第二节 国际组织

【知识背景】

1945年以来，国际法方面的多数变化是发生在国际组织框架内的。^[13]广义的国际组织既包括政府间国际组织（Inter-governmental Organizations），也包括非政府国际组织（Non-governmental Organizations）。政府间国际组织常被称为“公共国际组织”（public international organizations），是由主权国家组成的集合体，该集合体由国际协定设立，并拥有常设性的、旨在实现某些既定共同目标的机构。^[14]政府间国际组织作为国际法主体的地位在“执行联合国职务时遭受伤害的赔偿”咨询意见案后得到确认。非政府国际组织是由不同国家的社会团体或个人组成的组织。即便非政府国际组织未被正式承认为国际法的主体，但却是有助于创制和执行现代国际法的。狭义的国际组织指的仅是政府间国际组织。本书在此意义上使用国际组织的概念。

在人类历史上，国际组织是国际社会政治经济发展到一定阶段的产物，^[15]是国家间开展多边合作的高级形态。学者们普遍认为，国际组织应具备三个要素：其一，是根据国家间协议建立的；其二，至少有一个机构独立于成员方，并据国家间协议独立行事；其三，根据国际法建立。^[16]国际组织在国际合作中发挥着重要的作用，它是国际社会的论坛和谈判场所，成员国可以在国际组织这一平等参与的国际议事机构中发表看法，商讨问题，实现真正意义上的交流；它是国际事务的管理者和组织协调者，国际组织承受成员国所移转的权利，监督成员国的行为，维系在特定领域的行为秩序；它还是资源的分配者，将其所掌握的资源在成员国范围内进行分配。同时，作为国际法的主体，国际组织具有独立的法律人格，能够参与到国际关系中，平等地与其他国际组织和国家开展各种交往，并能依法独立享有国际法上的权利和承担国际法上的义务。国际组织一般有资格订立契约、购置财产、进行诉讼，其会所、成员国赴会代表及其机关官员，均享有相应的特权与豁免。^[17]除此之外，国际组织还有资格派遣和接受使节、缔结条约、召开国际会议、索赔和承担国际责任等。

20世纪堪称国际组织的世纪。^[18]第二次世界大战后，国际组织发展迅猛，进入了崭新的历史阶段。现代国际组织的主要特点有：第一，国际组织数量剧增，活动范围包括万象；第二，联合国成为现代国际组织的核心；第三，区域性国际组织的一体化程度越来越高。^[19]此外，非政府国际组织也在保护环境、促进人权等诸多方面发挥出愈来愈重要的作用。

作为当今时代最为重要的国际组织，联合国的作用在冷战后逐渐加强。联合国的会员国目前是193个，是最具普遍性的国际组织之一。联合国设有五大机关——大会、安全理事会、经济及社会理事会、国际法院及秘书处。^[20]其中，作为维持国际和平与安全的首要机关，安全理事会在联合国系统中占据首要的政治地位。此外，联合国还通过签订“关系协定”（relationship agreement）的方式，与专门性国际组织建立法律关系。这些专门性国际组织被称为联合国专门机构，它们的活动范围涵盖社会文化、科学技术、工业农业和金融贸易等各方面。同时，越来越多的非政府组织成了联合国系统的合作伙伴。非政府组织在联合国主要会议均扮演重要角色，成为联合国在国家层面工作的不可或缺的伙伴。非政府组织为联合国提供政策或活动组织方面的参考。联合国组织也为那些经过注册审核的非政府组织代表举行新闻发布会和年会。通过以上的各种安排，联合国在国际社会建立了庞大的关系和网络。

【规范依据】

《联合国宪章》（1945年）

第71条

经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。

第104条

本组织于每一会员国之领土内，应享受于执行其职务及达成其宗旨所必需之法律行为能力。

第105条

一、本组织于每一会员国之领土内，应享受于达成其宗旨所必需之特权及豁免。

二、联合国会员国之代表及本组织之职员，亦应同样享受于其独立行使关于本组织之职务所必需之特权及豁免。

三、为明定本条第一项及第二项之施行细则起见，大会得作成建议，或为此目的向联合国会员国提议协约。

【案例再现】

执行联合国职务时遭受伤害的赔偿咨询意见案^[21]

1948年9月17日，瑞典籍公民巴纳多特伯爵在耶路撒冷新城被一伙恐怖分子杀害。当时，耶路撒冷新城是在以色列的控制之下。以色列当局试图抓获暗杀者，并将其绳之以法，却未能得出实质性的调查报告。巴纳多特伯爵是联合国派往该地区的首席停战调解人。为了确定对其被害能够采取何种行动，联合国大会于1948年12月7日请求国际法院作出咨询意见。联合国大会提出的问题是：第一，联合国的代表在执行职务受到伤害时，在涉及国家责任的情况下，联合国作为一个组织是否有能力对应负责的法律上或事实上的政府提出国际求偿，以便联合国和被害人就其所受的损害取得应有的赔偿？第二，如果以上问题的回答是肯定的，联合国的求偿与受害者本国的求偿应如何协调？

对于第一个问题，法院首先指出，要确定联合国是否具有提出国际请求的能力，首先必须确定《联合国宪章》是否赋予了联合国以其会员国必须予以尊重的权利，换言之，首先必须确定联合国是否具有国际法律人格。任何法律体系中的主体的性质和权利范围都不是完全一致的，而是取决于社会的需要。在国际社会中，国家间集体行动的逐渐增加已经使非国家实体的行动产生。1945年联合国的成立就是这种行动发展的集中体现。为了达成宗旨与目的，联合国的国际人格是必不可少的。《联合国宪章》不仅使联合国成为各国行动的中心，还使联合国的各机构有开展活动的能力。当联合国作为缔约方缔结条约时，实践证明，联合国是具有独立于其会员国之外的地位的。1946年的《联合国特权和豁免公约》创设了缔约国与联合国之间的权利和义务。很难想象该公约不是在拥有国际法律人格的主体间运行的条约。因此，法院认为，联合国应该行使和享有的、并在实际上已行使和享有的职能和权利，只有在其具有很大程度的国际人格和能够在国际领域活动的基础之上，才能得到解释。如果其缺乏国际人格，就不能实现其创建者的意图。必须明白，其成员国通过托付其一定的职能以及相应的义务和责任，已赋予其以有效履行其职能的能力。法院由此得出结论，认为联合国是一个国际人格者。不过，这并不是说联合国是一个国家，或者说它国家具有相同的法律人格和权利义务，也不是说它是一个不论何种意义的“超国家”。这甚至并不意味着它的所有权利和义务都是国际性的，只是说它是一个国际法主体，能够享有国际权利和负担国际义务，并有能力通过提起国际请求来维护它的权利。

在确定联合国具有国际人格之后，法院进一步讨论联合国是否具有为组织本身提出国际赔偿请求的权利的问题。法院认为，诸如联合国一类的实体的权利和义务取决于其组织文件所明示或默示规定的以及在实践中加以发展的其自身的宗旨和职能，而联合国的会员国已经赋予了它在履行职能所必要的情况下提出国际请求的能力。对于因违反其对联合国所负担的国际义务而对它造成损害的它的会员国，联合国无疑有提起国际请求的能力。这种损害包括对联合国本身的利益、它的行政机关、财产和受它保护的利益所造成的损害。

接下来，法院又分析联合国是否具有代表受害人提出国际赔偿请求的权利的问题。该问题不能从传统的外交保护的规则中得出答案，而只能根据国际法的原则并考虑宪章的规定来加以解决。不过宪章并没有明确赋予联合国为受害人所受的损害提出赔偿请求的能力，然而根据国际法，必须认为联合国拥有为使它履行自身职责所必须默示赋予它的那些权利。为了实现宗旨和履行职能，联合国必然要委派代表去局势动荡的地区执行极其危险的任务。为了确保这些任务能够得以有效而独立地执行，为了对其代表提供有效的支持，为了保证这些代表以及联合国本身的独立性，联合国必须对其代表给予充分的和可以依靠的保护。因此，一旦损害发生，联合国应能要求责任国对其过错予以补救，特别应能就联合国代表因该国过错所可能遭受的损害自该国获得赔偿。不过，在因其代表遭受损害而请求赔偿时，联合国并不是在代其代表求偿，而是在维护自己享有的权利。对于责任国不是联合国会员国的情况，法院指出，作为国际社会绝大多数成员的代表，联合国会员国有权依国际法创立一个具有客观的国际人格和国际求偿能力的实体，因此，法院的结论同样适用于责任国属于非联合国会员国的情况。

对于第二个问题，法院认为，任何法律规则都没有规定究竟是联合国的求偿还是受害者本国的求偿优先。也没有规定在两者发生冲突时联合国或有关国家不得提出国际请求。因此，联合国和有关国家应当从善意和常识出发来求得这一问题的解决，它们可以通过缔结一项一般性的条约或在某一特定案件发生时订立协定的方式来减少或消除彼此之间的冲突。同时，联合国对其代表的保护行动的依据并不是受害人的国籍，而是他作为联合国代表的身份。因此，即使责任国是受害人的国籍国，也不影响联合国的国际求偿能力。

综上，法院作出的结论是，联合国的代表在执行职务受到伤害时，在涉及国家责任的情况下，联合国作为一个组织有能力对应负责的法律上或事实上的政府就对联合国的损害和对受害人或其继承人的损害提出国际求偿；联合国作为一个国际组织就对其人员造成的损害提出赔偿要求时，它只能以违反对其承担的义务为基础提出赔偿要求，对这一规则的尊重通常会防止联合国的行动和该人员的国籍国所有的权利之间的冲突。此外，这种协调必须依赖于适用于每一特定案件的各种考虑，并且依赖于联合国组织和各个国家之间订立的协定。

咨询意见作出后，联合国大会授权联合国秘书长向以色列寻求赔偿。秘书长要求以色列正式道歉，采取进一步措施逮捕凶手并予以赔偿。以色列政府于1950年进行了赔偿。由于伯纳多特伯爵的家属没有提出赔偿请求，该赔偿被作为是对联合国组织本身的赔偿。本案在国际组织的发展史上具有里程碑式的意义。国际法院通过对《联合国宪章》条文的分析，运用目的解释和系统解释的方法，根据联合国的职能和宗旨，得出了暗含在《联合国宪章》中应当授予联合国的必要的国际求偿权利。由此，“暗含权力说”在国际组织领域正式出现，这不但极大地丰富和扩充了国际组织的实践，满足了国际社会的各种需要，而且推动了国际法的发展。

【深度研究】

真正意义上的国际组织产生于19世纪后期，如1875年成立的万国邮政联盟，1883年成立的保护工业产权联盟等。当时的国际组织是比较初级的，主要关注的是技术性的问题，因此被称为“国际行政联盟”。第一次世界大战后产生了世界上第一个普遍性政治组织——国际联盟，但是国际联盟在很大程度上仍被看作是成员国控制下的组织，几乎不享有任何真正意义上的独立地位。不过，当时已经有在司法实践中承认国际组织的独立法律人格的情况了。比如，意大利最高法院在职员因被解聘起诉国际农业协会^[22]的案件中，判决认为国际农业协会具有国际法律人格，因为创立该国际组织的国家有意使其与任何成员国的关系是完全自治的。

第二次世界大战之后，随着联合国的出现，国际组织的活动范围和重要性达到了史无前例的程度。当今世界，国家间相互依赖程度大大增强，创造性地利用国际组织进行国际合作，显得尤为必要。几乎不可想象，国际组织仅凭明示权力即可充分有效地履行其职责。它有限度行使非明示的暗含权力，有利于实现国际社会的目标价值。无疑地，暗含权力是国际组织权力的重要补充，否定其存在及一定的合理性，显属无视时代潮流的落伍观点。^[23]那么，何谓国际组织的暗含权力？一般地说，它是指组织构成文件或类似条约规定的明示权力以外而为实施组织宗旨与职能所必需的权力，也是行使明示权力所必需的或至关重要的权力。它不是其他权力行使的目的，而是附随于其他权力并为执行其他权力而存在的，是实现其他目标的手段。因此，它本身不是独立的权力，而是渊源于组织文件确定的宗旨、职能与明示权力的。^[24]

暗含权力主要包括缔结条约权（包括缔结提供国际组织及其职员的特权与豁免的条约的权力）和提起诉讼权等方面。当然，除了暗含权力以外，国际组织也要接受暗含的义务。比如，某国际组织在非经国家的许可的情况下派员进入该国的领土之上显然是违反了尊重国家领土主权的国际义务。虽然这项国际义务并未规定在该国际组织的章程中，但仍然是该组织应承受的义务。

总之，世界秩序中国际组织的角色的核心在于它们拥有国际法律人格。此种人格有别于并附加于国内法上的人格。一旦具备这种人格，它们就成了国际法主体，并因此能够在国际层面实施权利和承担义务，这与单纯在国内管辖权的范围内运作完全不同。国际组织拥有国际法律对于该组织具有重要意义，因为它是作为一个实体直接在国际舞台上行动，而不是使该组织承允通过其几十个甚至更多的会员国在国际上行动。^[25]