一、对PPP的界定

（一）概念

PPP 即英文public-private partnership的简写，对此也有多种译法，如公私合作伙伴、政府与社会资本合作、项目融资、政府向社会力量购买服务、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。简言之，它是指公共部门（单位）通过与私有部门（单位）建立合作关系来提供公共产品或服务的一种方式。PPP术语在十年前才开始走进大众的视线，它本身又是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切定义达成共识是非常困难的。本书将从国外主要机构、专家和我国学者的角度进行阐述，从而使读者对PPP的概念有更进一步的理解和认识。

早在20世纪60 年代，法国就以私人部门特许经营的方式进行了水务工程的实施。此后，PPP模式经历了长期的演变，在不同国家实施时也在向不同的方向演进。下表列出了主要国际、国家组织机构对PPP定义的解读。

PPP是一个动态的、不断演变进化的概念范畴。因此，关于PPP尚没有一个公认的定义，这对于PPP 概念的理解形成了极大的挑战。一些专家学者认为PPP 的概念是非常模糊的，如德国学者Norbert Portz 甚至认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定”。

我国PPP的传统模式一直是由政府进行行政指令性管理，从项目立项、建设到运营多是由国家或地方政府部门统筹管理。迄今为止，对PPP的认识及解释一般借鉴国外释译，我国学术界对于PPP的概念仍有分歧，如表1.3所示。

2014年3 月在十二届全国人大二次会议审议通过的《关于2013 年中央和地方预算执行情况与2014 年中央和地方预算草案的报告》（简称《报告》）中同样也给出了PPP的定义，即政府与社会资本的合作模式，指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

由于公私之间存在多种表现形式与缔约方案，概念解读的差异性是客观存在的。在国外研究文献中提到PPP时，绝大多数是指广义的PPP；而从国内文献来看，多数理解为狭义的PPP。王灏（2004）在关于PPP 模式分类标准的研究中认为，PPP 的含义难以简单而笼统地做出定论，而是应当具体情况具体分析，就连欧盟、世界银行、国际货币基金组织等国际机构对PPP 模式的定义和分类标准也有着各自的看法，且不同的定义所呈现的差异也并无冲突。

虽然各组织机构和国内外专家学者对PPP定义的界定有所分歧，但可以从中梳理出PPP的一些主要特征。陈柳钦（2004）指出，PPP作为一种新型的项目融资模式（现在观点认为，PPP更是一种管理模式），可以提高项目的效率、降低风险，同时还可以在一定程度上保障民营资本“有利可图”，提高城市轨道交通的服务质量。实际上，陈的观点缺乏对项目合作的强调。赖丹馨等（2010）认为，与传统的基础设施和公共服务供给形式相比，PPP模式呈现出明显不一样的特征，即项目责任整合、项目风险转移以及不完全性的长期缔约。赖的观点则更加强调合作以及长期合作的重要性。简迎辉等 （2014）针对中国的国情与实践需求，认为PPP模式应包含融资、项目产权、风险分担三个要素。郭文卿（2014）对PPP进行总结后，给出了3个特点：目标一致与深度合作，利益共享与激励相容，优势互补与风险共担。刘薇（2015）又对PPP的特点做了进一步的精要，即伙伴关系、利益共享与风险分担。

针对以上对PPP概念的归纳与总结，可以得出PPP更加注重合作以及长期合作，即公共部门与私人部门的伙伴关系。同时注重双方的利益共享与风险分担，发挥双方的优势，强调对私人资源的利用和效率的提高，注重政府的宏观战略规划以及监管职能的授权与使用，以建造公共基础设施，满足公共需求。同时需要注意的是，PPP不只是一种融资模式，更是一种管理模式，其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。

（二）特征

1.伙伴关系

PPP具有三大特征，第一就是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

2.利益共享

需明确的是，PPP中公共部门与私营部门并不是简单的分享利润，还需要控制私营部门可能发生的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，如何与私营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

3.风险分担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

（三）分类

狭义的PPP 模式被认为是一系列项目运作模式的总称，它包含BOT、TOT、BOO 等多种具体运作模式，更加强调公共部门和私人部门合作过程中的风险分担机制和项目实施的资金价值（VFM）。

对于我国PPP的运作模型，财政部和发改委的文件中均有说明。从财政部文件看，PPP的运作模式包括：委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）。从发改委文件看，模式包括：建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）、建设—拥有—运营（BOO）。对于建设—转移（BT）是否属于PPP的运作模式，目前争议较大，财政部和发改委的文件中均不包括。总之，目前国家提倡的PPP模式，一般都要包括运营（O）在内。不同的项目运作方式适用于不同的PPP项目，发改委文件中对以下三类项目适用的运作模式进行了规范。

经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。

准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。

非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

PPP的具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。结合我国基础设施建设需求、经济发展状况和PPP 项目运作实践，适合我国基础设施项目的PPP 模式如表1.4所示：

（四）演进历程

中国式PPP的三个发展阶段不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。

1.“摸着石头过河”的阶段—— 1995年至2003年

这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾电厂B厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。

2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。这些项目虽然不是PPP模式与中国的第一次亲密接触，而且未竟全功，但因其规格之高、规模之大、影响之广而在中国式PPP发展史上留下了浓墨重彩的一笔。

尽管如此，以吸引外商投资为主要目的的项目操作理念，从前述项目启动伊始，即已注定其所借用的PPP外衣难免会在中国遇到水土不服的困境。而摸着石头过河的心态，也在很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。事实上，国家计委一度启动的BOT立法工作就因种种原因而最终陷于停顿。若干试点项目无论成功与否，也没能真正起到由点及面的示范效应。PPP模式在中国的第一轮发展浪潮，在几个相关部委的几份相关文件出台之后，基本归于平息。

值得肯定的是，在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目即为这一阶段涌现出来的早期经典案例。在王小郢项目的运作过程当中，项目相关各方，包括中介咨询机构，对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了非常有益的尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。

2.“黑猫白猫”的阶段——2004年至2013年

2004年，建设部一马当先，颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》[1]（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征，我们称之为“黑猫白猫”的阶段。

这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至国（资）进民（资）退的现象层出不穷。

从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映，亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面，中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向，把政府缺钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何，则常常不是现任政府主管部门，甚至投资人、现任总经理的关注焦点。在此情形之下，即便有外部的财务及法律顾问参与其中，他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳，大量潜在风险不可避免地在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日，各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。

另外，“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。

3.规范化阶段——2014年开始

作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人，中国财政部从2013年年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。

2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立。相比于财政部的“令箭”频发，国家发改委也在2014年5月一口气推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。最为引人注目的是特许经营立法工作的重新启动。

《基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）》已由国家发改委法规司制订完成，并已发业内广泛征求修改意见。至此，PPP模式的制度化建设终于正式提上议事日程。2014年也因此被不少业内人士视为PPP模式在中国的发展元年。