一、项目发起

（一）项目发起主体

PPP项目是由政府或社会资本发起，其中以政府发起为主。财政部门向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在PPP项目。社会资本也可发起PPP项目，社会资本主动以项目建议书的方式向财政部门推荐潜在PPP项目。PPP模式能够把政府和社会资本的需求较好地结合起来。

匹配的发起人组合是促成PPP项目成功的一个至关重要的因素，结合项目的自身特性，是对项目发起人的综合能力进行一个基础评估，进而确定发起人能力是否能胜任建设运营该PPP项目。

案例3.1

北京地铁4号线是北京市首条采用PPP方式建设运营的线路，全长约28.2公里。项目于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。PPP模式在北京地铁4号线建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。

北京地铁4号线中，京投公司是发起人，京投公司是北京市国有资产监督管理委员会出资成立的国有独资公司，承担北京市轨道交通等基础设施项目的投融资、前期规划、资本运营及相关资源开发管理等职能。其对京港地铁公司出资，主要是出于政府对项目公司的监管，同时平衡中外企业在项目公司的权益，充分保障公众利益的目的。

（二）项目发起目的

政府发起和实施PPP项目的目的：一是融资需求，解决项目建设资金缺口，化解地方政府债务风险。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）全面规范地方政府性债务，要求剥离融资平台公司政府融资职能。地方政府推广PPP模式，首先是希望解决融资难问题。二是政府向社会提供优质公共服务和公共产品（新建项目），进一步提高公共服务和公共产品的质量（存量项目）。三是转变政府职能，提高政府行政能力。原来由政府自己花钱做的事情，改由社会资本实施，放手把投资权和运营权都交给社会资本，政府作为监管机构。

社会资本发起和参与PPP项目的目的：一是利用资金、技术、人才、运营等资源，获得项目合同，包括施工合同、设备销售合同、运营维护合同等，获得合理投资回报；二是在一定年限内获得项目特许经营所带来的垄断利益；三是占领行业市场份额，提高企业行业影响力。

PPP是政府和社会资本的长期合作，如果政府仅把PPP看成融资渠道，而社会资本仅希望赶上PPP热潮，快速获得投资回报，那么就与推广PPP的初衷不一致，将导致大量的假PPP项目和失败的PPP项目。