财政民权:理念、价值及中国意义

危浪平[1]

目　次

引言

一、从民权生发的概念:财政民权

二、代议制与问责制:保障财政民权的核心制度

三、困境与进路:财政民权的中国意义

引　言

纵观人类历史，每一次政治制度的革新均伴随着财政危机，而财政危机往往引发于民众对财政民权的诉求，化解于民众对财政民权的满足，滚滚潮流势不可挡!何谓民权?何谓财政民权?其中国意义何在?笔者试图在此作一个符合逻辑的回答。民本内涵于民权，民权实现于民主与法治。创财政民权，目的在于强调财政理念、理论、制度、实践中人民的主体地位，以及推动人民的各项财政权利或权力落实机制的人本化设计与构建，藉此推广财政民本理念和财政宪政理念，实现财政民主及财政善治，保证理念、理论与制度、实践的良性互动。整个财政理念、环境和财政制度、机制设计及实践，均要从国家本位财政中彻底解放出来，突出以民为本的民本财政、制权(力)维权(利)的宪政财政，更加凸显财政公民权和财政人权的基础地位，切实加强财政人权、财政民主和财政法治的基础建设，最终以财政民权中介财政民本理念和财政宪政理念，确保财政民主的正当性，走向财政善治。

一、从民权生发的概念:财政民权

何谓财政民权?理论界并未对此有明确的论述，甚至本文属首次提出这一概念。研究财政民权首先要对其基础理论进行阐释，财政民权基础论是本文的论述原点，只有对财政民权的源流、概念、属性、内涵等进行深入剖析，才能更好地论述财政民权的理念、价值、制度和实践。

(一)民权与财政民权内涵

1.民权内涵

中国近代民权概念，一方面不同于西方民主但又受到西方代议制民主的深刻影响，即政府权力受制于人民主权，来源于人民同时对人民负责;另一方面又有中国传统的民本资源作支撑，但又超越了封建统治下君民孰轻孰重的关系架构，即人民以自身为本而非统治者以民为本，间接通过政府以民为本来实现。[2]因此，民权是中国近代知识分子把传统民本思想与西方激进民主概念相调和而创设的中国人可以接受的一个新东西。[3]

(1)政权意义上的民权。近代民权思想的集大成者是孙中山先生，其思想集中体现在三民主义中的民权主义中。他认为“民权就是人民的政治力量”，“管理众人的事便是政治”，“有管理众人之事的力量，便是政权”，“今以人民管理政事，便叫做民权。”[4]孙中山认为，民权政治就是还政权于人民。但是在“还”的方式上，他认为应该权与能分开，“国民是主人，就是有权的人，政府是专门家，就是有能的人。”[5]政治之中含有两种力量，一是政权，是管理政府的力量，一是治权，是政府自身力量。“要把政权完全交到人民的手内，要人民有充分的政权可以直接去管理国事，这个政权便是民权;要把治权交到政府的机关之内，要政府有很大的力量治理全国事务，这个治权便是政府权。”[6]民权包括“治人”和“治法”两个方面，治人权包括选举权和罢免权，治法权包括创制权和复决权。人民能够享有这四项权利直接管理政府，就是直接民权，就是全民政治，也叫政权。而政府要听命于人民，行使好治权，便要用“五权宪法”，这五权便是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。“用四个政权来管理政府的五个治权，才是一个完全的民权政治机关”，[7]国家才能真正做到民有、民治、民享。

从前述分析中可以发现:一是政权属于人民;二是人民管理政府，政府对人民负责。这两个方面的积极意义是恒久的。从这个角度，本文称之为政权意义上的民权，它是一种总体意义上的权利。

(2)人权意义上的民权。中国的古代语境里是没有人权概念的，近代人权概念是从西方引进的。西方人权概念的形成经历了漫长的历史，向上可追溯至古希腊人人平等的观念，直至近代法国人权宣言和北美独立宣言。人权的特性是人之作为人所享有或者应该享有的权利，即除非不是人，否则就应该享有人权。人权具有三重属性，一是它不依赖于国家制定法而存在，是道德权利;二是任何人均享有人权，是普遍权利;三是它是批判和反抗现实制度的凭藉，是反抗权利。[8]“人权的重心落在权利，这样，就可以把关于尊重和维护人的尊严和价值的要求通过每个个人的主张、利益、资格和能力来加以落实。”[9]“儒家的仁和康德的人道原则一样，都需要权利作为实践工具。”[10]近代引入人权概念的最大的功绩在于落实权利，使中国的民本传统和西方式民主宪政“通过权利语言转换为对制度和程序的有效诉求”。如密尔所言:“享有一项权利，就是拥有一种为社会所必须保护的为我所占的东西。”[11]

立足于民权诉求民主是近代中国民主观念盛行的原因，民权作为一种权利话语，它将中国古代价值上的以民为本和政治上的主权在民，落实到了特定时期程序上的制度理性。[12]虽然在近代中国制宪中，引“人权”还是“民权”入宪存在论争，[13]原因主要在于“人”与“民”的范围不同，民权偏向于政治。[14]但是，今天这种界限应当模糊化，民权与人权是相通的:二者都可以说是民本思想的发扬光大，是民本思想的程序和制度落实，当然“人权”有更浓厚的西方色彩;二者都落实到个人的利益和资格，注重个人的基本权利的保护，如平等自由等，即自由、人身、财产为民之本，权利为自由、人身、财产之本，人性为权利之本，自由与尊严为人性之本，制度为自由与尊严之本、社会以制度为本。[15]基于此，本文称之为人权意义上的民权，它又是一种个体意义上的权利。

2.财政民权内涵

(1)概念。财政民权是指一国民众对该国政府提出的要求财政作为或者不作为的资格，它与民众利益或意愿休戚相关，包括财政公民权与财政人权两个方面。[16]

第一，财政公民权。财政公民权是财政民权在政权意义上的体现，强调公民作为整体在财政制度中的主体地位和财政权的人民属性，包括财政知情权、财政决策权和财政监督权等。财政公民权至少包含以下三层意思:[17]一是所涉公民是享有参与国家公共事务政治权利的民众;二是财政公民权的本质是作为政治人的公权利，可以归属于特殊的人权，与一般人权相区别，不同于马克思所说的“市民社会的人”享有的私权利;[18]三是财政公民权之核心为兼具参与及抗衡国家政治权力的财政干预权及财政防卫权。

第二，财政人权。财政人权是财政民权在人权意义上的体现，强调民众在财政制度中应当享有的个体意义上的一般人权，包括财政平等权、自由权、公平权、收益权等等，这些权利与财政公民权有机统一起来，通过财政公民权实现来保障财政人权的实现，通过财政人权稳步推进实现财政公民权的发展。与公民权注重政治参与和国家治理不同，财政人权更是强调个体基本权益和尊严的维护及保障，后者更为基础，是“不可出让的权利”。[19]

(2)内涵。如果将公共财政下的国家预算拟制为一种特殊的混合信托，那么财政民权的人民主体属性则更加明显，并由此产生财政民权的政治属性，同时它又是一种由多重权利集合形成的权利，具有一般权利的基本属性。

第一，混合信托。以市场经济国家中公共财政的预算法治为视野考察，国家预算(含中央、地方两类预算)即指各法定主体(含立法、行政及司法机构等预算主体)基于一国或一地民众之信任及委托，在法定权限内，依法定程序及规则编制、审批和执行一国或一地政府的年度收支计划，以统一支配可用公共物质资源，为实现公共利益最大化，而对决定政府施政方针及计划之财政基础进行决策并对其进行影响的一系列行为。从法学角度而言，这就是国家预算的受托决策性，其实质是一种法定的公益信托和自益信托相混合的特别信托。[20]循此，如果把国家预算当成一种特殊信托，那么其受益主体应当是财政资金的来源即纳税人，其信托利益应当是纳税人集体的共同或差别化的公共利益需求及其实现。基于此，国家预算相比于个体预算，拥有“受托决策性、决策主体多元性、决策受制约性及整体刚性与适度弹性相统一等基本特征”。[21]

第二，集合权利。如前所述，财政民权包括财政公民权和财政人权两个方面，基于混合信托的拟制，两类权利的实现需要细化为多种权利，确切地说是需要多种方式和机制，才能实现信托利益的最大化。因此，财政民权可以归为五类权利:财政知情权，是财政民权的基本方面，是其他权利行使的前提;财政决策权，是财政民权的核心方面，具有决定性作用;财政监督权，是落实权利的主要方面，具有保障作用;财政受益权，是财政民权的目的方面，具有导向作用;财政问责权，是落实财政民权的又一方面，具有保障作用。前述权利，有的可以由民众个体实现，有的则需要代议制机构代表进行，同时还需要信息公开制度、财政问责、司法保障等制度予以配套，才能真正实现财政民权这一集合权利。

(二)财政民权基本理论

为进一步理解财政民权，在权利基本理论指导下，下文主要就财政民权的主体、内容、权利实现等进行探讨，初步勾勒出财政民权的基本理论轮廓。

1.财政民权的主体

权利主体，又称权利享有主体，是指依据法律法规享有权利的主体，即谁有资格来主张权利。[22]财政民权包括财政公民权和财政人权两个方面，财政民权需要通过直接民主或者间接民主即代议制机构方能实现，因此财政民权主体具有多层次性。

(1)实质主体。财政民权的实质享有主体是“公民”或者“人”，而不是他们的代言机构。但是又不能将财政民权的主体简单地等同于具有一国国籍的人即公民，更不能简单地等同于具有政治意义的“人民”。实际上，财政公民权与财政人权的划分主要是指权利内容不一样，前者偏向于政治权利或者治理的权利，后者偏向于基本权利或者个体意义上的权利，财政人权应是更为基础的权利，是公民权产生的前提与基础。财政民权的主体更应该倾向于“人”，包括自然人、法人和其他主体。[23]只要是法律规定的人，都应该按照法律的规定享有财政民权。

(2)形式主体。财政民权的产生和发展过程实际上是民主政治的产生和发展过程，也是代议制度的产生和发展过程。当代议制引入财政制度时，就形成了财政民权的形式主体。在现代国家，需要通过完善形式主体及其行事规则，方能更科学有效地实现财政民权。一般而言，在非直接民主国家，财政决策权和财政监督权均需代议制辅助予以完成。

2.财政民权的内容

财政民权是一种集合权利，其内容包括五个方面。

(1)财政知情权。财政知情权是指财政收入的提供者获知与国家财政有关信息的权利，它是财政决策权、财政监督权行使的前提和条件。[24]一般而言，财政知情权应该包含以下内容:一是了解财政执行者即政府部门的相关信息，包括政府部门设置、运作机理及其与其他公共部门或企业的关系等。二是有权获知详细完整的预算报告及有关的信息。[25]三是有权获知涉及财政的相关法律法规信息及财政相关的决议文件。四是有权要求获取与己相关的财政支付行为信息。

(2)财政受益权。财政受益权是指权利主体依法享有财政相关利益，确保国家财政行为使权利主体受益的权利，它是财政民权的首要、核心权利，是财政权利体系的核心内容。在公共财政语境下，它主要指两个方面:一是国家财政的目的是确保公众的基本权利得以有效实现。二是公众有权通过法定方式确保财政资金及国家财政行为围绕公共需求而有效运用。

(3)财政决策权。财政决策权是财政的最终决定权，是民众选出的“代议机关”依照选举人意志对公民所应承担的享有公共服务的对价(例如税)及国家所应提供的服务内容进行决策的权利。一般而言，财政决策权主要有两种行使方式:一是制定财政法律，规范财政活动，形成普遍规则，表现为各类财政法律法规，即财政立法权。[26]二是通过预算审批控制国家机关财政收支，即财政审批权。[27]

(4)财政监督权。财政监督权是保障财政决策及执行在法律规定的程序和范围运行的权利，是财政民权的保障性权能。一国财政制度中，有一套完善的财政监督运行机制，对财政法治的形成和发展具有重要意义。一般说来，财政监督权表现为两个方面。一方面，财政监督权与财政决策权和政府机关的执行权相伴而生，在民众或其代议机关进行财政决策过程中，必然会伴随着监督权的行使。[28]另一方面，在财政管理中，有权机关依法对财政行为或者财政收支相关事项和数据进行审查、监督检查和稽核，监督资金运行以保障财政秩序和发挥政府财政职责。

(5)财政问责权。财政行为法律责任是指财政行为主体违反财政法律法规规定义务时所应当受到的制裁，或其所应承受的不利法律后果。对国家机关的财政行为进行问责并无观念障碍，在许多西方国家的财政预算实践中也有问责的先例。[29]财政行为具有可归责性和可问责性，而且其责任应当具有法定性。

3.财政民权的实现

财政法治面临的难题不仅仅在于有完善的财政法律法规，而且要加强法律的实施，缩短现实社会与法律规范的距离。“法律之实现应该以权利实现为依归和内容，因为现代法律之基本精神在于确认、保护和实现人权和公民权”。[30]

(1)积极实现。财政民权的实现条件主要有以下几个方面:一是具有合格素质的公民，即具有较强的主体意识和权利行使意识，能积极进行政治参与;二是有良好社会基础的公民社会，即相对于政治领域有一个较为自由自治的民间公共领域;三是有健全的财政民权法律制度作为制度基础，保障财政知情权、收益权、决策权和监督权的全面实现。

(2)消极实现。当财政民权的积极实现受到阻碍时，需要一套有效的救济制度，是谓财政民权的消极实现，主要是司法救济。一般而言，财政行为特别是预算行为的效力并没有普遍意义上的强制性保障，从而不具备可诉讼性，无法通过法院依诉讼法进行司法救济。[31]但这种不可诉并无绝对和普遍的定律，在“预算法律说”理论看来，国家预算有等同于法律之效力，由于法律是否合宪应由司法予以审查，故预算接受司法审查具有理论可行性。[32]而对于具体财政行为，如果符合民事诉讼或者行政诉讼条件的，可以直接向法院提起诉讼。

二、代议制与问责制:保障财政民权的核心制度

理念引导价值，价值引导制度。财政民权的理念在于财政民本和财政宪政;财政民权的价值在于财政民主和财政善治;财政民权的制度在于要蕴含财政民权的理念，要体现财政民权的价值。代议是基础，问责是保障。

(一)财政民权与代议制

在财政民权行使或实现过程中，代议机构往往在形式上是行使主体，特别是财政决策权、财政监督权在行使时尤其如此。代议机构本质上是其所代表公民的意志表达机构，最终应当体现实质主体的意志，这是一种理想状态，需要通过完善代议制度和机制来实现。

1.财政民权与代议制的关系

财政民权特别是决策权与监督权实质上由公民享有，而形式上主要由代议机构进行。议会在现代民主政治中职责之一就是“通过预算程序来批准政府开支，并为政府的各项计划筹集款项”。[33]可以说“钱袋子”权力是议会最重要的权力之一。一方面代议机制的完善关系到公民财政民权的有效实现;另一方面，公民对代议代表代为行使财政民权的行为享有监督及问责权。法定权力、[34]制度因素、[35]预算能力[36]和政治动因都是影响代议机构行使财政民权的因素。

(1)财政决策权与代议制。代议机构应该对公共产品和服务的对价和国家提供的产品服务做出决定。一般情况下包括两种途径:一是将有关规则制定为财政法律;二是对财政预算案进行审查批准。对财政予以规范，进行财政立法，是财政法治的必然要求。一般而言，财政立法权属于法律保留事项，属于人民代表所组成的代议制机构，这是依法财政的必要条件。财政立法一般强调“宪法优位”或者“法位阶原则”。[37]预算审批既是静态的又是动态的，经代议机关审议后，预算审批结果就是静态的文件;而政府预算实际上又是由一系列动态活动组成的，预算的过程就是动态决策。这样一种“钱袋权”已经成为现代权力机关的重大权力。[38]对政府预算活动进行审批和监督，是代议机构的重要职能。[39]

(2)财政监督权与代议制。财政监督作为现代“财政国家”应具备的基本条件，也是代议机关核心财政职能之一。[40]依据监督主体划分，我国财政监督包括法定监督和社会监督，前者包括立法、审计和司法等监督，后者则主要是民权实质监督。从比较法角度考察，1787年美国宪法、1967年德国《经济稳定与增长促进法》均对代议机构的财政监督权进行了确认。[41]

2.代议机构财政民权的运行

财政体制运行的起点是代议制机构的财政决策，保障财政执行和财政决策在法治轨道内运行的是财政监督。

(1)财政决策权的运行。从立法的角度而言，财政决策权行使目标在于经过法定程序制定国家财政行为的普遍性规则，注重规则的稳定性和普适性;从预算审批角度看，财政决策权是年度性立法，是一种以年度为单位的约束性规则，强调财政行为的适应性和期间性。即所谓“没有法律依据，预算即使成立也不能决定财政的任何支出，没有预算决定的财政支持，任何法律都不能实行”。[42]

(2)财政监督权的运行。一是通过代议机构对财政信息公开部门的监督，或者通过财政信息公开立法等方式，使信息公开部门依法公开相关信息，保障公民及其代议机构的财政知情权。二是通过对财政部门编制权行使进行监督，或者通过完善财政编制立法予以监督，或者通过对预算案的审查修正权进行监督，保障财政编制权行使依法进行。三是通过财政决策立法或者财政立法法律规范，以及其他“非正式约束”[43]规则，确保立法决策权不脱法，正当行使。四是通过监督和问责，确保财政收支符合财政民本和民生财政目标，确保公民财政收益权的顺利实现。

3.代议机构财政民权的规制

(1)规制的必要性。最根本的原因在于财政民权往往由主权者或者主权组织行使，这些主权者往往是法律或者规则的制定者，他们容易忽视对自身权力运行的规制，以至于财政民权的行使和实现可能出现立法空白。一是财政民权特别是财政决策权行使的自由裁量空间过大。二是财政民权的泛政治化、泛经济化的现象明显。三是影响财政决策的权威性和稳定性。

(2)代议机构财政民权运行的规制。一是财政民权行使的宪法性规制。无财则无政，无产则无心。财政民权的行使直接影响财力在国家与私人之间、财政权力在各国家部门之间的分配，由此会影响权利和权力、权利与权利、权力与权力的冲突与平衡。宪法对财政民权的规范应该包括以下方面:明确财政民权的宪法性地位;明确财政公权及财政民权的基本配置;明确财政公权和财政民权行使的基本原则;明确财政民权行使受到的基本规制或者相对应的义务。二是财政民权行使的制度性规制。第一，要落实财政民权运行的民主化和公开化。保证纳税人的广泛参与和知情权，既要实现间接选举代表控制财政决策和监督，更要通过直接提供财政议案草案意见实现参政议政。第二，提高财政决策过程和结果的透明度，确保财政知情权的实现，并夯实财政民权其他方面实现和行使的基础。静态信息的公开，即各类草案、报告、报表等，与动态信息的公开，即财政决策、监督等过程的公开，应有机结合。第三，要将非正式规则明确化。一方面要着眼于正式规则的修改和完善，另一方面，也要对非正式规则予以甄别和取舍，并予以明确化。第四，要建立符合规律的财政决策监督模式。应适当削弱政府财政部门在其中的作用，而加强代议机构的作用;加强代表在财政决策监督方面的专业水平，减少对政府财政部门的依赖等等。

(二)财政民权与问责制

问责制能保障财政民权，财政民权能推动问责制落实，二者相辅相成。探讨财政民权制度和问责制的联系，需要理清问责制的基本规律，剖析财政问责制的基本原理，明确财政民权与财政问责的基本关系。

1.问责制基础

(1)问责制概念。问责制(accountability)是将责与问、具体与概括的角色担当结合在一起的概念，它强调在现代社会中的角色定位及其义务职责，不在其位不谋其政、在其位谋其政，并施以及时有效的跟踪督促，一旦违背或者落空则应当追究责任，禁止“脱法”。[44]问责制包括四个基本面:问责对象、主体、事由和程序。[45]

(2)问责制的意义。研究问责制，能够证明“责任”能跨越法律部门，具有法治的一般性质，任何实体部门法律关系均可能对应不同类型和性质的违法责任。故而，研究问责制在理论上，能使人们在理论上重新认识责任及法律责任。[46]问责制的轴心即责任人向社会公众履行说明义务并接受法定的监督及审查，并对行为承担责任，其核心仍然在于行政过程的透明化。问责制从这个意义上讲，是一国公民对一国政府及其官员行使民主权利的方式，也是民主政治的重要体现。正如经济学家约瑟夫·熊彼特所言，民主政治意味着公民有机会对统治自己的人物表达接受与拒绝。[47]问责制能推动国家公共管理的改革和进步。

(3)问责制的基本构建。一是问责对象。“欲使问责有效，责任必须是个人的责任而非组织的责任”，[48]因此，问责制中的问责，既包括该部门整体的责任，也包括被问责事项的决策者和具体行为者的责任。[49]二是问责主体。即由谁来问责。因为问责的民主性质，一国公民作为国家权力的终极来源，是当然的问责主体。公民既可以是一个整体，也可以是公民个体，整体问责主要通过选举官员和审批事项进行。问责主体可以分为两大类:一类是垂直关系中的问责主体，也即问责对象与问责主体具有某种隶属关系;一类是横向关系中的问责主体，也即问责对象与问责主体之间互相平等、地位独立。[50]三是问责事由。问责的事由具有灵活性，它由“人民需求及公共利益”所决定，要能回应现实需要，一般应随着经济、社会、文化等问责环境的变化而有所不同。民主体制下问责事由至少包含以下三项:财政问责，对政府公共财政资金的审计和监督成为问责的最直接事由。[51]公正问责，官员的一切行为都能秉持公正原则，否则就要问责、追责。绩效问责，即政府及其官员的行为决策是否产生了预期的效果，是一种结果评估。[52]四是问责机制，问责机制构建概括为“三段论”:[53]第一段是responsibility，即所谓的角色担当或者承担，是角色义务的主体化、具体化和动态化;第二个阶段是answerability，即所谓说明回应，其目的在于确保角色责任的实现，包括一系列的动态的、日常的、制度化或者非制度化的监管和督促;第三阶段是liability，即所谓违法责任和责任追究，在角色担当及说明回应之后，通过责任追究予以惩戒必不可少。

2.财政问责制

(1)财政问责概念解析。所谓财政问责是指通过一定的财政管理，实现对政府财力的控制，进而控制政府的行为或者约束权力的行使，对违背法律或者职责的主体，如果不能合理地解释说明并回应公众或有权机构的质疑时，应承担相应的责任。一般而言，财政体系真正能有效约束政府权力行使并实现财政问责，是现代公共财政预算制度建立之后才出现的。[54]公共财政预算制度会对权力进行非常有效的监督和制约，因此成为重要的基本问责制度。[55]

(2)财政问责内涵探讨。财政问责，其目的是通过问责的正常程序，将民众在预算审批中的意愿及内含的价值选择予以实现。同时，通过确保财政违法行为和不当行为主体及时受到适当的惩罚、追究与制裁，实现财政运转的科学性和制度性。

(3)财政问责程序机制。一是角色担当，也即财政编制、财政审批、财政执行、财政监督等财政运行过程中，责任机构要明确，权力设置要科学，义务履行要分明，责任主体要确定。二是说明回应，为确保前述角色职责的实现，应依法加强对财政编制权、审批权、执行权和监督权行使的监督，包括制度化以及非制度化监督两个方面，以推动各主体相应职责的正当履行。一旦出现违背的情形，相应的财政行为主体应向监督者做好解释说明回应工作。三是责任追究，财政行为出现越位、错位和不到位的情形后，相应主体做出说明回应，能依其职责做出合理回应的，不追究责任;不能做出良好的说明回应的，应该依法追究相关责任。

3.财政民权与问责制的联系

(1)财政民权与财政编制问责。财政编制问责对象是财政编制部门，包括各级政府财政部门和司法财政编制机构等;财政编制问责主体是由公民代表组成的各级代议机构、法定监督机构和社会公众(含媒体)等。财政编制问责中，首要的是明确财政编制在各级政府、各部门和其他编制单位的职责，包括财政预算申报部门的职责、编制部门的职责以及部门领导职责、辅助人员职责等等;一旦财政编制案出现违背情形，相应的责任主体应向问责主体做出解释说明，否则就要承担相应的责任，包括削减预算资金等。

(2)财政民权与财政决策问责。其问责对象应该是各级审批财政议案的代议制机构，问责主体应该是法定的监督机构和代表的选民、其他公民;对于后者，其问责对象是具有财政立法权的立法机关，问责主体是上级立法机关或者其他法定的监督机构、公民。在财政决策问责中，要明确财政审批权属于各级代议制机构，明确财政立法保留于立法机关，同时明确各级代议机关的领导职责和其他辅助机构的职责;财政审批和立法权的行使情况应当及时公布于众，接受各种制度性或者非制度性的监督，一旦出现财政决策违背或者失误，就应该向监督者或者其他问责主体予以说明回应，否则应承担相应的责任。

(3)财政民权与财政执行问责。其问责主体应该包括各级立法机构和相应范围内的公民、媒体和其他法定问责机构;问责对象是指各级财政资金使用部门，包括执行财政预算案的立法机关、司法机关和行政机关。一旦问责对象的财政资金使用脱离相应的财政预算案和立法机构的其他决策，产生了相违背的后果，对应的执行主体就应当向问责主体说明原因并回复问责机构的问诘，并承担法定的责任。

(4)财政民权与财政监督问责。这里的财政监督是指具有法定监督权力的财政监督，包括立法监督、审计监督、其他法定行政监督。一旦监督机构没有按照法定的职责履行监督义务，就应该由法定的问责主体和相应的公民、媒体及其他“天然的”问责主体进行问责，并依法追究失职监督主体的责任。

三、困境与进路:财政民权的中国意义

中国社会治理的超大规模性决定了中国社会治理的复杂性。理念、理论的确立应建立在中国社会治理实情上，价值弘扬、制度构建应具有指导意义，规范、实践的推动应与各阶段的国情相适应。执政党越来越强调国家治理体系和治理能力的现代化，而群众的公民意识和权利需求越来越强，期待财政民本理念与财政宪政理念的倡导和财政民权的确立，能推动财政民主和公共善治价值的实现，通过完善财政信息公开制度、健全人民代表大会的财政决策监督功能、推动财政问责建设、启动参与式财政制度建设、实现纳税人诉讼的突破，带动中国财政制度的现代化、公共化、民主化，促进公共善治。

(一)中国财政民权的实现困境

1.理念困境

执政党在十八届三中全会的决定中提出了建立现代财政制度的要求，但财政制度建设上的以人为本理念尚未明确写入。[56]

(1)财政民本理念尚未深入。中国目前财政法定原则尚未落实，18个税种仅有3种由全国人大立法规范，进行财政支出有时亦未经过立法机关的审批同意;而量能课税原则执行得更加敷衍，人本化的征税标准没有确立，严重影响了人的基本生活和尊严。国家财政、国家本位理念在朝野均有大市场，特别是在官方和普通老百姓心目中，财政制度就是维持国家基本运转的，与公民个人关系不大，具体如何运行完全由政府决定;即使经过各级人大及其常委会的审批决策程序，也是走程序、走过场，没有实质意义。而在公民的直接参与方面，因缺乏参与传统和良好的制度设计，公民参与财政决策和监督的意识、途径、效果均不理想。我国的财政法律，典型的如预算法，并不是基于更好地实现纳税人的权利角度设计的，尚未把“保障国家预算最高利益——人民群众的公共需要的最大化实现”[57]作为修订预算法的立法目的。财政信息公开制度、人大预算审批监督机制、财政问责机制等等均或流于形式或连形式都没有。

(2)财政宪政理念尚无共识。首先，公共财政理念方面:虽然人权观念在我国兴起并发展，而且写入了宪法，但是财政人权观念包括在宪法和财政法律中并没有明显的体现，“官民”并未就此达成共识;财政民主也存在不足，新中国成立以来，我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的，[58]可以说是对公民在重大财政事项的决定权方面的剥夺;财政法治方面，目前不少人仍认为财政法仅仅是技术性规范，只是宏观调控的工具，没有认识到它是公共财产法，可以通过规范“公共财产”的收支管理控制用人和用钱，进而问责和反腐，立法上缺乏科学民主性，执法及其监督尚未制度化，“善法良治”仍需努力。其次，制权财政理念方面:横向来看，立法与行政之间的越位、错位现象存在，例如涉及公民基本人身和财产权利的财政立法权本应由全国人大行使，但实际上有的由行政机关在行使，[59]体现了“授权立法”和“法律保留”原则受到“破坏”。我国司法对财税制度、秩序的构建和维护则完全处于一种“零效能”状态，鲜有基于具体财政行为而发生的行政诉讼，而纳税人诉讼和对规范性文件的审查基本没有。从纵向来看，中央和地方政府间权责不清。相应的协调解争机制缺乏，使财政分权的制约功能大打折扣，增加了财政风险，突出表现为财权与事权的不统一。[60]同时，财政分权立法层次位阶低，目前没有一部立法是有关财政分权、转移支付或税收返还方面的。

2.价值困境

(1)财政民主价值方面。一是财政民主制度建设并未实质性推动公民的参政能力。中国预算改革进程中的主要问题一直没变，即预算权力集中于少数人手中，财政公开不够，公民对财政过程监督不多，利益集团影响大，公平因素考虑不够，弱势群体利益照顾不周。财政预决算信息公开不够，客观上还制约了公民的参政能力。[61]二是财政民主化深入不够，没有大幅提升全国人大及其常委会的相关职能。税收立法权错位，行政机关在预算编制、审批、执行、决算中占主导地位，立法机关很难通过财政审批权和监督权对行政机关的财税执行行为进行监督。[62]即使在现有制度下，全国人大预算权行使能力也相对不足，人大代表缺乏相关专业能力，而专门的预算委员会又未设立，不能弥补这个不足;另外，预算编制、审批时间过短，时间上就不能保障人大代表行使相关职权。[63]三是财政民主化的缺乏产生了诸多社会问题，例如国资流失、贫富分化、社保不全、农民负担过重等，这一方面体现在财政收入管理制度安排缺乏民主化，另一方面是财政分配决策没有很好地反映民意。

(2)财政善治价值方面。一方面，财政尚不能善治，表现在:一是全国人大的财政立法权和执行监督权弱化;二是普通公民的财政参与制度没有建立;三是财政公开包括“收支公开”、“动静公开”的长效机制缺乏;四是财政问责追责机制不完善。另一方面，推进国家善治的作用有待加强。如前所述，公民通过参与财政治理推进国家治理的理念意识不强，而全国人大及其常委会的相关代议职能也没有充分发挥。

3.制度困境

一是人民代表大会相关制度亟须改进，观念及制度制约了人大职能发挥。“预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权。”[64]二是财政信息公开不到位，公开缺乏全面性和及时性，缺乏监督追责机制。三是财政问责制度尚未起步，角色定位相对模糊，说明回应机制不健全，责任追究机制缺乏。四是参与式财政尚未机制化，法律对公民参与财政预算尚无明文规定，[65]参与式财政的制度和程序缺失。五是纳税人诉讼制度尚未建立。

4.实践困境

一是财政立法宗旨观念落后，国家本位色彩浓厚，财政民本观念淡薄。预算的“工具论”过于偏向国家治理社会的工具属性，而忽视了预算也是公民治理国家社会的工具属性。二是人大财政权的行使“纸上谈兵”，财政民权中的财政决策权和监督权落实不力。权力停留于纸面，[66]人大的财政权虚化。三是财政信息公开“有名无实”，财政知情权不能获得有效保障，财政民权的行使打了折扣。财政信息供求双方互动不足，公开的操作性规定缺乏。四是地方债务风险增加，根本原因在于地方政府责任意识不强，责任主体不清，不能做到向选民负责并接受监督。[67]地方政府和地方官员对当地公民的责任意识不强，机制不健全，地方政府预算约束过软，地方政府过多干预市场，公司化行为过量。五是纵向分权不明确，财权与事权的匹配度不高，分税制实施偏离预期。分税制在施行过程中有演变成“分钱制”的趋势，分税制最重要的要求就是财权与事权匹配，一旦事权、财权不确定，[68]匹配也就成了空话，只能退化为支出责任与财力匹配，分税制应有的分权治理、责任分担功能就无从实现，两权匹配演化成两钱匹配。

(二)中国财政民权的实现进路

中国的财政体制建设，应该处理好政府和市场的关系、发挥中央和地方两个积极性、兼顾效率与公平、统筹当前与长远;建立全面规范、公开透明的预算制度，公平统一、调节有力的税收制度，中央和地方事权与支出责任相适应的制度;建设法治财政、民生财政、阳光财政、稳固财政和效率财政。围绕这个目标的实现，应充分发挥民众在财政机制运行中的作用，逐步确立财政民权在财政权中的主导地位，这是财政民权的中国意义!

1.倡导财政民权理念

(1)财政民本理念。价值民本上包括:征收公民个人和集体财产要维护公民的基本权益，特别要贯彻落实财政法定原则、量能课税原则等;要以百姓的尊严和自由为出发点，更加注重民生和公共支出质效，提高百姓生活质量。政治民本上应切实保障人民群众的主人翁地位:要通过宣传和教育逐步培养财政民本共识，摒弃国家财政理念和国家本位主义;加强各级人大对财政预决算的决定作用;逐步推动百姓直接参与财政预决算。程序民本上，各项财政法律特别是预算法应当是基于更好地实现纳税人的权利角度进行设计，财政信息公开制度、人大预算审批监督机制、财政问责机制等制度应逐步建立和完善。

(2)财政宪政理念。[69]凝聚公共财政共识:在宪法和财政法律中要明确财政人权理念;加强国民在重大财政事项的决定权，落实复式预算体系，逐步建立国有资产经营预算以及社会保障预算，加强民众对国有资产的监管及收益、社保基金的知情权和决定权;加强财政法治、加强问责管理，实现财政上的“良法”之治。凝聚制权财政共识:横向来看，立法与行政之间要坚持“授权立法”、“法律保留”原则，加强司法对财税制度、秩序的构建和维护作用;从纵向来看，要厘清中央和地方政府间的事权与责任划分，提升财政分权立法层次位阶，实现中央转移支付制度的规范化、法治化。

2.弘扬财政民权价值

(1)稳步推进财政民主。一方面要加强财政程序民主。推动提升公民的直接参政能力，通过教育培训，增强民众的参政意识、素质;加强财政信息公开，为国民参与财政活动创造条件。提升各级人大及其常委会的财政职能，理顺税收立法权，加强立法机关在财政活动中的主导地位。另一方面要加强财政实质民主。要切实增强人民群众在财政决策、财政监督、财政收益、财政资金使用等方面的知情权和参与权，通过财政民主化，减少国有资产的流失、缩小社会贫富的差距、弥补社会保障的缺失、减轻农民过重的负担，降低社保基金的挪用、挤占数额，减少“形象工程”、“政绩工程”，切实反映民意需求，加强教育、社保和“三农”财政支出。

(2)努力推动财政善治。国家治理现代化，要区分“统治”与“治理”，加强民主治理，破除官本主义，才能实现善治。一方面要推动财政善治:加强全国人大的财政立法权和执行监督权;完善普通公民的财政参与制度机制;建立财政公开包括“收支公开”、“动静公开”的长效机制;建立发展财政问责追责机制。另一方面要通过财政建设推动公共善治:进一步强化中国财政民权建设在推动公共服务优化、推进政府治理能力、提升经济发展质效、推动政治问责机制方面的作用，进一步提升公民通过参与财政治理推进国家治理的意识，加强人大及其常委会的代议职能发挥，以更有效地代表和表达民意。

3.完善财政民权制度

(1)人民代表大会相关制度改革

一要限制人大委托立法权。人大及其常委会的立法权，来源于宪法授予，是我国公民委托立法机关的，因此人大不能过多地将立法权委托给行政机关，应予以适当限制。委任立法权应受到诸如法定方式、目的、细节，或者授权范围的制约，这是一项普遍公认的法律原则。[70]比如作为法律保留事项，《立法法》规定财政管理体制方面的立法权不能一揽子全部归由国务院制定行政法规规范，即使当前制定财政体制法律的条件不成熟，需要行政法规先试先行，也应对相关立法委托授权予以严格限制，并按规定报全国人大常委会备案。

二要进一步完善人大财政权的法律法规规定。一般意义上，宪法、财政性法律、财政性行政法规等构成了我国人大财政权基本法律渊源。宪法方面，就财政审批权和监督权进行原则性规定，由人大及其常委会享有和行使。从财政法律来看，以预算法为例，一是应规范监督预算编制权的行使;二是应进一步明确和统一纳入初审的预算案内容，并规范初审的方式程序及法律后果;三是要对预算审批权及预算监督权的行使程序、条件、方法等细化规定。从行政法规来看，要进一步完善人大财政权行使的配套规范和具体细则，例如在《预算法实施条例》中明确预算编制的程序和实施步骤，就财政执行及其监督权的行使予以具体规范。

三要加强人大财政专门监督机构建设。设立专门的财政监督机构，在现行人大制度中非常重要。一要正确处理审计监督与人大财政监督间的关系。前者重结果监督，即考察财政执行结果并向社会和人大报告审计情况;后者重过程监督，即通过预算审批和监督影响财政运行过程。审计应以人大审批的预算为考量基准，而审计结果又是人大进行决算审批和第二年预算审批的重大依据。二要健全完善专门财政监督工作机构。以预算为例，因为预算相关业务的专业性和人大代表多以兼职为主，因此一点没有专门辅助的预算机构，人大财政预算相关权力就会流于形式。虽然目前人大设有预算工作委员会，[71]但机构简单，编制不多，并且这一改革措施并未落实到各级地方人大，[72]其实质监督的地位也应当予以加强。

四要加强人大对预算编制的监督。第一，要对预算编制的程序、方法及时间进行详细而明确的规范。第二，要进一步明确预算编制主体，进而明了人大的预算编制监督权行使对象。目前财政部是法定的预算编制机构，又是法定的监督预算执行机构，既是裁判员又是运动员，有所不妥。第三，应适当调整和延长预算编制时间。一方面调整预算起止时间，防止预算真空出现;另一方面要延长预算编制期间，保障预算编制的科学性。[73]第四，要细化预算编制的程序、范围、形式及方法，遵循编制的全口径原则，规范使用复式预算和零基预算等。

五要建立完善人大财政监督权行使的保障机制及制约机制。一方面，要按照已有的方式有效行使监督权，包括法律法规赋予的听取工作报告并予以质询、询问等，依法撤销违法的规范性文件，就特定问题进行调查，就相关人员进行撤职和罢免等。另一方面，要强化有关机构的说明回应义务，健全对代表委员意见建议的说明回应制度机制，同时要强化行使预算监督权的人大代表的专业性素养培训。

(2)财政信息公开制度的完善

政府应准确、全面、具体地公开公共财政信息内容。除涉及国家重要机密、国家安全或者其他法定不能公开的情况，公开内容应当包含全部财政信息，具体囊括国家财政部门及相关机构的职责、工作程序、行为规范和与财政相关的工作目标、政策措施及工作绩效等。向社会公众公开的财政信息应当是动态的和系统的，既要包含当前的财政活动信息，又要包括财政相关的历史信息和预测信息。[74]同时，应当建立依公民申请进行财政信息公开的制度机制，赋予公民财政信息公开启动权，能有效保障公民的参与权和监督权。

通过财政信息公开保障公民财政知情权，倒逼提升财政透明度，能有力促进依法执政和依法行政，是推进我国国家治理体系和治理能力现代化的“软突破口”。[75]现代社会，财政公开的意义不言自明，我国应以《政府信息公开条例》为基础，进一步完善财政信息公开制度:一是要提升立法层级，适时推动将信息公开行政法规转由全国人大制定法律;[76]二是要进一步扩大信息公开的政府主体，即从行政机构向立法机构和司法机构扩张，要求财政编制、决策、执行和监督机构均依法履行信息公开职责;三是要明确责任，一旦国家机关不依法充分履行信息公开职责就要承担相应责任，同时要赋予公民、法人或其他组织在国家机关不依法履责时的司法救济权。

进一步强调的是，要拓宽公众获取财政信息的渠道。目前来看，我国财政信息主要通过财政部门的政务网站、国家新闻发布会和财政相关的期刊报纸等媒介进行发布。比较典型的方式包括:通过《中国财政年鉴》发布含年度财政预决算报告在内的财政数据信息;通过《中国经济景气月报》发布季度和月度的财政收支预算执行情况信息;在“两会”期间以记者招待会、新闻发布会、新闻稿等方式公布政府工作报告及财政预算案;等等。[77]通过这些方式，社会公众可以较快地获取相关财政信息，但是从信息数据的具体性和全面性来看，现行的财政信息公开渠道及公众获取相关信息的可能性仍有待拓宽和提高。下一步财政信息公开的重点应放在细化公开、全面公开和多渠道公开上。一是除依法保密的信息外，财政信息均应按照相关的会计科目及预算科目设置来提供包括目、项、款、类等多层次信息明细。二是财政信息公开应是全方位的公开，包括公共财政收入、节余(赤字)、支出以及资产、净资产、负债，社保基金收入、节余(赤字)、支出以及资产、净资产、负债，国有企业收入、利润(亏损)、成本以及资产、净资产、负债。[78]三是要多渠道加强信息公开，包括设置咨询服务台、专门的电子邮箱和专门的互动网络栏目等等，信息公开责任主体应定期主动、便捷地向社会公众、政协、人大公开财政信息数据，并对信息数据的准确性、完整性、及时性负责。

(3)强化财政责任和财政问责制建设

财政资金主要来源于税收，税收来源于人民的私有财产，财政资金的管理者受托于纳税人，预算的编制及执行均是一种受托行为，也即意味着责任，一种法定的公益信托和自益信托相混合的责任。[79]这种信托蕴含了国民对国家财政行为者(包括编制、决策、执行和监督机构)的信赖，一旦其行为违背人民的信托利益，有负于国民信任，公民就能通过选票或者追究责任的方式制裁其背信行为。[80]故此，财政责任之目的在于使因不当财政决策或者财政行为造成的公共利益损害得到复原或者消除财政行为过程中的可能威胁;其方式是对不当行为或者决策失误者进行惩罚或者追责;其表现是对前述行为进行审查、批判、纠正或者撤销。强化财政责任建设，就是要根据财政主体、财政程序、财政行为的基本特点，通过各种财政责任的排列组合，既使不当或违法主体向立法机构及其被代表者承担政治责任或者经济责任，又要有长效的财政问责机制。根据财政预算主体、财政行为、财政程序的基本特征，研究各种财政责任的组合，既要使违法主体分别向民意机关、纳税人承担政治责任即构建相应的财政问责机制，又要使他们承担实际的经济赔偿责任。具体体现在以下两个方面:

一要推进财政问责制度建设。前述政治问责程序的三个阶段具体到我国的财政问责建设中应注意:一是作为财政编制、决策、执行和监督主体要明确，职责要分明，领导责任者要明确，为防止推诿扯皮，为追究责任奠定基础。例如各级政府的财政部门是财政预算部门的编制者，各级政府、立法机构、司法机构是财政预算的执行者，人大及其常委会是财政预算的决策者和监督者;各级财政主体的具体承担部门均要细化，领导责任者要落实到位。二是各级财政主体要主动做好解释工作，履行告知义务。例如，政府财政部门作为预算编制主体、相应的财政资金执行者，要主动向决策机构即人大及其常委会述职报告财政工作，自觉接受社会公众、人大等法定监督主体的监督与检验;人大财政机关亦向人大及其常委会汇报财政决策工作和监督工作;监督主体对财政主体的行为或者财政过程产生疑问时，相应的责任机构应向监督机构及时、准确地说明原因，公开相应的信息。因此要完善配套制度设计，包括优化人大监督质询机制，完善对人大财政主体的监督机制，完善社会公众对各级财政主体的直接监督机制。[81]三是要落实责任追究。从域外议会制国家相关案例来看，一旦行政分支的预算草案被代议机关否决或者出现其他被否定的情况，相应的官员可能要辞职或者提请国家元首解散议会等等。我国的财政问责制度尚在起步，政治问责建设尚处于现象出现阶段，这就需要进一步完善相应的制度，使责任落实机制倒逼各级国家机关及其工作人员认真履责。二要推进财政经济责任制度建设。经济责任主要是指对财政违法行为主体追究补偿或赔偿责任、予以经济处罚或支付违约金等。追究经济责任，一方面提高了违法成本，使成本高于违法带来的财政利益;一方面能弥补财政违法行为带来的财政公益的损失。[82]追究经济责任，要以国家机关公职人员在行使职权过程中出现故意或者重大过失为条件，否则对责任主体的信义义务要求过高;追究经济责任可以对直接责任人及其主管人员、相应的财政部门依法追究惩罚性赔偿，同时赋予检察院或其他公益代表机构司法救济权。

(4)推进参与式财政机制建设

财政预算制度就是社会公众参与及监督国家财政行为的法律制度机制。[83]保障一国公民充分的财政参与权，是推进财政民主的重要步骤，因此要逐步建立起符合国情的国民参与机制。

一是以宪法法律完善为中心，健全参与机制。财政法治下，首先要强调健全的宪法法律制度对规范、指引和保障公民的财政参与监督权的至关重要性。宪法层面的公民参与规定主要体现在《宪法》第2条，但是可以考虑在宪法相应章节予以适当的具体化，例如在宪法总纲部分可以确立正当程序和信息公开原则，在“公民的基本权利与义务”部分增加公民对国家政务活动的知情权，从根本法的角度确立公民参与财政活动的原则和权利。部门法层面应在预算法律中确立民主预算、公共预算和公众参与预算的原则与理念，在预算编制、决策、执行、监督、决算的过程中设计公众参与预算的路径和方法。在行政法规和规章方面，要设计出具体的参与范围、程序、方式等，并规定相应财政机构在公民参与财政机制中的职责和义务。

二是公民参与财政的程序设计。程序是制度的保护神，遵守程序才能遏制专横。“如果把一切都交给独来独往的良心和摇摆不定的舆论的话，只有程序是完全显而易见的，被压迫者所能求助的也只有程序。”[84]如前文所述，民主包括实质民主和程序民主，公众参与就是程序民主的重要体现，“民主，并不是超人的代名词，而是一个能有效地促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序”。[85]从国情出发，可以在财政编制、决策、执行、监督、决算等各个阶段，有针对性地进行制度设计，保障公民财政参与权行使的深度和广度。例如认真落实人民的选举权、财政预算民主恳谈会、公民代表预算协商等等。通过财政参与，让各界民众充分表达利益诉求，使财政预算编制及其执行更符合社会公众需求，使随之而来的政府决策得到民众的支持和自觉履行。“预算依赖于一些决策过程，过程决定谁将有发言权和在决策的什么时候有发言权，并为必须做出的决策提供一个框架。”[86]。

三是健全公民财政参与的救济机制。公共财政建立过程中，公民有效参与是重要方面，而公民的参与权是以公民权利得到有效保障为前提的，故而尊重和保护公民权利是实现公民财政参与的首要条件。现阶段，公民的财政参与程序和途径不明确，救济机制亦不完善，而如何通过合理渠道对这一基本权利予以救济是不可回避的难题。“没有宪政审查，权利就没有实质意义”。[87]“违宪审查的真谛就在于，一旦公民权利被侵犯，就应该提供及时救济;一旦国家权力被滥用，就应该能够迅速发现并矫正。”[88]要立足国情，有效利用当前宪法资源和历史优良传统，将公共权力关进制度的笼子里，有效保障公民基本权利的实现。

(5)纳税人诉讼制度的基本构建

一是纳税人诉讼的受案类型。理论上，纳税人诉讼的立案范围非常广泛，包括各类抽象行政行为和具体行政行为，即政府财政行为。[89]从我国目前制度及改革方向看，其受案应当以具体行政行为为主，主要包括两大类:一是违法征税行为，包括征税主体违法少征和不征税款、违法免税和减税、不履行查处偷漏税行为等，这类行为破坏税收公平原则，侵害了守法纳税者的公平竞争权。二是政府机关执行财政预算违法的行为。包括违法“三公消费”、打造部门“小金库”、集体私分公款、违法政府采购、违法投资“政绩形象工程”、低价转让国有资产等，这类行为严重侵害了纳税人的整体利益，变相加重了纳税人负担，亟待治理与规范。

二是纳税人诉讼的主体确定。一般而言，只要与前述两类行为即违法征税行为、违法支税行为有直接或者间接的利害关系，相应的纳税人均可以提起纳税人之诉。可以说纳税人诉讼是一种公益诉讼，应该赋予公益机构包括检察机关、纳税人协会等纳税人组织诉讼主体资格，因为他们能弥补纳税人以个人名义起诉时的诉讼能力、取证能力的不足，实现公益组织司法维权的重要职能。[90]从国外经验来看，既要建立该制度以发挥其价值，又要考虑现实情况给予适当限制防止诉权滥用。[91]可设置诉前前置程序，纳税人欲起诉的，应向监督机关或被告的上级部门提出处理申请，一旦前述部门不予受理或者对相应处理不服时，可以依法提起纳税人之诉。此时，纳税人便以个人名义代表公共利益向法院起诉。[92]

三是诉讼中的证明责任分配。对政府的具体行政行为起诉，应适用行政诉讼的证明规则，财政部门违法征收和支出的行为是行政侵权行为，应由其承担主要证明责任。一是原告应就其具有纳税人资格承担举证责任，即其依法纳税的情况。二是被告应就其财政行为合法性承担证明责任。三是原告应就存在“事实上的损害”承担证明，但这不是原告的法定责任，其目的仅在于加强原告方的证明力。[93]

四是诉讼费用承担问题。如果法律家切望国民的法意识、权利意识得以提高，就应当主张利用增加金钱利益的方法促进私人诉讼，努力消除实体法和诉讼法中的障碍。[94]虽然纳税人可能在诉讼中获得反射利益，但是该诉讼设立目的在于维护国家公共权益，[95]公益性是其主要方面。从这个意义上讲，原告不应缴纳诉讼费;从鼓励角度看，纳税人胜诉的，应当给予奖励。但是从节约司法资源、防止诉权滥用扰乱法治秩序，对于滥用权利的恶意诉讼，诉讼费用由败诉的纳税人承担，并由其赔偿因此产生的损失。

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[1]法学博士，最高人民法院司改办干部。

[2]夏勇教授认为:“在政治方面，至少是主张民众有秉天述己、替天行道、借天易君、起义暴动一类的权利。我们把这类权利称作民权，是没有疑问的。”他认为在中国传统思想中已然发育出了天赋人权的要素。参见夏勇主编:《民权公约评注》，三联书店2003年版，总序，第2页。

[3]参见王人博:《宪政的中国语境》，《法学研究》2001年第2期。

[4]孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第69页。

[5]孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第141页。

[6]孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第156页。

[7]孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第160页。

[8]参见孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第216页。

[9]孙中山:《三民主义》，九州出版社2012年版，第215页。

[10]夏勇:《中国民权哲学》，三联书店2004年版，第9页。

[11]John Stuart Mill，Utilitarianism(1863)，Garden City，1973，p.459.

[12]关于价值法则、政治法则和程序法则，以及相对应的道统、政统与法统的论述，参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。

[13]参见杨添翼:《近代中国制宪中的“民权”与“人权”之争——以章渊若与罗隆基的一场论战为例》，《现代法学》2010年第2期。

[14]参见罗隆基:《人权，不能留在约法里?》，《新月》1931年第7期。

[15]参见夏勇先生的“新民本说”相关论述，夏勇:《中国民权哲学》，三联书店2004年版，第50-56页。

[16]“人权”及“公民权”均为外来词，一般在外文里均以不同词汇表达:“人权”在英文、法文、西班牙文和德文中表述为human right，droits de l＇homme，derechos humanos，Menschenrecht;“公民权”则分别是civil rights，droits civiques，derechos civiles，Biiger-rechto。《辞海》中对此亦存在不同含义:公民权表述为“公民依法享有的人身、政治、经济、文化等方面的权利”，人权是“人们应当平等地享有的权利”。其中由宪法规定的公民权称为公民基本权利，它往往只是属于法定人权，是政治权利的集合，而非人权全部。法国的《人权和公民权宣言》，就把人权、公民权视为并列的两种权利。该宣言共17条，其中大多数确认的是人权，即凡人皆享有的权利，但第6、14、15、16条有关公民参与立法、监督、要求国家权力分立等权利，则属于公民权。据考证，法国制宪会议讨论到第14条(草案第22条)时，有人提议以该条结束人权宣言，而将第15、16条放到宪法正文中。该提议当即遭到孟麦兰西议员的反对:宣言的范围并非仅限于“人权”(droits de I＇hornme)，也包括公民权(droits ducitoyen);第6条和第14-16条则是人权宣言中属于公民权的仅有四条，所以必须保留在宣言中。另外，达阶和布瓦依兰议员指出:“统治权必须分立，这是人民的一种权利。此种权利应当载于人权宣言中，但实际区分的形式则应载于宪法之中”，因为人权宣言是规定的“宪法的原则”。参见张奚若:《张奚若文集》，清华大学出版社1989年版，第189页以下。

[17]参见郭道晖:《公民权与公民社会》，《法学研究》2006年第1期。

[18]参见马克思:《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》(第一卷)，人民出版社1995年版，第340页以下，及第430页。

[19]参见张佛泉:《自由与权利:宪政的中国言说》，清华大学出版社2010年版，第485-488页。

[20]参见朱大旗:《预算法的修订应“实现公共需要最大化”为目的》，《中国改革》2010年第4期。

[21]朱大旗:《预算法的修订应“实现公共需要最大化”为目的》，《中国改革》2010年第4期。

[22]参见胡锦光、韩大元:《中国宪法》，法律出版社2007年版，第178-179页。

[23]当下热议的其他主体包括胎儿、“植物人”、其他社会组织等等。他们也通过各种方式参与财政关系，享有财政民权，但是他们不是典型的财政民权主体。

[24]参见李文:《从财政透明度视角看纳税人权利保护》，《税务研究》2009年第6期。

[25]参见朱大旗、李蕊:《论预算审批制度的完善——兼论我国〈预算法〉的修改》，《当代法学》2013年第4期。

[26]参见丛中笑:《构建公共财政框架的经济法思考》，《当代法学》2004年第9期。

[27]参见熊伟:《公共财政、民主政治与法治国家》，刘剑文主编:《财税法论丛》(第五卷)，法律出版社2004年版，第2-10页。

[28]参见刘剑文:《预算审批制度改革与中国预算法的完善》，《法学家》2001年第6期。

[29]如在西方国家，预算案在议会未获通过被视为议会对政府不信任的表现，其很可能导致政府的倒台;预算编制、执行当中的问题也往往成为政府及其官员被问责以至引咎辞职的重要事由。参见朱大旗、何遐祥:《预算法律责任探析》，《法学家》2008年第5期。

[30]夏勇:《从社会研究权利，以权利促进社会》，《法学研究》1994年第3期。

[31]有些国家甚至明文规定有关国家预算之争议不得付诸诉讼，如2003年《印度财政责任和预算管理法案》第10条、第11条即规定，对中央政府或中央政府的任何官员根据本预算法案或相应的法规诚实地作出或打算作出的任何事情，不得采取控告、检举或其它法律上的诉讼行为;对中央政府根据本法案采取的任何行动或作出的任何决定的合法性，民事法院无权质疑。转引自朱大旗、何遐祥:《预算法律责任探析》，《法学家》2008年第5期。

[32]不仅预算的宪法诉讼是可能的，关于预算的民事诉讼也有立法例可供佐证。如《俄罗斯联邦预算法典》第238条规定，对于预算在特殊条件下可以适用诉讼救济。其将拨款视为授权后的履约行为，而没有履约或者没有及时履约可以作为违约事实成为向法院起诉并要求及时履约的依据。

[33]［美］施密特、谢利、巴迪斯:《美国政府与政治》，梅然译，北京大学出版社2005年版，第258页。

[34]诺顿(Norton)则将议会划分为:(1)制定预算的议会，即有能力修改或者拒绝行政机关提出的预算建议，并且有能力自己制定预算替代之;(2)影响预算的议会，即有能力修改或者拒绝行政机关提出的预算建议，但是缺少能力自己制定预算并替代之;(3)批准预算的议会，即对预算的影响很小或没有，缺少能力修改或拒绝行政机关提出的预算建议，也没有能力自己制定预算并替代之，他们仅限于赞成预算。

[35]See Forestiere，Carolyn＆Riccardo Pelizzo，“Does the Parliament Make a Difference?The Role of the I-talian Parliamentin Financial Policy”，in Stapenhurst，Rick＆et al.，Legislative Oversight and Budgeting:A World Perspective，Washington，D.C.:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2008，pp.163-164.

[36]See Santiso，Carlos，“Keeping a Watchful Eye?Parliaments and the Politics of Budgeting in Latin America”，in Stapenhurst，Rick＆et al.，Legislative Oversight and Budgeting:A World Perspective，Washington，D.C.:The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2008，p.256.

[37]参见蔡震荣:《行政法理论与基本人权之保障》，台湾五南图书出版公司，第59-87页。

[38]英国议会要求财政大臣每年向议会提交全部财政收支一览表，供议会审批。法国议会相关论述，参见许振洲:《法国议会》，华夏出版社2002年版，第192页。

[39]See William F.Willoughby，The Movement for Budgetary Reform in the States.New York:D.Appleton，1918，pp.1-8.

[40]现代“财政国家”，必须具备两个基本条件:一是财政上的集中统一;二是财政监督。

[41]参见《联邦德国经济稳定与增长促进法》，谢怀栻译，史际春主编:《经济法》(教学参考书)，法律出版社2000年版，第201页。

[42]焦建国:《论政府预算的法律本质——理论、日本特色与我国的选择》，《财经问题研究》2001年第5期。

[43]根据伍德罗·威尔逊的《国会政体》对正式规则和非正式规则的解释，前者意指政治组织的法定制度或者法定结构，后者则表示政治组织在实际操作过程中的正式行为及其遵循的“游戏规则”。

[44]参见史际春、冯辉:《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，《政治与法律》2009年第1期。

[45]See Richard Mulgan，Holding Power to Account:Accountability in Modern Democracies，Palgrave Macmillan，2003，p.22.

[46]参见史际春、冯辉:《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，《政治与法律》2009年第1期。

[47]转引自季卫东:《“问责”与行政过程透明化》，《财经》2008年第10期。

[48]Dennis F.Thompson，Political Ethics and Public Office，Harvard University Press，1987，p.65.

[49]而根据产生方式的不同，美国联邦政府的行政官员可以分为以下三类:(1)合众国总统，作为美国最高行政长官，由选民选举产生，并对选民负责;(2)政务类官员，指高级的、非职业性的、具有政治地位、往往享有决策权的行政官员;(3)事务类官员(employees)，是指辅助政务类官员决定政策并执行政策的职业行政人员，是美国行政官员的主要组成部分，其地位受到法律保障，不能任意免职，又被称为常任文官。See Christopher N.May and Allan Ides，Constitutional Law:National Power and Federalism，Aspen Publishers，2006，pp.304-305.

[50]司法机关和立法机关分别对行政机关展开的监督和制约构成美国问责体系中的主要方面，前者代表人民主要针对联邦政府及其行政官员的违法行为实施问责，后者则主要通过建立专门的问责机构来行使监督权，最有代表性的即为美国议会专门设立的政府问责办公室(简称为GAO)以及议会预算办公室(简称为CBO)。当然，在行政系统内，行政机关也专门建立了一些具有政府“看家狗”性质的问责机构和人员以实现自我监督和控权，如总监察长(简称为IG)、伦理道德办公室(简称为OGE)、监察专员(Obudsmen)以及“吹哨子的人”(whistle-blowers)等。

[51]See Frederick C．Mosher，The GAO:the Quest for Accountability in American Government，Westview Press，1979，introduction.

[52]See Paul A．Volcker and William F.Winter，“Introduction:Democracy and Public Service”，in John J Dilulio，Deregulating the Public Service，Brookings Institution，1994，pp.xv-xvi.

[53]参见史际春、冯辉:《“问责制”研究——兼论问责制在中国经济法中的地位》，《政治与法律》2009年第1期。

[54]See A.Premchand，“Public Financial Accountability”，in John J.Glynn，Public Sector Financial Control and Accounting，Blackwell Publishers，1993，p.16.

[55]See Frederick A.Cleveland，“Evolution of Budget Idea in the United States”，62 Annals of the American Academy of Political and Social Science，1915，pp.15-35.

[56]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“五、深化财税体制改革”中指出:“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”

[57]朱大旗:《科学发展与我国〈预算法〉修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011年第9期。

[58]一是1956年黄河规划和三门峡水电站工程建设项目;二是1992年三峡工程建设项目。而南水北调工程其投资总额达3500亿元，建设工期30年;国家大剧院50亿元的预算，都未提交全国人大审议批准。由选举产生的人民代表所讨论的重大财政问题，应当是微观的、透明的、具体的，对纳税人和所有公民郑重负责的，而不只是理论上的、宏观的、抽象的。

[59]参见刘剑文:《财税法治:新一轮改革的“牛鼻子”》，《第一财经日报》2013年10月17日。

[60]参见刘剑文、侯卓:《新时期财税改革的四维取向》，《中国税务报》2013年11月18日。

[61]参见何包钢:《中国参与式预算概览》，［法］伊夫.辛多默、［德］鲁道夫.特劳普.梅茨、张俊华主编:《亚欧参与式预算——民主参与的核心挑战》，上海人民出版社2012年版，第79页。

[62]在德国，政府预算中设有1000多个收入科目和7000多个支出科目，各科目均要经过详细的计算和说明，并要对各科目的重要程度以及对经济影响的大小用5-8位数字表明，以便于议会进行监督。在我国，无论是中央政府还是地方政府，每年向全国人大或地方人大提交的预算报告和决算报告，都是一些大指标，人大代表所要投票表决的报告，只有一堆数字，至于其来龙去脉，绝少有人清楚。在这种情形下行使监督职能，显然是徒有虚名。

[63]在西方一些国家，预算编制时间长达9-10个月，如美国和法国。而我国，从预算编制到表决通过仅有5个月的时间，这就不能不影响到预算编制的质量和预算监督的基础。

[64]朱大旗:《论修订预算法的若干具体问题》，《安徽大学法律评论》2005年第1期。

[65]参见戴激涛:《公民参与预算的法治建构:从规范到制度》，《广东行政学院学报》2010年第3期。

[66]各级人民政府及其部门，主要享有预算草案、决算草案、预算调整方案的编制权，预算执行权，预备费的动用决定权，及对本级各部门和下级政府预算执行的监督权。

[67]2013年12月30日，审计署发布全国政府性债务审计结果，截止2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。另外，地方政府债务对土地出让收入的依赖度较高，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。

[68]以司法权为例，其确定为“中央事权”还是“地方事权”对中央和地方财政的影响甚大，作为中央事权，其经费应由中央财政负担，而且就司法的社会治理功能及其作为中立裁判的角色而言，划定为中央财权亦较为妥当。这也是事权、财权和分权治理的相互作用。

[69]在“宪政”问题上，笔者无意陷入政治体制改革的道路之争，研究的出发点是巩固党的领导，增加正能量，进一步促进执政的科学化。

[70]参见［美］伯纳德.施瓦茨:《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第31-33页。

[71]这是全国人大常委会设立的正部级机构，编制为20人，设预算室、法规室和研究室。

[72]参见刘来宁:《地方人大常委会设立预算工作委员会势在必行》，《人大研究》1999年第3期。

[73]参见施锦明:《试论我国政府预算编制改革》，《福建财会管理干部学院学报》2001年第4期。

[74]参见肖鹏、李燕:《预算透明:环境基础、动力机制与提升路径》，《财贸经济》2011年第1期。

[75]近年来，财政信息公开的力度有所增强，不仅公布财政预决算报告、预决算数据，而且还公布各项财政政策报告和相关财政法规条例。财政信息公布的频率和及时性也大大提高。但与国际做法相比，财政报告提供的财政信息还稍显单薄，各类财政信息的公布还没有制定日程表，难以对政府部门及时公布财政信息形成约束。虽然我国于2002年加入了IMF的GDDS，财政数据信息在及时性与频率方面达到了GDDS的要求，但距离IMF的SDDS的要求还有一定的距离。

[76]1998年后，各级政府部门高度重视财政信息公开立法建设。特别是2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布后，财政信息公开法制化进程进一步加快，有关规章相继明确界定了我国财政信息的范围、属性、公开方式与程序等内容，并对预算信息公开做了具体说明。但与发达国家相比，我国目前的财政信息公开立法还不够细化，如在公开内容方面，简单罗列了九条，没有将其归纳整理后再加以细化;另外，公开的时限规定也难以满足保证财政收支统计数据及时性的要求。

[77]参见王晟:《我国财政信息公开制度构建研究》，《政治学研究》2011年第1期。

[78]See Joseph Stiglitz，Transparency in Government in The Right to Tell:The Roles of Mass Media in Economic Development，The World Bank/Washington，D.C.，2002，pp.27-44．

[79]参见朱大旗:《迈向公共财政:〈预算法修正案(草案二次审议稿)〉之评议》，《中国法学》2013年第5期。

[80]参见朱大旗:《从国家预算的特质论我国〈预算法〉的修订目的和原则》，《中国法学》2005年第1期。

[81]参见冯辉:《宪政、经济国家与预算法的修改理念——以预算权分配为中心》，《政治与法律》2011年第9期。

[82]参见朱大旗、何遐祥:《预算法律责任探析》，《法学家》2008年第5期。

[83]参见［日］井手文雄:《现代日本财政学》，陈秉良译，中国财政经济出版社1990年版，第173页。

[84]［法］邦雅曼·贡斯当:《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文等译，上海世纪出版集团、上海人民出版社2003年版，第236页。

[85]［美］布鲁斯·阿克曼:《我们人民:宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版，第201页。

[86]［美］爱伦·鲁宾:《公共预算中的政治:收入与支出借贷与平衡》，叶娟丽等译，中国人民大学出版社2001年版，第16页。

[87]张千帆:《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第460页。

[88]王振民:《中国违宪审查制度》，中国政法大学出版社2004年版，第32页。

[89]参见施正文:《我国建立纳税人诉讼的几个问题》，《中国法学》2006年第5期。

[90]在美国最高法院看来，原告诉讼资格的重要作用是保证联邦法院能够按照《宪法》第3条的规定约束其司法权，并将其管辖范围限制在案件(cases)和争议(controversies)上，而在美国纳税人诉讼中，影响和制约纳税人原告资格的主要因素有三个，分别是事实上的损害(injury in fact)、宪法上的分权原则(separation of powers)和联邦主义(federalism)。

[91]美国在司法审查的起诉时间上坚持成熟原则和穷尽权利救济原则，一是避免法院过早地进行裁判，陷入抽象的行政政策争论;二是保护行政机关发挥专业知识和经验，在作出确定的决定以前，不受法院的干涉。例如，美国环境法中的公民诉讼(citizen suits)要求公民提起诉讼前60天必须将起诉通知通告联邦环保局、违法行为所在州和违法者本人。这60天通告期的规定被看作给联邦环保局一个机会，使其得以在公民起诉前采取相应行动，如果公民没有履行60天诉讼通告制度，则禁止公民起诉。日本居民诉讼需要前置程序，居民认为地方公共团体执行机关或者职员的财务会计行为有违法或者不当行为或者有怠惰事实时，应当先向地方公共团体监督委员提出监督请求和采取必要措施的请求。监督委员接受监督请求后，进行监督并作出要求相关机关采取必要措施的劝告。居民对监督请求结果不服时，才向法院提出采取制止与监督请求有关的违法行为等措施的诉讼。

[92]因为纳税人所缴纳的税款不是用以支付其所受领之具体国家给付，而是为了国家一般支出，是为了使国家有能力为每个国民提供公共服务。税负的衡量与国家的给付分离，国家财政支出的决定并不受对纳税人应有相当利益或对等价值给付的拘束。课税乃基于公平原则，其衡量标准为个人的纳税能力，而非依国家对国民的给付利益。现代各国普遍采行量能课税原则，意在创设纳税人与具有财务给付潜能国家间的距离，以确保国家对每一个国民给付的无偏无私，不受其所纳税额的影响。参见葛克昌:《税法基本问题》，台湾月旦出版社1996年版，第200-201页。

[93]参见侯作前:《纳税人诉讼:构成要件与程序之分析》，《〈和谐社会与税收司法改革〉国际学术研讨会论文集》，第168页。

[94]参见［日］田中英夫、竹内昭夫:《私人在法实现中的作用》，李薇译，梁慧星主编:《民商法论丛》(第十卷)，法律出版社1998年版，第409-412页。

[95]从控制结果看，公民由公益所得的间接利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。