【条文释义】

一、条文变化情况

本条是新增条文。

二、条文背景分析

近年来，我国大力发展社会保障事业，其中社会保险及其相关法制发展引人注目。2010年，国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，建立社会保险基金预算制度。2011年《社会保险法》规定:“社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。”人力资源和社会保障部《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第16条规定:“社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(2010年)的规定执行。”而本条新增规定是在预算基本法律层面对社会保险基金预算的定义及其编制原则加以明确。

三、理解与适用

本条第1款是关于“社会保险基金预算”的定义，主要从以下两个层面理解:

第一，社会保险基金预算的收入来源主要包括社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金。首先，社会保险缴款是社会保险基金的重要收入来源。《社会保险法》第64条第1款规定:“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。”因此，社会保险缴款收入又可以细分为上述五项具体保险的保险费缴款收入。其次，我国建立一般公共预算安排支持社会保险基金的制度。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定“社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。”《社会保险法》第65条第2款规定:“县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”再次，其他筹集资金，包括基金的利息收入、企业拖欠社会保险费用而被征收的滞纳金和罚款收入等。

第二，社会保险基金专项用于社会保险事业。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定了“专项基金，专款专用”原则，要求“社会保险各项基金预算严格按照有关法律法规规范收支内容、标准和范围，专款专用，不得挤占或挪作他用。”《社会保险法》第64条第2款规定:“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”同时，该法在第91条还规定了隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营应承担的法律责任。

第2款规定社会保险基金预算的基本编制要求。

第一，按照统筹层次编制。社保统筹，是指各个社保缴费标准、资金使用等在一定范围内进行统一设计和统一管理。从义务与责任角度看，统筹层级的确定，就意味着该级政府对相应社会保险基金承担兜底性的责任。一般而言，统筹层次越高，抗风险能力也相应增强。我国目前养老、医疗、工伤、失业、生育保险基金统筹地域层次不一致，如基本养老保险基金基本实现省级统筹、基本医疗保险基金大多为县级统筹，因此在编制基金预算时需要根据不同统筹层次来分别编制。在《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》中规定“统筹编制，明确责任”的原则，要求“社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。”

第二，按照社会保险项目编制。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定:“社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。”《社会保险法》第64条第1款要求“各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算”，也包含社会保险基金预算按照保险项目进行分别编制的意思。

第三，社会保险基金预算应当“收支平衡”。收支平衡是《预算法》规定的一项原则，作为政府预算组成部分的社会保险基金预算也应当遵守。但实践中，由于我国社会保险事业起步较晚，社会保险各项基金累计相对较少，而诸如基本养老保险基金支付需求相对刚性，随着中国逐渐步入老龄化社会，基金支出压力越来越大。因此，实践中如何贯彻《预算法》和《社会保险法》要求的收支平衡，是非常有难度的。目前，可行的方案是逐步从包括国有资本经营预算等其他预算中加大对社会保险基金预算的投入和支持。当然，探讨延迟退休年龄和扩大社保基金投资范围等话题，也都与本条“收支平衡”的原则能否实现相关。

第十二条　【预算原则】各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。

各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。