第二节　行政裁判所的产生

历史是一面镜子，要想更好地理解英国行政裁判所，就要回到英国法律体系构建的历史长河当中去。当前行政裁判所的功能、结构和特点与行政裁判所的雏形相比有了很大的变化，透过英国权力分立和司法体系的演变过程，我们可以发现行政裁判所产生、发展的轨迹。行政裁判所一般被认为是20世纪的产物，但是，在行政裁判所被人们普遍接受和认可之前，曾经历了一个漫长的过程。

一、司法权与行政权的分离

司法权与行政权的分离是英国早期法律体系发展的重要内容，也是英国议会与王权斗争的结果，权力分立是独立的纠纷解决机制诞生的前提和基础。

我们将英国的法律史追溯到1066年，当时，威廉国王从他的前任手中夺得了一个中央集权但是相对分散的国家。[16]“对任何一个国家来说，政府所扮演的角色和最有效的维护社会秩序的手段就是设立一个机构来应对公民的不满以及解决公民和政府之间的争议。”[17]此时的英国，这一功能是由皇家法院(Royal Court)来承担，法官作为皇家法院的成员时刻跟随国王，当国王出巡的时候，法官也要随行，随时处理地方的纠纷。后来，法官解决纠纷的功能就从御前会议(King’ council)的其他活动中分离出来，创设了普通法院(Common Court)，并且在伦敦拥有了相对固定的办公场所。大法官法庭(Chancery Court)也有相类似的从政府机构中分离出来的经历。[18]尽管实现了机构的分离，但是中央法院(Central Courts)仍然由君主控制，为了君主的利益或者以君主的名义行使皇家审判权，君主仍然拥有法官的任免权。在16世纪和17世纪，一些特定的机构，如议会法院(Conciliar Court)在处理与国王有关的纠纷中扮演着重要的角色，他们相对于普通法院和衡平法院与君主和枢密院的关系更为密切。

早期(从诺曼征服到英国资产阶级革命时期)“管理性审判”和“国家治理”之间的区别比较模糊，不像现在这么明显。这一时期中央法院和行政机关的关系可以理解为：通过法院进行审判仅仅是政府进行管理的一种形式或者是手段，法院被当成是政府管理的工具。而现在恰好相反，法院成为监督工具，主要功能从维护政府行为转变为监督政府依法行政。

在地方层面上，法院依附于行政机关的现象也存在，典型的代表就是治安法官(Justice of Peace)。[19]治安法官是君主在地方的代表，到18世纪(这一时期被认为是治安法官的全盛时期)，他们拥有各种各样的行政职权，既涉及社会管理领域，又涵盖社会福利领域。[20]治安法官行使行政职权的最主要方式是审判，通过季审法庭(Quarter Sessions)和即决法庭[21](Petty Sessions)的审判活动来完成行政任务。

17世纪见证了君主行政机关和中央法院之间关系的重大变化。议会与王权斗争的结果是议会法院被废除，中央法院不再是政府统治的组成部分，而变成了为议会服务的机构，并且用法律的形式固定下来。这种新型的关系被戴西(A.V.Dicey)解释为著名的议会主权至上原则(Parliamentary Sovereignty)。法院与政府的分离有助于保持法院服从于议会的意志。在1701年《王位继承法案》(Act of Settlement)中规定了中央法院的法官独立于王权，将法官的任免权由君主转移给议会，同时，该法案还对法官的开除做出了限制性规定，并且保证法官的薪酬待遇。基于这些变化，戴西在法律原则(Rule of Law)当中阐述了法院和行政机关的关系，他认为政府应当同公民一样在法庭上出庭应诉，这就实现了对法院定位的重大转变——由为政府统治服务的机构转变为监督政府对人民负责的机构。

18世纪前50年的英国政府体系架构给孟德斯鸠的著名论断提供了启迪。他在《论法的精神》这部名著中认为，每个国家有立法、行政和司法三种权力。只有像英国一样把这三种权力分别由三个不同的机关行使，相互牵制，才能保障自由。[22]“当立法权和行政权同属于一个人或一个官吏团体时，自由不能存在……如果司法权不和立法权及行政权分离，自由也不能存在。假如它和立法权合并，法官成为立法者，臣民的自由和财产将受到专横的控制;假如它和行政权合并，法官将施行暴力和压迫;假如一个人或一个团体，不论其为贵族或平民，同时行使制定法律、执行公共决议和审判个人之间的诉讼这三种权力，则一切便都完了。”[23]孟德斯鸠的论断为18世纪君主被议会通过普通法院和衡平法院剥夺了立法权和审判权的宪政改革开了一剂良药。然而，在孟德斯鸠那个时代，行政权实际上仍然控制在君主的手中。

18世纪后期，王权对议会事务及国家管理方面的影响进一步削弱，越来越多的王权转移给了部长(Minister)，部长的任命权也由君主转移给了议会。最后，到19世纪，随着选举权的扩大和选举办法的改革，国家的主权由君主转移给了市民，由此产生了现在英国的“君主立宪制”(Constitutional Monarchy)。这一发展同时产生了责任政府，形成了部长负责制原则，部长代表其所在政治集团的利益，并接受立法机关的质询。伴随着19世纪末现代政党制度的发展，行政机关和立法机关的分离——这一在17世纪的剧变中很难实现的转变，最终完成了。

在孟德斯鸠时期(或者再往后推半个世纪)，中央政府的任务或多或少的被限制在管理审判、发动战争、外交事务和税收征管四个领域。[24]政府的另外两项主要职能——社会管理和社会福利由地方政府而不是中央政府来行使。地方政府的活动缺乏中央政府的控制，特别是在废除议会法院之后。在17世纪的时候，王座法院创造了令状制度，通过特权令、调卷令、禁止令和执行令来限制地方政府的管理权[25]，但是这种控制(像今天的司法审查)很零散、分散、不成体系。[26]议会和中央政府也没有有效的措施来对地方行政管理进行监督。

孟德斯鸠三权分立的观点对英国宪政发展产生了深远的影响，君主不但被排除在司法审判之外，而且不能通过中央法院来影响司法判决。这一宪政理念的架构为行政裁判所的出现奠定了理论基础。

二、行政裁判所的出现

传统宪政下的法治原则[27]认为：在英国，任何争议都应当由普通法院来解决，有关查明事实和适用法律的功能只能排他性的交给法院。公民与行政机关的争议应当和公民与公民之间的争议一样由普通法院来管辖。那么，作为独立于法院之外的裁判机构——行政裁判所，又是如何产生的呢？这就不得不提到工业革命和嵌入式司法(embedded judicial)。英国工业革命带来的大量社会和经济争议为行政裁判所的出现创造了现实需求;而嵌入式司法为行政裁判所的出现提供了可能的模型。

(一)工业革命的影响

从19世纪30年代开始，工业革命开始在英格兰中部地区轰轰烈烈的开展，新的生产技术和生产方式的应用极大地提高了生产力，城市化进程加快，人口迅速增长，人们生活方式和思想观念发生改变。与此同时，工业革命带来的人口膨胀、环境污染、社会安全和社会保障等问题给政府的管理带来了极大的挑战。英国工业革命带来的社会和经济问题使得政府的功能和角色发生了两大变化。第一个变化是中央集权的加强。中央集权的强化表现在两个方面：一是将大量的政府职能从地方机构转移到中央机构;二是通过中央的机构控制地方层面权力的行使来强化中央的权力。许多原来由治安法官行使的行政职能转移到了中央政府机关，同时，19世纪见证了具有复合功能(multi-functional)的地方机构的诞生，这些机构受中央政府越来越多的控制。[28]第二个变化是政府职能的扩大，除了传统的国家安全和税收功能外增加了政府管理和社会福利方面的职能。

中央集权和政府职能的扩大虽然在一定程度上能够应付工业革命带来的负面影响，但是此时的政府行政机关在行使职权时往往把效率放在第一位，忽视了对公平价值的追求，带来的结果是行政争议的大量增加。而传统的争议解决机关——普通法院，由于成本高昂、程序复杂、效率低下，面对不断增加的社会纠纷和行政争议已经显得力不从心，于是寻求法院的替代者来有效的解决争议成为了时代的需求。

(二)嵌入式司法

为了应付当时大量的社会和经济问题，议会创设了非常设的“复合功能”(multi-functional)行政机构，通常叫“董事会”(board)或者是“委员会”(committee)。这些机构通过行使包括立法、行政以及司法在内的综合权力，来管理某一特定领域。这些机构不是为了单独行使司法权而创设的，解决争议的司法功能只是其复合功能的一种，司法功能嵌入在该机构的其他功能当中，这就是嵌入式司法。对于维多利亚时期政策的制定者来说，有效的争议解决机制并不是唯一，或者说并不是国家的主要需求，争议解决只是被当作政府管理过程中的一部分，更重要的任务是通过行政机构解决争议能够保证全部行政法治过程中中央集权的介入。嵌入式司法被看作是中央集权的重要因素，对于处理工业革命带来的社会问题尤为重要。

被认为是行政裁判所萌芽的关税和消费税委员会(Commissioners of Customs and Excise)成立于1660年，法律赋予其一部分司法权，但实际上该委员会是一个嵌入式司法机构，行政争议解决只是其职能的一部分，更重要的职能还在于关税和消费领域的行政管理。包括1799年通过《所得税法案》建立的所得税委员会(General Commissioners of Income Tax)，1846年铁路委员会(Railway Committee)，1878年铁路和运河委员会(Railway and Canal Committee)都是此类的机构，既行使司法权，又行使非司法权。这类嵌入式司法委员会不能被称为真正的裁判所。[29]裁判所应当是专门的、独立的解决行政争议的机构，其行使的权力应当是司法审判权，而不是司法权、行政权和立法权的混合体。

(三)行政裁判所的出现

伴随着政府管理领域“内阁向议会负责”原则的确立，以及中央政府部门职能和数量的扩大，政府更多地侧重于政策的制定，那些多功能的非政府部门的机构逐渐失宠，除了司法功能以外的其他功能都被转移到了政府部门或者是政府部门的相关机构。[30]由此，议会设立的既行使司法功能，又行使非司法功能的多功能的机构变革为单一功能(monofunctional)的机构，其主要职能是处理由于政府部门的行政管理所引起的争议。

到20世纪早期，独立的单一功能的裁决机构产生了，“裁判所”这一词汇才开始得到广泛应用。从这个角度来讲，行政裁判所的开始应当是1908年《老年金法案》(Old Age Pensions Act)创设的老年金委员会(Old Age Pensions Committee)。该委员会专门处理和老年金有关的争议，不再具有行政管理职能，如果对其决定不服还可以向地方政府管理委员会上诉。此后1911年的《国民保险法案》(National Insurance Act)被认为是现代社会立法的一个很好的范例，[31]该法案规定与失业保险(后称为“就业者津贴”)有关的争议可以向裁判员法庭(court of referees)提起申诉，该裁判员法庭的构成包括一名由贸易部长任命的主席、一名代表雇主利益的成员和一名代表雇员利益的成员，对裁判员法庭的决定不服还可以向仲裁员(umpire)——英王授权的一个上诉机构提出上诉请求。[32]

此时的英国，尽管“普通法院在英国享有崇高威信，一切诉讼原则上由普通法院受理，行政裁判所在英国经常受到一些人士的反对。然而，反对的意见并没有阻止英国议会不断通过法律规定创设行政裁判所以解决行政上的争端。”[33]至此，独立于法院系统之外的专门解决行政争议的机构——行政裁判所产生了。