【条文释义】

一、条文变化情况

本条为新增条文，原《预算法》没有对全国人大财政经济委员会及各级地方人大相关专门委员会的预算初步审查权进行规定。《预算法》修订后，该项权力被明确规定。该条文从两个方面对预算初步审查进行了规定，其一是规定了中央及地方预算初步审查机构及协助机构，以及这些机构的职权;其二是规定了预算初步审查结果(即初步审查意见)的运用，即相应级别的政府财政部门应当及时对初步审查意见进行处理和反馈，同时，预算初步审查意见和财政部门的有关反馈意见应当印发给人大代表。

二、条文背景分析

人大的预算初步审查与大会预算审查都属于预算审查阶段，但又是两个相对分离的工作环节。在时间上，初步审查发生在代表大会召开之前，预算审查则在代表大会召开期间。在审查主体上，人民代表大会设立财经专门委员会的，财经委既是初步审查的主体，也是审查的主体之一;人民代表大会未设立财经专门委员会的，初步审查一般由人大常委会财经工委、预算工委负责，大会期间另设专门委员会负责预算审查。此外，预算初步审查与预算审查的审查结果载体不同。一般而言，初步审查的结果要形成初步审查意见(或报告)，内容一般较为细致;预算审查的结果则形成预算审查结果报告，内容相对原则。预算初步审查与预算审查的目的也有所不同。预算审查是直接为大会批准预算提供依据和参考，而预算初步审查则是为预算审查提供准备和参考。

从我国已有实践看，各地对预算初步审查主体的设置和建设情况各异。但总体来看，都存在这样几个问题。在县级地方人大的预算初步审查过程中，财经工委虽然是常年从事预算审查监督的专门工作机构，具有专业优势，但财经工委人数偏少，力量不够强，在有些地方无法完全胜任预算初步审查工作。在设区的市级地方人大预算初步审查过程中，由于该级地方人大没有专门委员会，初步审查机构很少主动进行预算初步审查工作，而是等待财政部门的征求行为，随后才提出相关意见。在省级人大的预算初步审查工作中，有的省级人大未设财经专门委员会，预算草案转而由法制专门委员会进行初步审查，而在设有常委会预算工作委员会的省级人大中，财经工委在预算初步审查过程中所应承担的角色不甚明确。

除了在预算初步审查主体上存在较大差异外，预算初步审查的过程和结果运用在已有的实践中也不尽相同。全国人大预算初步审查工作分为两个阶段:一是由常委会预算工作委员会进行预先审查，二是由全国人大财经委员会进行初步审查，提出初步审查意见。在一些省级人大的预算初步审查活动中，工作步骤如下:首先，在代表大会召开前一个月，提前与财政厅进行沟通座谈，了解省级预算编制工作开展情况;其次，选取四个左右的省直部门，调阅分析其部门预算的相关材料，并听取其预算情况汇报;随后，相关工作人员赴市县开展预算工作调研，并听取各地对省级预算编制及审查的意见、建议;再次，相关机构会同人大相关委员会听取财政厅关于预算执行与预算草案的汇报，根据前期工作中了解的情况，与财政厅交换有关意见、建议;最后，相关机构研究提出财经委员会关于预算执行与预算草案的初步审查意见，大会期间，向预算审查会议作通报。初步审查过后，审查结果的运用也呈现不同模式，但一般有两种，一种将初步审查意见提供给财政部门，以促进预算草案编制的进一步规范;另一种是将初步审查意见通报大会负责预算审查的专门委员会、人大代表，以便为大会审查批准预算提供参考。因此预算初步审查除了为大会预算审查提供参考依据外，还具有修正预算草案主要内容的作用。

针对我国预算初步审查实践中，较为普遍存在的审查主体不明确、审查程序不规范、审查结果运用不统一等问题，本次《预算法》修订增加了本条规定，以求明确预算初步审查的相关制度，提升预算初步审查工作的质量，进而加强人大对预算的实质审查能力。

三、理解与适用

本条文从两个方面对预算初步审查进行了规定。本条第1至4款，以及第5款、第8款，就政府各级预算初步审查的审查主体和协助主体进行了明确的规定;本条第6款、第7款则就预算初步审查结果(即初步审查意见)的运用进行了规定。其中，全国人大财经委员会负责中央预算初步审查;省、自治区、直辖市由其人大有关专门委员会负责预算初步审查;设区的市、自治州由其人大有关专门委员会负责预算初步审查，未设专门委员会的由其人大常委会有关工作机构负责预算初步审查;县和不设区的市、市辖区由其人大常委会负责预算初步审查。协助进行预算初步审查的主体包括本级人大代表和人大常委会有关工作机构。依据本条第6款的规定，各级政府财政部门在收到预算初步审查结果后，应及时反馈处理结果。依据本条第7款的规定，对于各级政府预算提出的初步审查意见及本级政府财政部门就初步审查意见反馈的处理情况报告，需印发本级人大代表。

在过去我国中央预算初步审查实践中，有两个机构承担着预算初步审查的职能，一个是全国人大财政经济委员会，另一个是全国人大常委会预算工作委员会。全国人民代表大会会议举行前一个月，国务院有关部门应当向全国人民代表大会财政经济委员会和有关专门委员会汇报，汇报的内容包括国民经济和社会发展计划、计划执行情况、国家预算及预算执行情况。汇报后，由财政经济委员会进行初步审查。全国人民代表大会会议期间，国务院应当向会议提交报告。该报告内容包括国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况、国民经济和社会发展计划指标、国家预算收支表、国家预算执行情况表。其中，国民经济和社会发展计划指标、国家预算收支表和国家预算执行情况表都为草案，需要和报告一起印发会议，由各代表团进行审查，并由财政经济委员会和有关专门委员会进行审查。各个代表团和专门委员会提出意见后，财政经济委员会汇总审查意见，向主席团提出审查结果报告。此次审查结果报告的内容包括国民经济和社会发展计划和计划执行情况、国家预算及预算执行情况。主席团审议通过后，该报告印发会议，并将国民经济和社会发展计划的决议草案、关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。财政经济委员会的工作是由预算工作委员会来协助进行。一般而言，全国人民大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作由预算工作委员会承担。这些具体工作包括“受常务委员会委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作，协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作，以及承办《关于加强中央预算审查监督的决定》第11条规定的和常务委员会、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项”。此外，预算工作委员会在委员长会议专项同意后，可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明。同时，“经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查，政府有关部门和单位应积极协助、配合”。[8]

在实践中，财政经济委员会、预算工作委员会主要通过如下工作以实现其预算初步审查权:一是提前介入预算编制工作;二是两部门向全国人大常委会报告预算审查工作计划，并把意见及时传达给财政部;三是在预先审查之前，召开会议征求人大各专门委员会对预算编制及做好预算审查工作的意见和建议;四是广泛听取各方意见，特别是在预先审查前，召开专家学者和有关部门负责人的座谈会，听取财政经济形势和对预算安排的建议;五是在听取人大代表和各方面意见的基础上，与财政部等部门充分协商、不断改进和完善预算报送的形式和内容;六是通过编写预算概算、预算草案分析报告等方式，帮助人大代表理解预算草案;七是邀请财经委和其他专门委员会委员，听取政府部门介绍上年预算执行情况和下年预算安排的设想。

第二十三条　【国务院的预算职权】国务院编制中央预算、决算草案;向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告;将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会备案;组织中央和地方预算的执行;决定中央预算预备费的动用;编制中央预算调整方案;监督中央各部门和地方政府的预算执行;改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。