第二节 综合型巨灾保险制度

自然灾害的补偿问题，是世界上许多国家所面临的共同问题，然而，各国的解决方案不尽相同，有的国家采取的是综合型巨灾保险制度，有的国家采取的是单项巨灾保险制度，即对地震、洪水、飓风等灾害单独立法。本节主要是对世界上几个具有代表性的国家的综合型巨灾保险制度进行介绍，而对于单项巨灾保险制度，将在后面的章节中详细介绍。

一、澳大利亚

澳大利亚的自然灾害保险，采取的是市场化机制，由商业保险公司通过市场向投保人提供，投保人基于自愿决定是否承保。保险范围通常包括暴风、暴雨、冰雹、林火、地震等风险，保险标的包括住宅及家庭财产、商业地产，以及营业中断损失，保险赔付主要是房屋重建费用和屋内财产损失。

由于澳大利亚实行自愿投保原则，因此，在实践中，有大约三分之一的住宅并没有保险保障。另一方面，保险公司提供巨灾保险产品也是基于自愿原则，因此，在澳大利亚市场上，要想购买洪灾保险，特别是主河流的洪灾保险，往往很难获得。

二、法国

在世界各国的巨灾保险制度中，法国的体制具有鲜明的个性和代表性，对其他欧洲国家也有着重要的影响。1981年法国经历了一场大洪灾，损失巨大，次年，法国立法机构通过了“1982年7月13日82-600号法案”，并以此为基础建立起了法国的巨灾保险制度。1982年法案后来经过多次修订，一直沿用至今。

简单地讲，法国的巨灾保险制度是一种针对特别严重的自然灾害的巨灾保障计划，其采取了强制商业保险公司直接承保的方式，但允许商业保险公司将其承保的风险分出给法国国有再保险公司“中央再保险基金”（Caisse Centrale de Réassurance，简称CCR），并且，法国政府向CCR提供无责任限额的担保，确保其具有足够的清偿能力。

依照法国1982年法案第1条，即现行《法国保险法典》第L125-1条，凡在法国向国家以外的自然人或法人提供火灾险或其他财产保险或陆地机动车保险的保险公司，必须要在其保险合同中加入巨型自然灾害险，被保险人可就其因巨型灾害而遭受的损失获得巨灾保障。并且，如果被保险人已投保营业中断险，被保险人因巨型自然灾害也遭受到了相关损失，那么，巨灾保障也将延展至此类损失，被保险人可以根据相关的保险合同获得赔付。基于该规定，法国的巨灾保障制度具有强制性，只要保险公司承保位于法国境内的财产，就有义务向投保人提供巨灾保障。1982年法案原本仅适用于法国本土，后来，该法案经“1990年6月25日90-509号法案”的修订，将其适用范围延展至法国的海外行省。^[23]

依照法国1982年法案的规定，并非所有的自然灾害风险均可享受“巨灾保障”，巨灾保障计划意义下的巨型自然灾害是指由异常强烈的自然因素所导致的直接的重大损失，并且，此类损失是无法通过采取通常的预防措施所能防范的。^[24]立法者的指导思想是，对于普通的自然灾害所导致的损失，当事人可以通过商业保险来解决；只有那些无法通过市场获取的灾害保障，才需要适用巨灾保障计划。但是，1982年法案只给出了一个抽象的理论上区分，并没有具体说明哪些风险属于保险市场自行解决的风险，哪些属于巨灾保障可涵盖的风险，因此，给民众带来了很多困惑和争议。例如，对于风灾损失的保险，原本保险市场上就存在，但保险公司往往进行了许多限制，由此而产生的问题是，大风大到何种程度才可属于巨灾保障的范围。为了澄清相关界定，法国政府机构先后在1990年、1992年、2000年多次通过修订法令，对属于保障范围的风险和不属于保障范围的风险都进行了列举，从而明确了巨灾保障的范围。依据法国目前的立法，受巨灾保障计划保障的风险包括：洪水、泥石流、地震、滑坡坍方、地面沉降（地陷）、海啸、雪崩和巨风（超过每小时145公里的速度持续10分钟以上或超过每小时215公里的阵风），以及其他符合条件的严重自然灾害。不属于巨灾保险范围的风险包括：大风（强度达到巨灾保障范围的除外）、冰雹、降雪、霜。

符合巨灾保障的自然灾害损失还应满足另一项重要条件，即其应该得到法国部际联席会议的正式承认，对此，1982年法案还规定了一套申报和认定程序。当法国的某一地区发生严重的自然灾害时，如果当地居民欲主张获得巨灾保障的救济，则应通过当地的市长提出申请，由市长向省长提出报告，省长经调查后确信属实，应将申请认定的报告和相关证明材料提交给部际联席会议。部际联席会议由内政部、经济与财政部、海外行省与领土部、生态可持续发展与能源部组成，部际联席会议的秘书处设在“中央再保险基金”（CCR）。部际联席会议应依照1982年法案的相关规定对省长提交的报告进行审查和研究，最终确定申报的灾害损失是否属于巨灾保障的范围，如果认定属于，则应在政府公报上公开宣布。^[25]

法国的巨灾保障的对象仅限于财产，而不包括人身。受巨灾保障的财产标的可以是住宅及家庭财产，也可以是工商企业财产、陆地机动车、农场建筑及牲畜等，但是，未收割的庄稼不包括在内。巨灾保障所保障的是上述财产所遭受的直接损失，而通常不包括间接损失，但是，如果投保人投保的基础保单涵盖了营业损失险，那么，对于被保险人所遭受的营业损失亦在巨灾保障的赔付范围内。

法国人在购买普通的财产保险时，可一并购买所附加的巨灾保障。虽然投保人应将保费一并交给其投保的商业保险公司，但是，巨灾保障部分的保费并不是由保险公司确定的，而是由法国政府确定的。法国政府实施的是无差别费率，即不考虑具体的被保险人的风险水平，而适用统一的保险费率。巨灾保障的费率是依据其所附着的基础保险合同的费率确定的。对于财产保险，适用12%的费率；对于陆地机动车损失，火灾和盗窃险适用6%的费率，其他损失险适用0.5%的费率；对于营业中断保险，适用于12%的费率。

当发生严重的自然灾害损失后，被保险人应在部际联席会议宣布此次灾害属于巨灾保险范围的认定后向保险公司提出索赔。对于财产损失而言，被保险人应在10日内提出索赔；对于营业中断的损失，应在30日内提出。保险公司在收到被保险人的索赔申请后，应进行损失评定，并依法赔付。

为了防止投保人在投保后出现道德风险，1982年法案规定了免赔额制度，对于免赔额限度内的损失，由被保险人自行承担；只有对于超过免赔额部分的损失，才能获得保险赔付。免赔额的具体数额由法国政府规定，其性质具有强制性，是不可以返还的。基于目前法国政府的法令规定，如果保险标的属于私人或家庭用途的而非职业或商业用途的陆地机动车或其他财产，当其发生财产损失时，免赔额为380欧元，但是，如果损失属于地面沉降或地陷，免赔额为1520欧元；如果保险标的属于职业或商业用途的财产，当其发生财产损失时，免赔额为直接损失的10%，但最低扣除额为1140欧元，而对于营业中断损失，其扣除额为3个工作日的损失，但最低扣除额为1140欧元。对于用于职业或商业用途的财产，当发生地面沉降或地陷的损失时，其扣除额为3050欧元。为了激励被保险人积极采取事先预防措施，减少损失的发生，自2001年1月1日起，依照法国的法律，对于巨灾保障的扣除额采取浮动机制。1982年法案不仅规定了巨灾保障制度，同时还规定了灾害预防制度，两者是相互关联的。如果某一社区未按照“可预见的自然风险预防计划”采取预防措施，那么，其扣除额将会加倍计算，而且，次数越多，所加的倍数也就越多。

在法国的巨灾保障制度设计中，“中央再保险基金”（CCR）属于再保险人，其地位非常关键。该公司最初创设于1946年，原本是一家具有商事性质的民间机构，其后几经变迁，最终于1993年1月1日起变成为法国全资拥有的有限责任公司。需要指出的是，依照法国法律，中央再保险基金可以充当巨灾再保险人，但是，其并不具有法定垄断地位，因此，理论上，保险公司也可以向其他保险公司投再保险，但是，在实践中，中央再保险基金的地位是其他公司所无法替代的，因为，其拥有法国政府的担保。为了平衡商业保险公司和中央再保险基金的利益，法国有关法规对再保险合同作出了强制性规定，当事人在签订再保险合同时应予以遵守。商业保险公司在承保巨灾风险后，可将其承保风险的一部分分出给中央再保险基金，但是，不得全部分出。分出的方案有两种：一种是原保险公司按一定的比例将其承保的风险分出，按照有关规定，最高比例为90%（后来调整为60%），最低比例为40%；另一种方案是，双方约定，当原保险人的年度损失超过一定数额时，对于超过部分，由原保险人分给再保险人承担。

为了保障保险公司和中央再保险基金的清偿能力，1982年法案还允许保险公司和中央再保险基金每年从其年度利润中提取一定比例的准备金，直到达到年度净保费的300%，并且，保险公司对提取准备金享受免税待遇。

此外，法国还设立了中央费率办公室（The Central Tariffs Offices，简称CTO）处理有关保险争议事项。中央费率办公室主要负责处理强制性保险的费率管理事宜。中央费率办公室有八名成员，由法国经济与财政部任命，一届任期三年。这八名成员的构成为：一名主席，三名保险公司的代表，两名被保险人团体的代表，中央再保险基金的主席，以及一名由内阁任命的委员。

如果一名投保人无法从一家保险公司处获得巨灾保障，那么，其可以向中央费率办公室投诉，中央费率办公室调查核实后可做出决定，对保险人进行处罚。如果被保险人未能遵守有关规定，保险人也可以向中央费率办公室投诉被保险人，中央费率办公室在听取双方意见后，可做出是否增加扣除额、或是否终止保险合同的决定。另外，如果被保险人严重疏忽或不负责任，若向其支付巨灾保障金将会造成不公平的后果，行省的省长或中央再保险基金的主席也可向中央费率办公室投诉反映。^[26]

通过以上的描述，我们可以发现法国的自然灾害保障制度具有以下特点：

第一，商业保险与巨灾保险相互配合，互相衔接，给被保险人提供全面的、无漏洞的保障。巨灾保险仅对那些被商业保险所排斥的风险进行承保，对于能够在市场上购买到的商业保险，由市场自发调节。另外，投保人只有在购买普通财产保险时，才可一并购买巨灾保险，而不能单独地只购买巨灾保险。

第二，法国的巨灾保险是一种综合性保险，并非针对某种特定的风险而设计，而是同时涵盖多种自然风险。

第三，法国的巨灾保险具有强烈的政府干预色彩，主要表现有以下几点：（1）保险公司被强制必须承保；（2）保险费率由政府确定；（3）某一灾害损失是否属于巨灾保险的保障范围由政府确定；（4）被保险人承担的扣除额亦由政府确定；（5）充当再保险人的中央再保险基金是国有公司，受国家控制；（6）法国政府对中央再保险基金提供无责任限额的财务保证。

第四，法国的巨灾保险机制的运作是采取“公私合作”的方式。虽然巨灾保险具有明显的政府色彩，但是，其在运作中是通过商业保险公司来实施的，例如，保单的签发、保费的收取、损失的评定，理赔的申报等事务都是由商业保险公司来实施的。

第五，法国的巨灾保险机制贯彻了集体团结（solidarity）与个人责任相互结合、补偿与预防相结合的原则。团结一致原则是法国宪法所确立的一项基本原则。法国《1946年宪法》序言中宣称：“在面临灾难所带来的负担时，所有的法国人都是团结一致和平等的。”法国在确定巨灾保险费率时，不考虑单个被保险人的风险水平而收取相同的费率，就是团结一致原则的体现。另一方面，在确定被保险人自行承担的扣除额时，根据被保险人是否依法采取了灾害预防措施而实施差异对待时，则是体现了对预防的重视和个人责任的原则。

三、冰岛

冰岛由于其所处的地理位置非常特殊，因此，在其土地上火山活动非常活跃，地震频发，是世界上火山最为活跃的地区之一，几乎所有类型的火山都可以在冰岛找到。另外，冰岛所处纬度比较高，因此，有相当大的土地面积被冰川和积雪所覆盖，有时火山在冰川下爆发，这将导致大量的冰雪瞬间融化，从而产生大量的洪水。例如，1996年火山爆发时，产生了四至五米高的巨浪，最大泄洪量达到了每秒45000立方米，总共有三万亿吨水融化，洪水冲垮了许多道路和基础设施，给冰岛带来了巨大的财产损失。

为了应对自然灾害所造成的巨大财产损失，冰岛政府设立了“冰岛巨灾保险公司”（Iceland Catastrophe Insurance，简称ICI），负责冰岛的巨灾保险事务。目前，冰岛的巨灾保险主要是依据《冰岛巨灾保险法案》（Act. N.° 55/1992）和《冰岛巨灾保险实施条例》（N.° 93/1993）来实施的。

冰岛的巨灾保险具有强制性。依据冰岛的法律，家庭和商业建筑的所有人有义务购买火灾险，投保人在购买火灾险的同时将一同购买自然灾害保险。承保火灾险的保险公司将一并收取保费，并将巨灾保险部分的保费转交给冰岛巨灾保险公司，并可从后者处获得一定的代理费。对于公共供热、供水、电信设施，以及政府所有的市政、港口等基础设施，因其不负有购买火灾险的义务，因此，其可以直接向冰岛巨灾保险公司投保巨灾险。

冰岛的巨灾保险的保障范围包括：火山爆发、地震、滑坡、雪崩、洪水等自然灾害，而暴风之类的灾害则由商业保险公司承保。巨灾保险仅保障被保险人的财产因上述自然灾害而遭受的直接损失，不包含间接损失。

当发生自然灾害时，被保险人应及时通知火灾保险公司，由其向冰岛巨灾保险公司报告，对于基础设施的投保人而言，其可以直接向冰岛巨灾保险公司请求理赔。冰岛巨灾保险公司收到报告后，应及时组织损失评定和理赔工作。

冰岛巨灾保险公司由董事会负责管理，董事会可以任命一名总经理负责日常事务。董事会由五名董事组成。其中，三名董事由冰岛的议会选举产生；一名由负责收取保费的保险人任命；董事会的主席由保险事务部任命。为了保障清偿能力，冰岛巨灾保险公司将其承保的部分保险通过国际保险市场进行了再保险，以分散其风险。

四、挪威

挪威政府根据1961年6月9日的法案创设了“挪威国家自然灾害救助基金”（Statens Naturskadefond，简称“国家自然灾害基金”），用于救助那些因自然灾害而遭受损失的人，该体制一直持续运行了近20年。自1980年1月1日起，挪威对原有制度进行了彻底改革，开始实行新的自然灾害损害补偿制度。根据1979年6月8日颁布的《自然灾害法》和《保险合同法》，对于自然灾害风险，将通过保险的机制来解决，立法者强制将那些承保火灾险的保险公司向投保人提供自然灾害保险，只有那些未纳入到法定强制保险范围内的自然灾害所造成的严重损失，才由“国家自然灾害基金”进行补偿。如果投保人原本能够通过保险市场获取相应的保险而未进行投保，那么，因此而造成的自然灾害损失无法得到补偿的后果，国家自然灾害基金将不再予以补偿或救助。后来，挪威在1989年6月又颁布了《自然灾害保险法案》，该法案于1990年7月1日开始施行，成为规范自然灾害保险最重要的法律。

为了保证自然灾害保险能够持续地、正常地运作，挪威政府组建了全国性的自然灾害保险共同体，即Norsk Naturskadepool，强制要求在挪威从事火灾险的保险公司加入，其目的在于分散保险公司承保的自然灾害风险，协调各保险公司之间的理赔事项，拟定保险费率，处理有关争议。

根据《自然灾害保险法案》，自然灾害保险应强制附加在火灾保险合同中，其承保的风险范围包括：洪水、风暴、滑坡、雪崩、地震和火山喷发。除外风险包括：闪电、干旱、霜、雨、雪、冰等。自然灾害保险的保障范围限于被保险的建筑物及其中的财产因自然灾害所遭受的直接损失。

自然灾害保险实行统一费率，为基础保单保费的0.11‰，而不考虑被保险的财产的类型、所处的地理位置或面临的风险水平。保费由承保火灾险的保险公司一并收取，并自行管理，而无需转交给“自然灾害保险共同体”。

当发生保险合同约定的范围内的自然灾害时，在免赔额限度内的损失，由被保险人自行承担；超过免赔额限度的损失，由承保的保险公司赔付。保险公司可与“自然灾害保险集合”订立合同，对于超过一定数额的损失，由自然灾害保险集合予以分担。对于应由“自然灾害保险集合”承担的损失，由保险共同体根据参与该共同体的各家保险公司的市场份额确定各自应承担的赔付份额。每次灾害事件的最高赔付限额为125亿挪威克朗（自2006年1月1日起开始实施），每位被保险人每次事故的免赔额为8000挪威克朗，每位被保险人每次事故可获得的最高赔偿不超过40.5万挪威克朗，最高为实际损失的85%。如果被保险人因自然灾害所遭受的损失总额超过了最高赔付限额，那么将实行按比例赔付的原则。^[27]

五、西班牙

在世界各国中，西班牙的巨灾补偿制度独树一帜，其是一种综合性的补偿机制，既适用于自然灾害引发的损失，也适用于骚乱、恐怖袭击等人为因素所导致的灾难损失，并且，其既适用于对财产损失的补偿，也适用于对人身损害的补偿。但本节仅对自然灾害补偿部分进行介绍。

西班牙的巨灾补偿是通过保险补偿联盟机构（Consorcio de Compensación de Seguros，简称CCS）来实施的。CCS的前身是设立于1941年的补偿管理机构，其成立于西班牙内战结束后，原本是作为一家临时机构负责对西班牙内战所导致的损失进行补偿，但是，后来情况发生了变化，其于1954年被确立为永久性的组织，并几经变迁，最终发展成为国际上著名的巨灾保险机构。CCS在性质上属于“公共事业组织”，隶属于西班牙的经济与财政部，但是，其具有独立的法人人格，拥有独立的财产，可以自己的名义独立从事私法上的活动。CCS由董事会负责管理，董事会主席由“保险与养老基金”的董事长担任，董事会的其他成员由经济与财政部任命，其中，保险公司的高级管理人员与公共机构的代表各占一半。虽然依据西班牙目前的法律，CCS已不再具有垄断地位，但是其仍然是承保巨灾风险的最主要的保险机构，为确保其清偿能力，西班牙为其提供政府担保。

目前，西班牙的巨灾保险主要是依据1990年12月19日颁布的21/1990号法案来实施的。巨灾保险具有强制性，在人身意外伤害保险、人寿保单和某些类型的财产保单中应附加巨灾保险。巨灾保险所承保的自然灾害类型包括：特大洪水、地震、海啸、火山爆发、非典型的热带风暴（例如，风速超过每小时135公里的阵风）和陨石坠落。需要指出的是，西班牙巨灾保险的与众不同之处在于，其只关注灾害事件的性质与类型，而不关心受害人群的数量或受灾损失数额，因此，即使受灾人数非常少或受损数额比较小，也有可能受巨灾保险的保障。另外，对于一起灾害事件是否属于巨灾保险所定义的巨灾，无需政府机构作出官方认定，而是由被保险人直接向保险机构提出索赔，由CCS自主来处理。CCS仅负责被保险人的财产因自然灾害而遭受的直接损失进行赔付，而通常不包括间接损失，但是，营业中断损失是可以被包括在保障范围内的。另外，人身伤害亦在保障范围内。

巨灾保险的保费采取统一标准，即以当事人投保的基础保险合同的保费为基准按统一规定的比例进行征收。费率只因保险的类型（例如，各种类型的财产保险、人身保险和营业中断保险等）不同而有所差异，而与被保险的财产所处地理位置、风险水平等因素没有关联。保费通常由保险公司统一征收。当发生灾害损失时，被保险人可以通过签发保单的保险公司向CCS提出索赔，CCS应安排评估师对被保险人的损失进行评定，然后，处理理赔事宜。

在进行保险赔付时，对于财产损失和营业中断损失，适用于免赔额制度，即在免赔额限度内的损失由被保险人自行承担，而对于人寿保险或人身意外伤害，则不适用免赔额制度，应依合同约定进行赔付。^[28]