
[99]关于全科医生首诊权的上海各区县调研资料，参见第四章第一节关于上海全科医生首诊制度实施情况、居民态度以及首诊权确立情况的实践调查。
[100]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。
[101]参见本文第二章第一节关于全科医生签约职责的实践调查和第四章第一节关于社区转诊制度实施情况的实践调查。
[102]参见本文第五章第一节关于上海全科医生执业发展制度的实践调查。
[103]社会政策是政策制定者用来影响人们社会福祉的一种社会行动，社会政策的核心内容是解释社会问题、满足社会需求和提升社会福祉，所涉范围比公共政策更广泛。参见黄晨熹：《社会政策概念辨析》，载《社会学研究》2008年第4期，第163-181页。一般认为，社会政策与福利国家概念相联系，强调社会保障和社会福利，通常包括社会救助、社会保障、社会医疗、社会服务、公共教育和住房等。参见齐恩平：《“民事政策”的困境与反思》，载《中国法学》2009年第2期，第69-80页；岳经纶：《社会政策与“社会中国”》，社会科学文献出版社2014年版，第46页。随着社会政策学的发展和“科学发展观”研究的日益深入，一些社会学学者提出“发展型社会政策”的概念，是经济政策与社会政策的整合状态，是对人力资本的一种投资，并提出建构我国“发展型社会政策”的原则和路径。参见向德平：《发展型社会政策及其在中国的构建》，载《河北学刊》2010年第7期，第114-117页。
[104]公共政策是政府依据特定时期的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。参见陈庆云：《公共政策的理论界定》，载《中国行政管理》1995年第11期，第26-29页。也有学者认为，公共政策是由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。参见［美］拉雷·N.格斯顿：《公共政策的制定》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第5页。公共政策的主要功能在于一定程度上抵消由于外部性、公共品、垄断和信息不对称造成的市场失灵。参见刘国恩、李玲：《经济学原理》，人民卫生出版社2014年版，第207页。
[105]参见王春福：《公共政策论：社会转型与政府公共政策》，北京大学出版社2014年版，第45页。
[106]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页。
[107]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页。
[108]参见《上海市进一步深化公立医院体制机制改革三年行动计划（2013-2015年）》（沪府发〔2012〕103号）。
[109]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号），各区县的实施方案，如《关于浦东新区进一步推进全科医师家庭责任制实施方案》（浦卫〔2012〕31号）、《杨浦区2014年深化实施家庭医生制度工作方案》（杨卫计委〔2014〕152号）等。
[110]这样安排基于行政体制上的因素。市卫计委对区卫计委只有业务上的指导关系，并无行政上的领导关系。区卫计委是同级政府所属部门之一，受同级政府领导并对其负责。
[111]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页。上海全科医生制度政策推进模式存在的固有弊端，不为上海所独有，下述分析及其思考具有一定普适性。
[112]本文作者在调研过程中发现，每个全科医生都有签约任务，为了完成任务，许多全科医生专门去居民家中宣传全科医生制度并鼓励居民签约，但居民并不配合，有多种担忧，吃“闭门羹”是家常便饭。这反映出，全科医生制度政策的前期宣传不到位，建立并推广该制度时才告知民众并宣传该制度的优越性，这种反程序性的政策制定方式，其实是对民众知情权的漠视。
[113]例如，《杨浦区2014年深化实施家庭医生制度工作方案》（杨卫计委〔2014〕152号）就规定了2014年度全科医生制度的“主要指标”，包括家庭医生覆盖辖区内居委会比例达到100％、覆盖到居委会内居民对家庭医生的知晓率80％以上、居民与家庭医生签约比例达到40％以上、签约居民当年度利用过签约家庭医生服务比例60％以上、当年度签约居民通过签约家庭医生预约转诊至上级医院，转诊到位率达到80％以上。每个全科医生都有任务，为了完成只能通过打电话的方式告知辖区居民，以防有人抽查，或通过赠送礼物的方式请求居民签约，目的只有一个，即完成任务。
[114]参见周晓丽、马晓东：《公民参与：公共政策合法性的路径选择》，载《理论探讨》2005年第4期，第118-121页。但也有学者指出，公民参与要适度，参见周明成：《公共政策制定中的公民适度参与分析》，载《内蒙古农业大学学报（社会科学版）》2010年第2期，第249-250、253页。
[115]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页；张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2007年版，第76页。
[116]参见《中共上海市委、上海市人民政府关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见〉的实施意见》。
[117]参见李学成：《我国全科医生之公共政策的法制评析》，载《行政与法》2015年第2期，第18-23页。
[118]参见《关于本市全面推广家庭医生制度的指导意见》（沪卫基层〔2013〕7号）。
[119]参见《关于浦东新区进一步推进全科医师家庭责任制实施方案》（浦卫〔2012〕31号）、《杨浦区2014年深化实施家庭医生制度工作方案》（杨卫计委〔2014〕152号）等。
[120]例如，《上海市深化医药卫生体制改革近期重点实施方案》（沪府发〔2011〕18号）、《上海市“十二五”期间（2013-2015年）深化医药卫生体制改革实施方案》（沪府发〔2013〕49号）、《2013年本市家庭医生制度建设重点任务与要求》（沪卫计委基层〔2013〕2号）等。
[121]硬性指标主要为全科医生覆盖辖区内居委会比例、居民知晓率、居民签约率、签约居民利用家庭医生服务率、转诊到位率等。
[122]根据笔者调研显示，上海市长宁区作为全国全科医生制度的试点地之一，无论是社区卫生服务中心（站）建设、全科医生团队执业，还是首诊与转诊制度、全科医生激励与约束机制等，都有一定特色和成绩。其他区县则差距较大。同一个区县内，如杨浦区五角场街道社区卫生服务中心与殷行社区卫生服务中心，虽同在一个区，但全科医生薪酬待遇反差很大。
[123]本文作者查阅上海17个区县卫生和计生部门官方网站，有的区县出台了专门建立全科医生制度的政策文件，如《关于浦东新区进一步推进全科医师家庭责任制实施方案》（浦卫〔2012〕31号）、《杨浦区2014年深化实施家庭医生制度工作方案》（杨卫计委〔2014〕152号）。有的区县没有出台专门建立全科医生制度的政策文件，而是将全科医生制度的内容放入社区卫生服务综合改革的政策文件中，如《金山区2014年社区卫生服务综合改革工作计划》（金卫计委〔2014〕24号）。而有的区县，如长宁区在官方网站上公布的与全科医生制度有关的政策文件，几乎都是需要依申请而公开的。即使出台有建立全科医生制度的专门政策文件，具体落实则在于各区县内的各个社区卫生服务中心。各社区卫生服务中心的具体做法，均为单位内部文件，普通公众无法得知。
[124]参见《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）“基本原则”部分。
[125]宪法健康权规定为我们提供了一个方向，只有在这种方向指导下创建的制度才有利于人权的保障；卫生制度必须法制化，作为宪法规定的保障性法律机制。参见邓海娟：《健康权的国家义务研究》，法律出版社2014年版，第284-285页。也可参见有关宪法人格权与民法人格权关系的论述，我国宪法权利规范不具有可诉性，健康权等人格权需要民法立法的确认。参见张平华、曹相见：《人格权的“上天”与“下凡”》，载《江淮论坛》2013年第2期，第95-102页；刘凯湘：《人格权的宪法意义与民法表述》，载《社会科学战线》2012年第2期，第200-208页。
[126]参见《关于深化医药卫生体制改革的意见的实施意见》（沪委发〔2011〕10号）。
[127]经济学、公共管理学、医疗保障学等非法学学科还欠缺对上海全科医生制度作有针对性的研究，尚未引起这些学科的关注。法学方面专门研究上海全科医生制度的研究尚未起步，法治推进模式的建立需要多学科的共同努力。
[128]参见郝铁川：《当代中国法制的阶段性与超越性》，载《中国法学》2007年第2期，第31-39页。
[129]参见郝铁川：《秩序与渐进——中国依法治国的几个问题》，载《法学论坛》2008年第1期，第37-44页。
[130]参见罗豪才：《加强软法研究 推动法治发展》，载《人民日报》2014年6月20日，第7版；罗豪才、宋功德：《认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践》，载《中国法学》2006年第2期，第3-24页；程信和：《硬法、软法与经济法》，载《甘肃社会科学》2007年第4期，第219-226页。
[131]参见习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《中国青年报》2014年10月29日，第1版。
[132]参见李林：《全面推进依法治国是一项宏大系统工程》，载《国家行政学院学报》2014年第6期，第14-23页；张文显：《运用法治思维和法治方式治国理政》，载《社会科学家》2014年第1期，第8-17页。
[133]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过），载《人民日报》2014年10月29日，第1版。
[134]参见顾培东：《中国法治的自主型进路》，载《法学研究》2010年第1期，第3-17页；查骏生：《浅议转型时期中国法治的进路选择》，载《中共成都市委党校学报》2013年第3期，第33-37页。
[135]国外医改往往是立法先行，如奥巴马医改法案，2010年3月美国众议院通过参议院医改法案《患者保护和可负担的医疗保健法》（H.R.3590）及《2010年预算协调法案》（H.R.4872），目的在于为没有医保的人提供高质量、可负担的医疗保险；为已有医保的人提供更稳定和更安全的医疗保险；降低美国家庭、企业和政府医疗费用上涨速度。参见于德志：《医改专题研究》，人民卫生出版社2013年版，第361-368页。英国1946年的《国民健康服务法》（NHS）是英国医改的法律基础，有代表性的医改立法，如1973年的《国民健康服务体系法》、1990年的《国家卫生保健服务和社区保健法》、1999年的《卫生法》、2003年的《卫生和社会保健（社区和卫生标准）法》等。参见中国医疗保险协会、国际劳动保障研究所：《世界主要国家和地区近十年医疗保障改革研究》，经济科学出版社2013年版，第29-47页。
[136]参见古斯塔夫·拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2013年版，中文译本导论第4页。
[137]参见本文第一章第一节的相关分析。从经济学的视角分析，基本医疗卫生服务作为公共产品，通过立法方式对市场进行干预，具有可行性。参见刘国恩、李玲：《经济学原理》，人民卫生出版社2014年版，第207页。
[138]制定以医疗卫生领域的基本法为龙头的医疗卫生法制体系，参见曹艳林、魏占英、王将军：《医疗立法探讨》，载《中国卫生法制》2013年第5期，第4-9页；邓海娟：《健康权的国家义务研究》，法律出版社2014年版，第285页。制定《基本医疗卫生服务法》，实现基本医疗卫生服务领域的法制化，参见陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第2期，第73-85页；刘鑫、连宪杰：《论基本医疗卫生法的立法定位及其主要内容》，载《中国卫生法制》2014年第3期，第23-28页；黄秋斌、鞠成伟：《健康权的法律保护》，载《光明日报》2013年4月20日，第11版。制定《城市社区卫生服务条例》作为《基本医疗保障法》的前奏性法律，参见周建裕、刘典恩：《论社区卫生服务法治的实现》，载《中国全科医学》2013年第12期，第4352-4354页。
[139]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页；李学成：《我国全科医生制度法制化初论》，载《中国卫生法制》2014年第11期，第12-17页。
[140]参见本文第一章第一节关于新医改基本文件制定的时代背景。
[141]参见［美］罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2010年版，第10-13、19页。另参见宋宇文：《论生态文明建设中环境利益的类型与法律保护机制》，载《南京师范大学（社会科学版）》2016年第1期，第74-80页。
[142]参见《初级卫生保健》，世界卫生组织，1978年，资料来源于世界卫生组织网，http://www.who.int/topics/primary_health_care/alma_ata_declaration/zh/，访问时间为2015年5月20日。另参见王书城：《初级卫生保健概述》，载《中国社区医师》1985年第6期，第140页。
[143]参见王一方：《中国人的病与药》，当代中国出版社2013年版，第112页；王一方：《医师职业生活的“镜”与“灯”》，载《健康报》2008年9月5日，第5版。
[144]本文作者在调研中，有幸访问了上海市第一届“十佳家庭医生”、2014年中央电视台“寻找最美医生”得奖者——闸北区彭浦新村街道社区卫生服务中心的严正医生。严医生坦言，虽然获得居民一致认可并取得了一些成绩，但职业薪酬待遇和职称评审仍是心中难解的谜题。在光环的背后，自己就像一个“傻子”似的，为了家庭医生陪你慢慢到老的信念，孤独前行！
[145]有代表性的论著，均未全面探讨患者与医生的医事权问题，仅涉及患者权利问题。例如，［日］植木哲：《医疗法律学》，冷罗生、陶芸、江涛等译，法律出版社2006年版；刘士国主编：《医事法前沿问题研究》，中国法制出版社2011年版；黄丁全：《医事法新论》，法律出版社2013年版；王岳：《医事法》，对外经济贸易大学出版社2013年版；张越、张欣、何玉梅等：《医事法》，人民出版社2010年版；赵西巨：《医事法研究》，法律出版社2008年版；汪建荣：《卫生法》，人民卫生出版社2013年版；黄威：《卫生法》，人民卫生出版社2012年版等。国外学者也多从患者角度研究医事权问题，如Steven R.Smith，Mental Health and Medical Rights：the Supreme Court of the United States in 2010-2011，the Register Report 34（Fall 2011）；Pratt Lisa，Access to Vaginal Birth after Cesarean：Restrictive Policies and the Chilling of Women’s Medical Rights during Childbirth，Wm.＆ Mary J.Women ＆ L，105（2013-2014）；Nora Gottlieb，Dani Filc，Nadav Davidovitch，Medical Humanitarianism，Human Rights and Political Advocacy：the Case of the Israeli Open Clinic，Social Science ＆ Medicine，（74）2012，pp.839-845。
[146]参见刘士国：《患者隐私权：自己决定权和个人信息控制权》，载《社会科学》2011年第6期，第96-100页。
[147]参见谢晓：《论患者权利类型》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2013年第5期，第72-80页。
[148]参见李燕：《医疗权利研究》，中国人民公安大学出版社2009年版。作者没有使用“医事权”，而是用了“医疗权利”。
[149]例如，陈仕学：《农民工医疗权利的法律保护》，载《中国卫生事业管理》2008年第7期，第461-463页；郑大喜：《新医改形势下穷人的医疗权利与政府的行为选择》，载《中国医学伦理学》2010年第4期，第57-59页。
[150]参见王晓波：《医患冲突视阈下的患者权利谱系管窥》，载《中国卫生事业管理》2013年第4期，第274-277页。
[151]参见《侵权责任法》第七章“医疗损害责任”。
[152]参见黄丁全：《医事法新论》，法律出版社2013年版，第143-153页。
[153]参见闫英：《医疗改革中医生权利的保护》，载《长白学刊》2014年第1期，第75-79页。
[154]例如，除了对阻碍医师依法执业的行为应受治安管理处罚和刑法制裁外，其他执业医师权利在《执业医师法》中缺乏明确的制度保障，更多是义务性的和违反义务后的行政处罚条款。
[155]本文作者在上海市各区县调研时发现，老年人输液现象非常严重，有些老年人认为输液比吃药管用，已经养成了有病输液和没病也输液的生活习惯。
[156]本文作者在上海市17个区县调研时发现，许多社区卫生服务中心设在社区活动中心里，社区卫生服务中心的布置呈家庭化，营造一种和谐温馨的家庭氛围。许多老年人日常除了在社区活动中心健身外，还经常在社区活动中心里的社区卫生服务中心与工作人员攀谈，气氛和睦。有的社区卫生服务中心设有专门的康复活动室，残障人士和精神障碍者可以免费进行康复治疗和文娱活动。
[157]上海市2015年的目标是，社区卫生服务中心的全科医生要占到全部执业医师的60％，其他医务人员多为护士、公卫师等。参见《上海市人民政府办公厅印发〈关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见〉的通知》（沪府办发〔2015〕6号），载《上海市人民政府公报》2015年3月5日。
[158]参见朱幼棣：《无药》，世界图书出版公司北京公司2015年版，第58-60页。
[159]参见《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）。
[160]参见《关于贯彻中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见的实施意见》（沪委发〔2011〕10号）、《关于鼓励本市部分二级公立医疗机构功能转型的指导意见（试行）》（沪卫医政〔2012〕64号）。另参见陈世义、张强、吴宇杰等：《“新医改”背景下上海社会医疗保险政策研究——基于SWOT分析框架》，载《劳动保障世界（理论版）》2012年第9期，第30-33页。
[161]参见刘士国：《科学的自然法观与民法解释》，复旦大学出版社2011年版，第1页。
[162]参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页。
[163]参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第148页。
[164]参见［美］E.博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第13页。
[165]参见［罗马］查士丁尼：《法学总论——法学阶梯》，张企泰译，商务印书馆2009年版，第6页；江平、米健：《罗马法基础》，中国政法大学出版社2004年版，第72页；米健：《比较法·共同法·世界主义》，载《比较法研究》2011年第1期，第1-10页。
[166]参见［德］莱茵荷德·齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京大学出版社2013年版，第7-26页。理性概念起源于古希腊“Logos”和“Nous”两个词，前者原意是言谈、叙述，引申为代表一种共同的东西、共同的理解，是人们必须普遍遵循的理智；后者最初的意思是“看”，引申为通过看，突然领悟到一种处境的全部意义。参见葛洪义：《法与实践理性》，中国政法大学出版社2002年版，第17-18页；张汝伦：《历史与实践》，上海人民出版社1995年版，第270页。
[167]参见［意］登特列夫：《自然法：法律哲学导论》，李日章、梁捷、王利译，新星出版社2008年版，第42-43页，转引自王聪：《试析洛克的自然权利观》，载《理论与改革》2013年第6期，第34-37页；另参见占茂华：《自然法观念的变迁》，法律出版社2010年版，第102-103页。
[168]参见［德］莱茵荷德·齐佩利乌斯：《法哲学》，金振豹译，北京大学出版社2013年版，第104-107页。
[169]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书年馆1982年版，第1页。
[170]参见［英］洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第9页。
[171]参见［德］魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第201页。
[172]参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页。
[173]参见［日］星野英一：《现代民法基本问题》，段匡、杨永庄译，上海三联书店2012年版，第1页。
[174]参见严存生：《法治社会的“法”与“治”》，载《比较法研究》2005第6期，第1页。
[175]参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页；李学成、陈慧慧：《自然法观视角下的习惯法及其立法确认模式探究》，载《河南科技学院学报》2015年第1期，第26-29页。
[176]《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第176页。
[177]《马克思恩格斯选集》（第2卷），人民出版社1994年版，第32、88、130页。
[178]参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页。
[179]参见刘士国：《科学的自然法观与民法解释》，复旦大学出版社2011年版，第1-17页。
[180]对刘士国教授提出的马克思科学自然法观之详细述评，参见李学成：《马克思主义自然法观述评——兼论马克思主义自然法观的继承与发展》，载《云南大学学报（法学版）》2014年第2期，第14-20页；李学成：《指导性案例的法源意义与确认路径——以最高人民法院公布的私法性指导性案例为研究对象》，载《北方法学》2015年第1期，第19-32页。
[181]参见［美］庞德：《法理学》（第3卷），廖德宇译，法律出版社2007年版，第287-292页。另参见胡城军：《国际法渊源问题探究》，载《湖南师范大学社会科学学报》2010年第4期，第67-70页。
[182]参见陈云良：《基本医疗服务法制化研究》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2014年第2期，第73-85页。
[183]参见刘鑫、连宪杰：《论基本医疗卫生法的立法定位及其主要内容》，载《中国卫生法制》2014年第3期，第23-28页。
[184]参见黄秋斌、鞠成伟：《健康权的法律保护》，载《光明日报》2013年4月20日，第11版。
[185]参见周建裕、刘典恩：《论社区卫生服务法治的实现》，载《中国全科医学》2013年第12期，第4352-4354页。
[186]参见刘长秋：《论〈基本医疗卫生法〉的名称、定位与基本制度》，《法学杂志》2017第4期，第67-76页。
[187]参见黄清华：《深化医改如何保基本、强基层、建机制——略论基本医疗卫生服务法律制度建设》，《中国党政干部论坛》2013第9期，第64-68页。
[188]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[189]参见吴邦国：《实践是法律的母亲，是制定和修改法律的基础》，载《法制日报》2004年8月24日，第3版。
[190]参见新华社有关习近平总书记在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话、在中央政法工作会议上的讲话、在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话、在山东考察时的讲话等系列重要讲话的报道。转引自张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期，第5-27页。
[191]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。
[192]参见李学成：《全科医生法律制度的功能定位与立法模式研究——以英美全科医生法制的国际经验为视角》，载《金陵法律评论》2015年春季卷，第276-288页。此处“三层级”立法策略研究是对先前研究成果的修订。
[193]值得关注的是，第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法（草案）》并公布草案征求修改意见。“草案”第五十条规定，国家对基本医疗服务实行分级诊疗制度，分级诊疗实行首诊负责制和转诊审核责任制，鼓励非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，逐步建立起基层首诊、科学转诊的机制，并与基本医疗保险制度相衔接。第五十一条规定，基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务模式。笔者以为，“草案”上述内容显然并未涵盖全科医生的主要制度范畴。
[194]参见李学成：《我国全科医生制度法制化初论》，载《中国卫生法制》2014年第12期，第12-17页。
[195]省级政府某一部门或多部门联合制定的全科医生某一方面的制度规范，上海市卫计委和各区县政府及其相关部门均采取这种政策推进模式，可参见本章第三节关于上海全科医生制度的政策推进模式介绍及其固有缺陷。然而，地方政府部门制定的规范性文件，不属于地方性规范、地方政府规章，在《立法法》中找不到其法的地位，应不属于“立法”性质的行政行为，但却在颁布机构管辖范围或相关事项上具有普遍约束力，民间也称之为“红头文件”。对于不属于地方性规范、地方政府规章的所谓“规范性文件”，具有事实上的法效力，但却游走在法治的边缘。相关讨论参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第205-207页；刘国强：《地方政府规范性文件法治化问题探析》，载《铁道警官高等专科学校学报》2010年第3期，第52-55页。