【条文释义】

一、条文变化情况

本条是《预算法修正案》的新增条款。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》提出增加一条，作为第4条:“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”具体而言，第1款“预算由预算收入和预算支出组成”是原《预算法》第19条第1款的原文，新《预算法》对其条文顺序进行了调整，由原第三章“预算收支范围”前移至第一章“总则”第4条予以原则性重申，以突显其重要性。第2款“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”则是此次修法的新增条款，相应删去了旧《预算法》第76条有关“预算外资金管理办法由国务院另行规定”的特别规定，从而将预算外资金管理也纳入到统一的预算管理中来，并与新增第2条:“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。”新增第5条“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算……”等条文相配合，共同确立了我国预算全面性、完整性原则和全口径政府预算体系，旨在强调完整规范和监督政府全部财政收支的重要性，以建立健全“全面规范”的现代公共预算制度。

二、条文背景分析

从预算产生和发展历史来看，预算最早起源于英国，其历来被称为“国家的钱袋子”，议会通过掌控“国家的钱袋子”来控制政府征税和支出行为。预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为[28]，促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴，从而确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益。[29]因而，确立国家预算的完整性、全面性，规范和监督政府的全部收支行为，进而规范和控制政府的施政方向、范围和行为，已成为我国预算管理体制迈向现代公共预算的重要路径。

早在2011年12月26日在第十一届全国人大常委会第二十四次会议第一次审议预算法修正案草案时，时任财政部部长谢旭人代表国务院作《关于〈中华人民共和国预算法修正案(草案)〉的说明》，就明确指出:“为全面反映政府全部财政资金运行情况，增强政府预算的完整性，草案明确规定:各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算(草案第7条)。”2012年6月，第十一届全国人大常委会第二十七次会议第二次审议的《中华人民共和国预算法修正案(草案)》也重申了这一规定。2012年11月，党的十八大报告进一步提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，这为我国加快推进预算决算的全口径改革指明了政策目标和前进方向。为了更好地规范政府的收支行为，全面规范、监督政府的全部财政资金，2013年11月党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。

在此背景之下，通过修订《预算法》明确预算的组成结构、确立全面预算管理原则，以预算规范政府的全部收支，不仅是深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要;同时也是完善社会主义市场经济体制，加快转变政府职能，推进国家治理体系现代化，实现国家长治久安的必然要求。也正因为如此，2014年4月、2014年8月，十二届全国人大常委会第三次、第四次会议审议的《中华人民共和国预算法修正案(草案)》都明确规定:“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，并在最终的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》中获得通过。此后，为认真落实各项财税改革措施、合力推进预算管理制度改革，国务院于2014年9月26日还发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，更加具体地提出加强财政收入管理、清理规范税收优惠政策、优化财政支出结构、加强结转结余资金管理等全面预算管理方面的内容。

三、理解与适用

本条涉及预算的收支范围和预算全面性、完整性原则。条文虽简洁，但涵盖内容庞大，并为预算法后续篇章和全口径预算管理具体制度的立法奠定了坚实的基础。

(一)预算收支范围

预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。合理界定预算收支范围、科学进行预算收支的分类，能够系统地反映国家预算收入的来源和构成、国家预算收支的方向和用途;促进预算管理基础工作(如国家金库、财政统计等)有序开展;最终保证国家预算分配职能的发挥和预算绩效的达成。

新《预算法》第4条第1款规定:“预算由预算收入和预算支出组成。”“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”(第5条第1款)。其中，一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出;一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出(第27条)。政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行(第28条)。预算收支的具体范围，详见本书第三章“预算收支范围”的理解与适用。

(二)预算全面性、完整性原则

在现代市场经济国家中，政府负有提供公共产品、进行公共管理活动的天然职能，但国家和社会应为其依法进行的公共管理行为提供必要的财力保障。同时，为了防止政府公权力的滥用和膨胀、损害纳税人的合法财产权，还应全面规范、监督和控制政府财政资金的收支情况。预算的全面性、完整性原则，或称“全口径预算管理原则”，其涵义和实质就是要通过规范化、法治化的预算程序，将政府一切收支及其活动纳入到公共财政资金的来源者、受益人——人民大众及其代表(议会、人民代表大会)的监控视野，由其进行审批、监督和控制，进而实现公共财政福利、社会公共需要的最大化、最优化。

预算的全面性、完整性原则，是国际货币基金组织向我国政府推荐的预算法的10大良好原则的重要内容[30]，它实际上涵盖了国际货币基金组织推荐的预算法的10大良好原则中两大原则的内容，即“5.广泛原则:所有的财政流都以总额的方式体现在预算中，支出不冲减收入，没有在预算之外发生的财政活动;6.单一原则:预算代表的和批准的是同一时限内的所有收入和支出，通常也只有一个预算文本”。同时，这一原则也是2004年经济合作与发展组织(OECD)推崇的现代预算的10大原则之一。这十条原则是OECD(2004)在对各成员国预算立法体系及其变革进行详细比较、梳理后，就现代各国制定预算法体系的原则给出的推荐性意见，其内容分别是授权原则、以年度为基础原则、全面性原则、一致性原则、严格性原则、平衡预算原则、可问责性原则、公开透明原则、稳定性原则、绩效原则。其中尤以授权原则、全面性原则、可问责原则最为重要，属于应当被写入各国宪法的预算原则。

预算的全面性、完整性原则不仅仅是一国普通的财政法、预算法规定的内容，在很多国家它还是宪法所确定的宪政原则。这一原则在立法上之所以广受西方各国重视，是由该原则的功能目的所决定的。因为，预算的全面性、完整性原则的涵义远不止将一国的全部财政收支技术性地、规则性地列示于一份统一的静态预算文件那样简单，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入民众及其代表(立法机构)的监控视野，实现现代国家民主宪政的最高主权者、预算信托的委托人即受益者——人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，实现预算委托人即受益者——人民的公共福利最大化。我们试想一想，如果没有全面编列的纸面预算及其执行结果的公布与公开，没有人民及其代表对预算收支编制的科学性、合理性、公平性加以全面掌控(通过财政、税收等事项的“议会保留立法”授权和预算审批加以实施)，没有人民及其代表对预算执行结果的审查、评价与监督(主要通过议会和审计机构实现)，全面列示于纸面的所有收支项目和数字又有何价值和意义呢?相反，正是借助于纸面预算的全面编列和人民尤其是其代表(议会、人民代表大会等立法机构)对预算过程的全面监督和控制，现代国家政府预算的授权和财政问责功能、总额控制功能、优化配置功能、运作效率功能等四大基本功能(或称四大基本目标)才能得以有效地实现。[31]所以，对新《预算法》第4条第2款“政府全部收入和支出应当纳入预算”这一预算管理的全面性、完整性原则，我们不能仅仅从静态的纸面列入来理解，而是更应从人民及其代表是否能够对整个预算过程(也即新《预算法》第2条规定的预决算编制、审批、执行、调整等程序)实施动态监督和控制来予以评断，应从静态“纸面编列全面”与动态“过程监控完整”来全面把握这一原则，并据此统筹设计和实施相关的具体预算制度。

总之，落实新《预算法》中由本款(第4条第2款)和《预算法》第5条、第2条等共同确立的预算“全面性、完整性原则”，要求我们首先从行政层面必须实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理，进而在更高层面实现人民尤其是各级人大及其常委会对同级政府所有收支活动的全过程控制和监督。具体而言，应将预算全面性、完整性原则贯穿于预算活动的各个环节:首先，在预算编制过程中，为保持国家预算完整性，一方面必须完整、全面编制预算收支项目，不得漏项和缺项;另一方面必须完整列出各项预算的具体数额，不得漏数、缺数。其次，在预算执行过程中，应严格执行收支两条线管理，各项财政预算资金应统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算，不在部门预算之外保留其他的收支项目，确保政府的一切收支行为均纳入预算管理。年度预算和预算调整一经人大或者人大常委会审议通过后，即形成年度预算法案，政府各部门、各单位都必须依法严格执行，未经权力机关批准，任何人无权更改。再次，在预算监督过程中，通过赋予权力机关、财政部门、审计机关、司法机关、社会公众预算监督权，形成以人大为核心、内外有别、分工明确、相互配合的预算监督体系，全方位监督政府的财政收支行为。最后，以决算和预算绩效评价作为客观、准确、全面反映政府公共管理活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。

第五条　【政府预算体系】预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。

一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。