（一）《OECD关于私人参与基础设施原则》及《PPP公共管理原则建议》

《OECD原则》共计二十四条，从五大方面对各国PPP制度建设和实施提出了建议。《PPP管理建议》在OECD原则的基础上就项目采购模式、立法框架和政策、机构能力等重点方面提出了进一步的建议。

1. 决定基础设施服务的提供方式(《OECD原则》第1～4条)

社会资本的参与可为项目带来丰富的管理经验与技术支持，充分的竞争可保证项目的终端服务质量，但不意味着任何项目均可采用PPP模式。政府部门在确定基础设施服务的供应方式时，须基于成本利益分析，考虑可供选择的服务提供方式、基础设施提供的完整系统以及项目生命周期内的融资和非融资成本与收益。

在作出是否采用PPP模式开展项目的决策时，政府采购部门应考虑以下两个因素：

一是成本收益分析。成本收益分析是PPP项目投资决策的关键考虑因素。成本收益不仅要对单个项目协议进行分析，还需将包括项目的连锁反应和增量效应等基础设施供应和需求的整体水平纳入系统考量，通过比较不同模式下的成本收益，选择最优的项目模式。同时，确保所作的投资决策符合国家的优先发展政策和条件。

二是政府执行能力。除成本收益分析外，还需要考虑政府在PPP项目中的决策与执行能力。与传统政府直接投资项目相比，PPP项目通常涉及复杂的企业组织结构和诸多的合同权利义务，进行投资方式决策时，须对必要的风险进行评估，并对或有负债进行正确的会计处理。政府机构是否具备具有充分能力的专业人员和专业技术经验，在很大程度上决定了PPP项目的成败。

《PPP管理建议》就此提出以下五个建议：

(1)进行物有所值评价。确定项目的采购模式时应采用物有所值评价，对重要风险因素和特征进行评估分析，确定具备最高物有所值评价的模式。决定具体采购模式时，需要考虑各个模式下的融资、建设和运营总成本，分析项目风险是否可明确界定、合理衡量并有效转移至社会资本方，确定合理的风险分担机制下潜在社会资本的风险偏好，预测项目是否足以引起社会资本投资兴趣并产生市场竞争以提高PPP项目的效率，选择合适的项目收费机制，评估项目失败的风险及后果。在适当的情况下，可纳入公共部门比较值(Public Sector Comparator)或类似机制，比较PPP项目和传统模式下政府提供服务(参照项目)的成本净现值，量化PPP模式带来的成本节约和收益增长。

(2)预估项目收益，确定财政参与额度与方式。所有的基础设施项目启动之前，须合理预估项目的预期报酬并确定因发生可预期或不可预期情况导致消费者支付的使用费不足以弥补项目成本时，应采取何种融资方式填补差额，一方面保证项目的可用性(availability)，另一方面则符合财政预算严谨性和规范性。

传统模式下，政府部门从国家财政取得全部所需资金以开展基础设施项目，推动整体经济发展，满足社会公共服务需求。PPP模式下，项目资金的筹措和使用主要由社会资本完成，财政资金仅作适当补充。确定政府补助的最优水平对PPP项目非常重要，确定必要的财政投入金额、优化财政支持方式，以此为杠杆，最大化地撬动社会资本的投入和使用。因此，开展PPP项目前，须对提供符合标准服务所需的整体成本及可获得的使用费进行合理、可靠的评估，确定政府采购部门预算应承担的资金支持。此外，可采取交叉补贴做法调整预算内津贴的区域分配，即在确定项目使用费时，可根据使用者所处区域及获取服务的难易程度确定不同的收费机制，变相地由高收费区域补贴低收费区域。交叉补贴的做法虽然可以在地区间平衡财政支持，但存在扭曲市场和缺乏透明度的问题，实施中存在较大的问题。由于财力有限，发展中国家较少采用预算内补贴和交叉补贴，更多的是利用双边或多边协助，通过借助国际金融机构等方式获得资助。

(3)确保财政约束力和透明度。充分理解政府与社会资本方分担基础设施服务责任的公共财政内涵，确保财政纪律和透明度，对于PPP项目的成果十分重要。政府不应把PPP模式作为逃避财政预算约束的手段。除非项目风险全部转移至社会资本方，基础设施项目的收支通常应反映在公共部门预算中。若政府将风险以明示或暗示方式转移至社会资本方，但做出相应的政府担保或保证，则仍应将该担保进行相应的会计处理，以体现该担保的财政预算结果。涉及PPP的预算文件必须透明、公开，对有关PPP的成本和负债的信息应进行严格处理，如政府支付的形式和期限、政府担保细节以及或有负债等。必要时，可引入国会机构等第三方监管机制，确保项目程序的合规性。在处理国有企业问题时，需明确国企的身份，即国企是以政府机构还是社会资本的身份参与PPP项目。当作为政府合作方参与PPP项目时，国有企业承担从社会资本方购买物品或服务的长期义务，如水电资源等，此时国企通常需要提供政府担保。尽管该义务可以不作为公共债务、免受中央政府监管，但却需要政府在出现后果时承担一定责任。因而，《PPP管理建议》要求中央预算机构对国企在内的广义的公共部门进行监管，保证政府在参与PPP项目时承担的财政责任透明、可问责。

(4)评价财政承受能力。相比于一般性财政支出，PPP项目投资运营周期长、风险大，项目收支较难融合进年度预算程序中，因而在筹划项目时，进行财政可承受性评估尤为重要。中央预算机构应基于中长期财政规划和定期更新的国家投资政策制定投资支出预算，确保项目在预算承受范围内，适当限制PPP项目的存量和流量以控制财政成本，保证整体的PPP投资具有可持续性。

(5)进行合理的风险分配。政府与社会资本间的风险分配应根据所选项目模式确定，对项目生命周期内的可预期风险进行合理分配。风险分配的基本原则为谁控制谁承担或谁能以最低成本规避谁承担。社会资本方可处理的风险(如项目进度、运营效率)由社会资本方承担，而公共性质的风险(如政府政策及整体经济目标变动)则由政府合作方承担。个别情况下，风险的分配还需基于公共利益因素的考量。社会资本方的参与程度影响着风险分配方式，须进行个案分析。项目协议中，服务承诺、维护、融资义务等条款中可对有关风险进行明确分配。

在进行风险分配时，政府采购方倾向于将尽可能多的风险转移至社会资本方，但转移的风险将增加项目成本，并体现在社会资本方收取的使用费或其他补贴上，因此政府需权衡两者利弊。此外，政府还需意识到，政府为私人商业行为提供的政府担保不仅影响风险分配承担及预算内外[4]投资的约束，更重要的是这将改变合作激励机制，诱发道德风险，影响社会资本方实现运营与管理效率。

2. 提升PPP及基础设施投资的制度环境(《OECD原则》第5～8条)

PPP项目的成功实施需要成熟的市场制度作支撑，这就要求政府从立法规范、市场引导及制度设计等方面完善PPP的投资环境。《OECD管理建议》也提出，清晰、明确、透明的法律框架更具可执行性，适当撤销、废除不必要的行文规定，可有效减少障碍，促进竞争，降低利益冲突及贪腐等风险。

(1)完善PPP配套法律制度。良好的基础设施投资环境是吸引社会资本参与投资的必要条件，包括高标准的政府和企业管理水平、透明的制度、健全的法治等。成功的PPP项目有赖于国家的投资大环境，除完善与基础设施项目直接相关的立法(如特许法等)以外，还应着眼于私人企业及其股东、劳动雇佣、供应商与分包商等事项的立法和行政操作规范。法律规范与协议的实施保障是PPP项目实施的根本，尤其是对涉及大规模社会资本投入的大型项目。只有在确定社会资本的权利与义务并保证协议得以切实成立并执行的前提下，社会资本投资者才有意愿进行基础设施投资。但保护社会资本的合法地位并不能牺牲PPP项目的公共性，也不妨碍政府出于公共利益考量、为满足整体经济发展需要调整相关立法，并在项目中为满足公共服务需求行使接管权等必要的权力。但政府行使上述权限，其目的需符合公共性标准，采取的手段和措施应合理，同时应保证社会资本、社会公众及其他相关方的知情权和参与权。

PPP立法形式可以集中也可分散，通过一部涵盖各领域的统一PPP立法，或以不同部门特别法的形式存在。完善的PPP立法应包括项目的许可规定，并涵盖项目生命周期内的所有活动，包括设计、建造、融资、拥有、运营和移交阶段。PPP项目可在不同政府级别开展，地方PPP项目也会对国家产生影响，因而各级政府部门应贯彻实施统一PPP制度相关政策、法规，这既能减少制度实施的成本，也可增加社会资本的投资热情。

(2)消除PPP投融资障碍。进入资本市场获得运营资本是社会资本参与PPP项目的必要条件。为创设理想的融资环境，政府应逐步减少社会资本进入国内或国际资本市场的限制。具备成熟的国内资本市场的国家，其PPP项目的开展程序更简便、成本更低。宽松的外汇制度，有助于基础设施运营者根据国际汇率有效地利用外资开展项目，无须将限制货币而增加的融资成本转移至国内基础设施的使用者身上。若一国的外汇管制较为严格，可就PPP项目开放国内资本市场，鼓励投资者在本地资本市场中获得充分融资，并允许项目收取的使用费与国际货币挂钩，以此降低外汇风险。PPP制度发展也会促进一国金融市场的发展：国际化的项目贷款可减少资金成本，深化国内资本市场，增强流通性，对项目贷款进行证券化，鼓励社会保障基金以及其他福利基金的投资，满足社会福利性投资的需求。

(3)鼓励充分的市场竞争。社会资本参与基础设施建设的优势需要以充分的市场竞争环境为前提。为创设基础设施领域充分的市场竞争环境，需适当地增加商业压力、消除不必要的准入门槛、实施合理的竞争法律。由于基础设施领域具有垄断特征，使得建立有效的竞争环境尤为困难。政府区分项目领域的特点，根据项目各个环节的情况最大限度地将项目活动置于竞争之下，同时保证垄断或缺乏竞争的领域或项目阶段受到政府监管和规范。开放的国际环境有助于增加竞争，采用与国际接轨的规范标准，提供开放、公平的投资环境，使国内外投资者在平等的基础上竞争，对创设有效的PPP市场竞争环境有很大的推动作用。

为实现公共服务效率、促进基础设施市场竞争，应注重PPP模式的结构性改革，包括横向分离和纵向分离。[5]前者是将大规模的全国或地区性项目拆分成不同的地区子项目，打破全国或区域垄断，促进地方竞争，创造地区性的经济增长点。后者主要指分拆供应链，让不同的运营商进入不同的PPP流程环节，以此增加竞争的参与者，提高竞争的有效性。

(4)优化项目采购程序。设计简单可行的评议审核标准可以遴选出最优参与者。从国际经验来看，复杂的审核标准往往难以操作、易被操纵。有效的审核标准应直接、明确地体现项目的质量和数量标准，并鼓励社会资本参与者提供创新、高效的方案。采购程序可能受政府资源和专业能力限制，应组建与PPP项目规模和复杂程度相匹配的采购小组，提供专业化的采购方案。竞争性投标是最为常用的采购方式，特定情况下也可采用替代性机制，如竞争性谈判等。

(5)打击严防贪腐行为。基础设施项目的各个层级和阶段中均应杜绝贪腐。PPP项目服务供应方式的垄断结构可导致严重的寻租行为，在项目的各个阶段均可能滋生贪污贿赂。政府对当地项目的保护和干预在很大程度上模糊了政府职能定位和财务责任，为贪腐行为提供庇护。若未能建立资金投入水平和服务产出之间的关系，贪腐行为极易导致资源的分配不当。政府采购部门徇私舞弊，导致中选的社会资本方无法实现既定的项目要求，并将财务压力最终转移至最终使用者。因贪腐而缺乏对社会资本方有效监督，降低基础设施的建设质量，影响公共服务的供给，将在短期甚至中长期内对社会福利和经济发展造成损害。因此，政府必须建立反腐反贪的保障措施，以防止政府使用不合理手段损害公共利益。政府部门应采取有效措施，保证政府与社会资本方的一致性和可问责性，建立适当的程序以预防、监测和处置贪腐行为。

3. 各级政府的战略与能力(《OECD原则》第9～12条)

PPP项目开展过程中涉及多方利益主体，项目的顺利开展需妥善处理与各方的关系。同时，政府在主导项目筹备、采购的过程中，应具备充分的专业和实务能力或借助必要的技术支持，提高项目的质量，加快项目开发速度。

(1)加强与利益相关者的沟通。在开展PPP项目的过程中，政府应采取适当的战略，保持与公众的充分沟通。政府在开展PPP项目前，须确保拟开展的项目服务符合公共利益，且被公众和社会资本投资者所接受。

PPP项目需充分考虑基础设施和公共服务使用者的需求，了解使用者的实际需求，加强沟通。项目协议中关于PPP项目的产出指标一定程度上建立在使用者的期望之上，与使用者的沟通不仅能为项目产品或服务的市场判断提供参考，还能提高公众对项目的接受度。

PPP模式的引入是将原本属于政府职能的部分领域转由社会资本实施，需充分考虑项目工作人员的工作条件、项目文化及参与者发展问题。工会是重要的利益相关者团体之一，对于很多国家而言劳工问题的解决影响着PPP项目的发展。此外，NGO及其他社会团体也密切关注PPP项目的发展，需妥善处理PPP项目对少数群体利益的影响以及可能产生的社会、环境后果。

PPP项目前期政府还必须与社会资本方进行协商沟通，树立切实可行的目标，尤其在解决长期低效、管理不善的问题时，更应开展有效的沟通。项目启动后若出现矛盾，政府不得消极对待或将责任转移至社会资本方，一方面会影响政府与社会资本的良好合作关系，另一方面也会降低公众对该项目甚至PPP模式的信任。此外，对采用PPP模式以降低现有基础设施服务成本的项目而言，政府采购方还需通过充分的协调，妥善处理与现有经营者之间的矛盾。

(2)提升政府项目综合能力。负责PPP项目的政府应具备管理商业活动的能力以及在平等的基础上与社会资本方协作的能力。需要意识到，PPP模式意味着政府采购制度甚至政府职能的变革。政府部门及其公务人员面临的最基本的挑战是如何处理社会资本方的商业属性，在项目的公共目标和盈利能力之间作出平衡，不应简单地将商业利益最大化视为非法目的。政府采购部门需践行服务公共利益，保证项目协议、政策及法律框架的合理、公平与有效。

政府相关的行政管理能力是PPP模式的另一重要考虑因素。PPP项目通常涉及复杂的技术问题，包括建设、运营和融资决策。对于PPP项目中涉及的复杂问题，政府部门可能缺乏相应的专业能力。政府的行政管理专业化问题不仅在发展中国家存在，在经济发达国家，包括PPP制度较为成熟的国家，也依然十分突出。政府应努力使其具备匹配的项目合作能力，由此产生的成本应计入PPP项目设计成本，与社会资本方共同分担。

(3)设立项目支持机构。《OECD管理建议》指出，项目采购主体是对项目最终负责的政府机构，其工作包括项目协议的起草、谈判、管理、执行、监督和评估，保证项目的物有所值评价。为协助PPP项目的顺利开发，PPP中心应受权获得相应职能，并保证其具备充分的资源以支持PPP项目开发。

基于上述原则的要求，政府应设立PPP中心(PPP units)以弥补政府管理PPP项目的短板，协助政府采购主体设计、管理和评估PPP项目，并在项目的采购和执行各阶段提供支持。世界银行的分析报告指出，成功的PPP中心有以下共同特征：PPP中心的职能明确清晰，中心的工作人员具备复合能力(法律、经济、融资及工程等)，且中心附属于具有横向协调功能的部门或机构(如财政部)，中心具备整体政策协调能力并得到高级别的政府支持。

(4)强化政府部门间合作。根据《OECD管理建议》的意见，政府采购主体、中央预算机构、最高审计机构应协同合作，共同为项目开发提供支持。中央预算机构须对各个PPP项目进行严密审查，以确保项目质量与财政可承受能力。中央预算机构对PPP的各个阶段实施预算监管，包括规划、可行性报告、设计和招标文件起草、招标与签约、建设与运营等，并审查项目的物有所值评价。尽管中央预算机构不需要具备专业的PPP技术知识，但须对相关文件具备足够的鉴定能力，确保投资符合政府短期和中长期财政规划和宏观经济目标。

最高审计机构(Supreme Audit Institution)也是PPP项目开发实施过程中重要的机构之一。最高审计机构向国会或议会递交报告，就项目服务的合规性、财务状况等进行汇报，同时可对PPP的法律框架、采购程序等提出建议。

此外，PPP项目涉及不同的行政职能，负责规划、融资、技术及整体财政等问题，不同政府部门之间应协调合作、相互配合，简化行政程序，以助于项目的顺利开展。

4. 加强政府与社会资本的合作(《OECD原则》第13～19条)

政府和社会资本之间建立坚实的信任基础具有高度的重要性。双方之间公开、诚信、及时的交流以及科学合理的权责分配可有效保证良性的合作关系，避免信息模糊带来的交易成本，从而保证项目的成功实施。

(1)加强项目合作双方的沟通。政府与社会资本方应保持清晰、充分的沟通，采取适当的协商机制进行合作。在选择合作的社会资本方时，政府应履行尽职调查，包括合理估计可预见风险，披露必要信息，以减少对利益相关方权益的影响。合作双方应保证信息透明对称、权责明确并就项目服务目标、定价模型等进行深入谈判，以产出为基准的评价方式更有利于衡量项目结果，也更能激励社会资本提供高效、灵活的服务。同时，政府应确保社会资本知晓瑕疵履行或违约的相应责任。双方进行定期会晤或协商比临时会议的监管效果更好。

(2)优化项目协议内容。政府和社会资本之间的项目协议是约束双方权利义务的主要依据，应明确约定各项指标和以产出或绩效为基准的评价方式，并对权利义务及不可预见风险进行分配。其中收费机制是实践中十分重要也是充满争议的条款，使用费的确定和调整通常会影响现有模式下消费者的权利，需将此纳入考量范畴。此外，还需注意技术转让等条件的规定。项目协议中还应约定常设审查专家组、争端调解委员会和仲裁机构，以解决项目引起的争端。

PPP项目协议的监督管理应由具备相应能力和资源的专门政府部门执行，监管过程不受项目任何一方的不当影响。PPP项目协议的监管机制不仅包括评价项目协议中的具体指标，还包括对PPP项目的财务和技术信息的获取和分析，以及对项目合作方的未来商业预算进行计划。

(3)合理利用再谈判机制。在长期合作关系中，当出现不可预期的情况导致合作难以继续进行时，可以适当地展开重新谈判，但应以善意、透明和公平的方式进行。PPP项目协定无法就项目生命周期内所有可能出现的事件进行约定，过于复杂的合同在执行过程中不具有可操作性，而过于详尽的合同容易也会产生大量的合同漏洞。因此，可通过重新谈判来弥补项目初期缔约时预期的局限性。再谈判过程同样须采用物有所值评价，需区分可预期的风险和不可预期的情势变更，仅在因归属政府原因的公共政策变动引起的条件改变时，政府才需对社会资本提供补偿，而其他的市场条件变化引起的赔偿可在协议中约定。经过再谈判，双方对原有协议的变更须进行公示，并由PPP项目的主管部门审批。

5. 鼓励商业行为负责(《OECD原则》第20～24条)

社会资本方应遵守PPP协定中约定的原则与标准。在执行项目的过程中，社会资本方不仅要遵守法律法规，还应在政府管理薄弱环节予以配合，以提供优质基础设施和公共服务，满足社会期望。社会资本方及其承包商在项目竞标及项目实施过程中，不得有贿赂行为。

社会资本方与政府及相关公众进行有效积极的沟通。在项目判授前，主要由政府负责项目有关的沟通协调工作。选中合作的社会资本方后，则主要由后者开展各项协调活动。项目公司应充分了解项目的社会、经济和环境价值，提高公共关系处理能力。

基于上述原则和建议，OECD制定了各国PPP制度发展程度的评级标准(见附件)。