- 行政诉讼法及司法解释关联理解与适用（下册）
- 江必新 梁凤云
- 68670字
- 2022-09-02 18:26:54
第五节 审判监督程序
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十条当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。
【条文主旨】
本条是对审判监督程序申请主体、客体、管辖法院和效力的规定。
【立法背景】
再审程序是指人民法院对已生效的裁判、调解书，认为当事人申请再审符合条件的，按照第一审普通程序或第二审程序，对案件进行再次审理所适用的程序。1989年行政诉讼法第62条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。该条明确了当事人的申诉权。此次对该条的修改明确将“申诉”改为“申请再审”。从当事人的指向看，申请再审与针对生效裁判提出的申诉，虽均为因不服生效裁判而向有关机关提出的重新审理请求，但二者有着显著的区别：一是二者权利基础不同。申请再审权是基于诉权而产生的重要诉讼权利，是由行政诉讼法再审制度予以规范和保障的诉讼行为。申诉则是当事人对宪法所规定的、作为公民的基本民主权利之一的申诉权在行政诉讼中的具体行使。二是二者行使对象范围不同。申请再审必须向有管辖权的法院提起；申诉则可向法院、检察院、人大等国家机关提起。三是二者行使的条件不同。申请再审必须符合法定期间、主体、事由、管辖以及形式等要件；而申诉则没有明确要件要求，不受法定条件的限制。四是二者法律效力不同。符合法定条件的申请再审能够直接启动法院的再审审查程序，由法院对申请再审的理由进行审查，符合法定事由的，则进入再审审理阶段作出再审裁判；而申诉则有可能作为线索通过检察院抗诉、再审检察建议或者法院依职权主动再审的方式启动再审程序，决定再审的原因不是当事人的申诉，而是法院或者检察院的发现。将“申诉”改为“申请再审”，有利于实现对申请再审的诉讼化改造，从而进一步规范人民法院的申请再审工作。
1989年行政诉讼法在申诉问题上的级别管辖安排，实质上形成了原审法院和上级法院“共同管辖”的制度。而实践当中，按照最高人民法院的有关规定和审判惯例，申诉案件大多是先由原审法院复查或再审，当事人对原审法院的处理结果不服，再向上一级法院申诉或申请再审。这种做法具有一定的便利性，有利于及时处理再审案件，既方便了当事人诉讼也方便再审法院查阅相关卷宗。此外，这种做法无疑也减轻了上级法院的压力。但从多年的实践效果来看，上述目的并未完全实现：从法院角度看，原审法院纠正自己的错误就如同病人切除自己身上的病灶一样困难，很多地方法院甚至明确告诉当事人自己裁判的案件自己不会改变。由于受到当地政府干扰等原因，在现行体制下，行政审判的这一问题显得尤为突出。从当事人角度看，由于担心原审法院存在不公，因而不论原审法院依法维持原判，还是作出其他处理，只要没有完全满足其诉求，当事人对此都会持怀疑态度，进而再次向上级法院提出再审。从数据统计结果看，2011年全国行政一审收案数量仅占各类一审案件总数的1.8%，但当年到最高人民法院登记申诉上访的行政案件数量高达6785件，占全部登记申诉上访案件的18.5%。整体来看，原有的制度安排不仅延长了诉讼时间，增加了诉讼成本，而且最终损害了司法权威。因此，民事诉讼法在2007年修改时，已经对相关内容作出了与本条内容相同的修改。
【条文解读】
一、申请再审的主体
当事人是法院作出的生效裁判的承担者，裁判是否合法，与其有直接的法律上的利害关系。为了保护当事人的合法权益，防止错误的裁判对当事人合法权益的不利影响，法律应当赋予当事人再审申请权。也就是说，只有与生效裁判具有法律上利害关系的当事人才能够作为申请再审的主体。从概念上看，当事人是指因与行政主体发生行政争议，以自己的名义到人民法院起诉、应诉，并受人民法院行政判决、裁定、调解书约束的利害关系人。通常情况下是指一审的原告、被告；二审的上诉人、被上诉人；一、二审人民法院判决其承担行政或民事责任的第三人。此外，无民事行为能力、限制民事行为能力当事人的法定代理人，可以代理当事人提出再审申请。也就是说，一般来讲，司法实践中当事人的具体标准，就是生效行政判决、裁定、调解书上是否列为当事人，生效民事判决、裁定、调解书上没有列名的案外人，即无权对该生效民事判决、裁定、调解书申请再审。但是，应当注意区分处理以下三种情况：
（一）原审胜诉当事人的适格问题
再审程序是原审诉讼程序的延续，从这一点上讲，其与原审对当事人诉的利益的要求是一样的。但是区别在于，原审诉的利益主要在于当事人与被诉行政行为有法律上的利害关系，而在再审阶段则要求提出再审申请的当事人应当对再审程序本身具有诉的利益，而不能因为当事人承受法院生效裁判的效力，就一定享有再审诉权。一般情况下再审诉权应当归属于裁判中部分或全部败诉的当事人。诉求已经得到满足或生效裁判没有涉及其利益的当事人不得提起再审。
（二）生效法律文书所确定的权利义务的受让人申请再审问题
对于诉讼确定的权利义务的受让人能否提起再审，实践当中争议较大。本质上说，这是“当事人恒定主义”和“诉讼继承主义”两种不同立法体例之争。[52]前者以德国为代表，规定系争物的转让或者请求权的转移对诉讼不发生影响，由原来的当事人继续进行诉讼，只不过判决的效力及于权利或者义务受让人。后者以日本为代表，让权利义务受让人成为新的当事人继续进行诉讼并承受此前的诉讼状态。我国行政诉讼法对此没有作出明确规定，但是从审判实际情况来看，由于实体权利义务的继受人具有诉的利益，同时对于系争物和相关权利义务的现状比较了解，由其继续履行原诉讼当事人的诉权，进而提起再审申请是应当允许的。结合《最高人民法院关于判决生效后当事人将判决确认的债权转让债权受让人对该判决不服提出再审申请人民法院是否受理问题的批复》（法释〔2011〕2号）[53]的精神，我们认为：如果系争物和相关权利义务的转移发生在生效裁判作出之前，则系争物和相关权利义务继受人可以提起再审申请；如果系争物和相关权利义务的转移发生在生效判决作出之后，系争物和相关权利义务继受人提起再审申请的，人民法院不予受理。
（三）案外人申请再审问题
行政诉讼的判决结果可能影响到案外人的利益，如果没有通畅的途径的话，他们的利益就无从谈起。为保护案外人的利益，应当设立对案外第三人权利的救济途径，这主要包括：第三人参加诉讼制度、第三人执行异议制度、第三人撤销之诉制度以及第三人申请再审制度。第三人参加诉讼是目前行政诉讼法予以明确规定的，但是其弊端在于第三人往往不知道诉讼的存在，尤其是在当事人恶意串通的情况下更是如此。第三人执行异议和申请再审制度见于我国民事诉讼法第227条之规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”该条确认了执行程序中的案外人申请再审制度。由于修订后的行政诉讼法第101条明确规定关于执行本法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。因此，行政诉讼中执行程序内的案外第三人可以提起再审。但是，如果判决的标的和类型不涉及执行程序，例如确认诉讼、形成诉讼等，案外第三人则无法以此救济自身权利。为此，2012年修订的民事诉讼法设计了一种全新的对案外人权益保护的救济制度，即第三人撤销之诉制度。民事诉讼法第56条第3款规定：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”该条明确了在判决影响到案外人的实质性利益，又没有其他救济途径时应当承认其再审诉权。案外人享有以及行使诉权必须符合法定的情形，即其未能参与诉讼的原因必须是不能归属于自己的原因。应当说，允许第三人为救济自身权利单独提起诉讼，是对第三人利益的一种充分保护，它使得案外第三人可以不依赖于已有的诉讼程序对自身权利进行救济。然而，该种诉讼尚未成为行政诉讼的诉讼类型，而作为民事诉讼类型的第三人撤销之诉可否适用于行政诉讼尚不明确，还不能当然地适用，因此，该途径暂时无法对行政诉讼的第三人进行救济。
二、申请再审的客体
申请再审的客体，又称申请再审的对象，是指法律允许适格主体申请再审的裁判。当事人申请再审的客体必须是已经发生法律效力的判决、裁定，包括最高人民法院的判决、裁定，依法不准许上诉的判决、裁定，一审未在法定期间上诉生效的判决、裁定，二审发生法律效力的判决、裁定，以及按照一审程序再审未在法定期间上诉的判决、裁定和按照二审程序审理作出的再审判决、裁定。在此基础上，允许通过再审程序进行救济的生效裁判应当是以通常的争讼审判程序作出的裁判，即是为解决双方或者多方当事人行政争议而依据第一审普通程序和简易程序、第二审程序和审判监督程序作出的生效裁判，而不包括执行程序中的裁判。法律和司法解释明确规定不得申请再审的裁判，也不允许申请再审。可以申请再审的裁定，应当是对于诉讼程序具有终局效力的裁定，如不予受理、驳回起诉、按自动撤回上诉处理的裁定等。管辖权异议裁定是在审理程序中解决管辖权问题的裁定，不具有终结审理程序的效力，已经赋予当事人上诉权利，给予了充分的程序救济，不宜允许当事人就管辖权异议裁定申请再审。[54]
三、申请再审的管辖法院
申请再审的管辖是规定当事人应向何地何级法院提起再审申请的法律制度。当事人向有管辖权的法院申请再审，是再审的诉讼要件之一，若受诉法院没有管辖权，则无权就再审申请进行审理和裁判。修正前的行政诉讼法规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉……”与修正后的行政诉讼法相比，该条规定了“申请再审上提一级”制度，这样规定的理由在于：
第一，1989年行政诉讼法“双重管辖”的规定存在以下弊端：一是原审人民法院对已经作出生效裁判的案件从主观上不愿意再次介入，基于上一级人民法院也享有管辖权的规定，往往将当事人推向上级人民法院；在原审人民法院败诉的结果使当事人对原审人民法院能否纠错产生必然怀疑，使其更愿意向上一级人民法院寻求救济。而上一级人民法院从属地解决纠纷的角度出发，认为应先由原审人民法院自行审查并纠错，不应将矛盾上交，因而习惯于将当事人的再审申请转交原审人民法院。这种上下级法院相互推诿的现象，使应及时审理的再审申请长期得不到处理，使当事人产生一定的不满情绪，甚至把矛盾引向法院。二是由于立法没有将当事人申请再审权利设定为确定性的选择权，实践中很多当事人在向原审人民法院提交申请材料的同时，也向上一级人民法院提交申请再审材料，甚至向更高级别的人民法院上访申诉。这种无序状态，造成了多头申诉、重复立案现象，极大地浪费了司法资源，影响了社会安定秩序，也造成了当事人的讼累。三是大多数申请再审人向原审法院申请再审被驳回后，又向上一级人民法院申请再审，造成一个案件两次复查，浪费了司法资源。因此，本次行政诉讼法修改中，以切实保障当事人申请再审权利的实现、解决“申诉难”的目的出发，对申请再审管辖的规定进行了完善。
第二，上提一级管辖符合审判规律和中央司法改革精神。在本次修改的调研中，主流观点是将申请再审管辖权上提一级，但也有观点认为，拟建立以作出生效裁判的上一级人民法院管辖为主，以原审人民法院管辖为辅的申请再审管辖制度。但考虑到申请再审管辖上提一级既符合当事人和社会大众的整体意愿，有利于消除当事人和社会大众对原审人民法院管辖申请再审案件公正性的顾虑，也符合中央司法体制改革文件所提倡的精神，客观上有利于增强再审程序的权威性和公正性。同时也避免了原审人民法院管辖申请再审案件中的角色冲突和利益关系，符合诉讼管辖程序正义规则及我国国情需要。且如仍允许原审人民法院享有一定管辖权，不仅例外情形不好确定，也很难避免由原审人民法院行使再审管辖权曾出现的诸多问题。因此，本次修改最终确定了当事人申请再审管辖上提一级的原则，规定由作出生效裁判的上一级人民法院管辖。根据本条规定，对当事人申请再审的案件，由作出生效裁判的上一级人民法院享有管辖权。当事人有权根据本条规定向作出生效裁判的上一级人民法院申请再审，作出生效裁判的上一级人民法院依据本条规定对当事人的申请再审行使管辖，对符合条件的申请再审应依法受理并依照法定程序进行审查、审理、裁判。
四、申请再审的效力
一般而言，已经确定的终局判决具有形式上的确定力和既判力，被判决羁束的法律关系相应处于一种稳定状态。而再审的启动无疑将打破这种稳定，其理论依据是该判决本身欠缺使既判力正当化的根据。因此，再审程序的设立要在保障当事人申请再审权利和维护生效裁判既判力和稳定性之间形成一种平衡，就需要一方面在当事人适格、申请事由符合法律规定、程序合法的情况下，受理当事人的再审申请。但同时，当事人申请再审所依据的再审事由是否成立，是否应当启动再审程序，需要经过人民法院审查后才能确定。由于申请再审并不必然导致生效裁判进入再审程序，因而在再审审查阶段不应轻易限制生效裁判的执行力。即使进入再审，由于原审生效裁判的效力是特定的诉讼程序赋予的，在再审没有撤销或改变原审判决之前，也应当维护原审裁判的效力。在行政诉讼法没有限制再审次数的情况下，如果赋予申请再审具有中止执行的效力，就可能引发败诉当事人为逃避执行，拖延时间而滥用申请再审的权利，最终导致将原审裁判的效力架空的局面。
【实务指南】
一、对申请再审对象范围的把握
在申请再审的对象范围方面，实务中需要特别注意对于申请再审的判决、裁定是否发生法律效力的审查。由于对申请再审制度的不了解，有的当事人对于尚在上诉期间的一审判决、裁定向上一级人民法院申请再审，还有的当事人对于已经被再审撤销的原判决、裁定申请再审，人民法院在受理审查申请再审案件时，应当特别注意审查裁判是否已经发生法律效力。需要注意的是，对非诉行政执行过程中的生效裁定，当事人认为确有错误的，应当根据非诉执行的有关规定申请救济，下文将有详细阐述。
二、对“确有错误的”标准的把握
对本条规定的当事人认为生效裁判“确有错误的”标准，应当理解为符合本法第91条规定的再审事由，只有当事人认为生效判决、裁定存在本法第91条列举的法定再审事由并提出再审申请时，人民法院才能受理申请再审案件并依法进行审查。当事人未依据法定申请再审事由提出再审申请的，应当告知当事人补正。对生效的调解书“确有错误的”标准，则侧重于是否存在重大误解，是否违反自愿原则，是否存在损害国家利益、公共利益和他人合法权益的情形。
三、对申请再审期限的把握
对此问题修改前后行政诉讼法都没有作出规定，新修改的行政诉讼法第101条明确规定，人民法院审理行政案件，关于证据、期间、送达等，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《中华人民共和国民事诉讼法》第205条明确规定：“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。”故对申请再审期限的把握，在新的司法解释没有出台之前，宜参照民事诉讼法的规定，以六个月为限。
四、对不符合再审条件案件的结案方式的把握
对此问题，修改前后行政诉讼法都没有作出规定，原来司法实践中，根据2000年《若干解释》第74条“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”的规定，对不符合再审条件的再审申请，一般用驳回申诉通知书或驳回再审申请通知的形式结案。2018年《行诉解释》第116条明确规定，当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
五、将案件再审工作集中于上级法院，实践当中要注意解决好上下级法院的工作衔接问题
在上下级法院不在同一城市或地区时，不仅当事人申请再审颇费周折，上级法院调取下级法院卷宗以及进行相应的调查、沟通、协调等工作也十分不便。同时，由上一级法院受理再审申请和进行审查，会大大增加上级法院的工作负担，使上级法院在现有的人员结构下难以及时完成大量的审查任务。为解决上述问题，上下级法院之间应当理顺案件移送流程，尽量不要在调卷等程序性环节耽误太多时间。此外，可以考虑调整上级法院受理案件的范围和标的金额的下限，以减轻上级法院的案件压力；或者增加人员配置，成立专门处理行政申诉再审案件的组织机构。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十条当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：
（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；
（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
【解释要点】
本条是关于申请再审的时间的规定。
【适用指南】
当事人申请再审，在大陆法系国家一般称为“再审之诉”。修改前的行政诉讼法第62条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。这一内容实际上来源于1982年的《民事诉讼法（试行）》第158条规定。1991年修订的民事诉讼法第一次明确了当事人的“申请再审权”，即“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行”。原《贯彻意见》没有对当事人的申请再审权利作出规定，2000年《若干解释》则将当事人的“申诉权”修订为“申请再审权”。2007年修订的民事诉讼法第178条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。取消了原来关于向“原审人民法院”申请再审的规定。此外，修订后的民事诉讼法对当事人申请再审，将人民法院应当再审的情形作了列举式规定，并对当事人申请再审的权利作了诉权化的改造。主要是：第一，进一步将再审事由具体化、增强可操作性，减少随意性；第二，明确向上一级法院申请再审和再审审查的期限；第三，完善监察机关法律监督的规定，将人民检察院的抗诉事由进一步具体化，明确接受抗诉的人民法院裁定再审的期限。2012年，民事诉讼法修订时，增加规定了检察建议监督方式、将人民法院的调解活动纳入检察监督范围，增加当事人申请检察建议或者抗诉的规定等。
本次行政诉讼法修改，借鉴民事诉讼法第199条的规定，明确对当事人申请再审的管辖法院均为原审法院的上一级法院，即“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行”。这一规定来源于2007年修改的民事诉讼法，但是与大陆法系国家和地区的做法并不相同。例如，依据德国行政法院法规定，再审之诉专属于第一审法院管辖，如果被声明不服的判决或者数个被声明不服的判决中的一个是州法院作出的判决，或者对于上诉审所作的判决专属于被控诉法院管辖。我国台湾地区的“行政诉讼法”第275条规定了再审之专属管辖法院。即“再审之诉专属为判决之原行政法院管辖。对于审级不同之行政法院就同一事件所为之判决提起再审之诉者，由‘最高行政法院’合并管辖之。对于‘最高行政法院’之判决，本于第二百七十三条第一项第九款至第十四款事由声明不服者，虽有前二项之情形，仍专属原高等行政法院管辖”。大陆法系之所以将再审案件专属于原裁判法院，其理由是再审诉讼与原上诉之间有密切的联系，再审法院可以充分利用原诉讼中当事人提出的各种诉讼材料，有利于再审法院迅速适当地作出再审裁判。因此，将再审管辖权赋予原审法院有一定的合理性。但是，我国与其他大陆法系国家和地区的诉讼制度有一个明显的不同是，大陆法系一般实行三审终审制，且第三审基本上是最高行政法院。我国实行的是两审终审制，裁判发生法律效力之后，当事人只有通过审判监督程序才能将案件提交到更高一级的法院审理。因此，有必要赋予当事人将案件提交到上一级法院申请再审。此外，本次行政诉讼法修改之所以将再审案件的管辖法院确定为原终审法院的上一级法院，主要是考虑：由原终审法院管辖，容易受到地方干预；从司法实践来看，向原终审法院申请再审，由原终审法院纠正错误，比较困难，因此，为了保护当事人的合法权益，有必要由上一级法院行使对再审案件的管辖权。这也是符合上级人民法院监督下级人民法院审判工作的原则。[55]行政诉讼法第90条规定了向上一级法院申请再审，但是，没有规定申请再审的时间。
行政诉讼法第101条规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。民事诉讼法第205条规定，当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第200条第1项、第3项、第12项、第13项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。当事人申请再审的六个月期间是不变期间，不存在中止或者中断的情况。当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出的情形包括：1.不予立案或者驳回起诉确有错误的；2.原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证；3.原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；4.违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；5.原判决、裁定遗漏诉讼请求的。
一般情况下，六个月的期限是从判决、裁定发生法律效力时开始起算的，但是，在特殊情形下从“知道或者应当知道之日起六个月内提出”。这主要是考虑到这些特殊情形，一般很难在裁判生效后六个月内发现，但是，如果其知道或者应当知道这些事由的，应当从“知道或者应当知道之日起六个月内提出”。
民事诉讼法第205条第2句规定了应当从“知道或者应当知道之日起六个月内提出”的四种情形。民事诉讼法第200条第1项规定的内容是“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”、第3项规定的内容是“原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的”、第12项规定的内容是“据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的”、第13项规定的内容是“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的”。对应行政诉讼法的规定，民事诉讼法第200条第1项、第12项、第13项规定情形分别对应行政诉讼法第91条第2项、第7项和第8项，但是民事诉讼法第200条第3项的规定包含在行政诉讼法第91条第3项“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的”的内容之中。为了表述的清晰，本解释对适用“自知道或者应当知道之日起六个月内提出”的情形作了列举。主要是：
第一，有新的证据，足以推翻原判决、裁定的。这一项包括两个条件：有新的证据和足以推翻原判决、裁定的。如果没有新的证据或者虽然有新的证据但是不足以推翻原判决、裁定的也不能引起再审程序的发生。根据《行政诉讼证据规定》第51条的规定，按照审判监督程序审理的案件，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；因原判决、裁定认定事实的证据不足而提起再审所涉及的主要证据，法庭也应当进行质证。第52条的规定，本规定第50条和第51条中的“新的证据”是指以下证据：在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
第二，原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的。“主要证据”是能够证明案件基本事实的必要证据。主要证据是必不可少的证据，缺少主要证据，案件的基本事实就不能认定。与主要证据相对应的是补强证据。如果裁判认定事实的主要证据是伪造的，就意味着原裁判作出的事实认定是虚假的，其法律判断也不会是正确的，因此，得为再审之理由。伪造证据属于严重的妨害民事诉讼的行为，应当受到法律的惩罚。行政诉讼法第59条第1款第2项明确将“伪造证据”作为妨害诉讼的情形。如果原判决裁定认定的事实的主要证据是伪造的，对这样的判决裁定应当再审。
第三，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的。《行政诉讼证据规定》第70条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。行政诉讼法第61条第2款规定，在行政诉讼中，人民法院认为该行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。据以作出原裁判的法律文书被撤销的，就意味着审判前提或者先决问题出现了瑕疵，则据此作出的裁判必然是错误的，因此必须加以纠正。在德国，判决是以某一普通法院或原特别法院或者某一行政法院的判决为基础时，而这些判决已经由另一确定判决所撤销的，得为再审事由。我国台湾地区“行政诉讼法”第273条规定“为判决基础之民事或刑事判决及其它裁判或行政处分，依其后之确定裁判或行政处分已变更者”。亦得为再审事由。值得注意的是，这里的“法律文书”并不包括作为审理对象客体的行政法律文书。《民诉解释》第393条规定本项的“法律文书”包括发生法律效力的判决书、裁定书、调解书、发生法律效力的仲裁裁决书、具有强制执行效力的公证债权文书。
第四，审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。这里需要注意的是关于“在审理该案件时”的条件限制。如果审判人员的贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为发生在其他案件或者其他问题上，则不能作为申请再审的理由。我国台湾地区也有类似制度，我国台湾地区“行政诉讼法”第273条规定，对于“参与裁判之法官关于该诉讼违背职务，犯刑事上之罪者”以及“当事人之代理人、代表人、管理人或他造或其它代理人、代表人、管理人关于该诉讼有刑事上应罚之行为，影响于判决者”均得为再审事由。值得注意的是，审判人员的上述违法情形必须是确实存在和查证属实的，例如有关审判人员因审理该案件已经被判处贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等刑罚的等。此外，如果审判人员的上述行为尚未构成犯罪，但是已经受到行政处分的，亦得适用本项。根据《民诉解释》第394条的规定，“审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为”是指已经由生效刑事法律文书或者纪律处分决定所确认的行为。
【疑难解答】
在司法实践中，需要注意以下两个问题：
一、行政诉讼法没有关于向原审人民法院申请再审的规定
在制定本解释的过程中，有意见认为，民事诉讼法第199条规定了当事人既可以向上一级人民法院申请再审，也可以向原审人民法院申请再审，即当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。考虑到便利当事人诉讼，是否也应当明确当事人可以向原审人民法院申请再审。我们认为，行政诉讼法修改时，民事诉讼法修改已经完成，行政诉讼法对申请再审管辖法院作了不同于民事诉讼法的规定，目的在于排除地方干预，保证司法公正。这种意见最后没有被采纳。
二、关于调解书的问题
申请再审的对象又称再审的客体，是指当事人声明不服的并要求再审法院进行审查的对象。根据修改前的行政诉讼法和2000年《若干解释》的规定，能够作为申请再审的对象必须是生效的行政判决、裁定以及行政赔偿调解书。根据行政诉讼法第60条第1款的规定，行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。人民法院据此可以作出行政赔偿调解书、行政补偿调解书和其他行政调解书。生效的行政判决、裁定以及行政调解书是指最高人民法院的行政判决、裁定和行政调解书，以及依法不准上诉或者超过上诉期没有上诉的行政判决、裁定和行政调解书。根据2000年《若干解释》的规定，对于行政赔偿调解书申请再审的，当事人必须提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定。民事诉讼法第201条规定，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审。
民事诉讼法第201条的规定实际上是对行政诉讼法第90条的补充，也就是说，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，也可以申请再审。《民诉解释》第384条规定，当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，应当在调解书发生法律效力后6个月提出。据此，本解释第1句增加了“调解书”的内容，并且将其申请再审的期限确定为调解书发生法律效力后六个月内提出。同时，审判监督程序主要针对发生法律效力的判决、裁定，在司法实践中，对调解书申请再审的审查，基本上是比照适用判决、裁定申请再审的审查规定。[56]本条第2句也作了相同处理。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十一条当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。人民法院认为有必要的，可以自收到再审申请书之日起五日内将再审申请书副本发送对方当事人。对方当事人应当自收到再审申请书副本之日起十五日内提交书面意见。人民法院可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项。
【解释要点】
本条是关于当事人申请再审提交再审申请书及被申请人提交书面意见的规定。主要有三方面内容：一是当事人申请再审须提交再审申请书等材料；二是如果人民法院认为有必要，可以将申请人的再审申请书副本发送对方当事人，对方当事人应当提交书面意见；三是人民法院可以要求双方当事人补充有关材料并询问有关事项。
【适用指南】
一、当事人申请再审应当提交再审申请书等材料
当事人申请再审是启动再审程序的途径之一。当事人申请再审后，符合法定条件的即进入再审审查程序。因此，当事人提交的再审申请材料是表达当事人再审申请诉求、阐明再审申请理由、提供证据线索的重要载体。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《立案规定》），当事人申请再审，应当提交下列材料：（一）再审申请书，并按照被申请人及原审其他当事人的人数提交副本；（二）再审申请人是自然人的，应当提交身份证明复印件；再审申请人是法人或者其他组织的，应当提交营业执照复印件、组织机构代码证书复印件、法定代表人或者主要负责人身份证明；法人或者其他组织不能提供组织机构代码证书复印件的，应当提交情况说明；（三）委托他人代为申请再审的，应当提交授权委托书和代理人身份证明；（四）原审判决书、裁定书、调解书，或者与原件核对无异的复印件；（五）法律、法规规定需要提交的其他材料。其中再审申请书应当载明的事项包括：再审申请人、被申请人及原审其他当事人的基本情况。当事人是自然人的，应列明姓名、性别、出生日期、民族、住址及有效联系电话、通讯地址；当事人是法人或者其他组织的，应列明名称、住所地和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务及有效联系电话、通讯地址。原审人民法院的名称，原审判决、裁定或者调解书的案号。具体的再审请求。申请再审的具体法定事由及事实、理由。受理再审申请的人民法院名称。再审申请人的签名、捺印或者盖章。递交再审申请书的日期。当事人申请再审，一般还应提交下列材料：（一）一审起诉状复印件、二审上诉状复印件；（二）在原审诉讼过程中提交的主要证据材料；（三）支持再审申请事由和再审请求的证据材料；（四）行政机关作出相关行政行为的证据材料；（五）其向行政机关提出申请，但行政机关不作为的相关证据材料；（六）认为需要提交的其他材料。再审申请人提交的再审申请书等材料符合要求的，人民法院应当出具《诉讼材料收取清单》，注明收到材料日期，加盖专用收件章，并及时立案。再审申请人提出的再审申请不符合规定的，人民法院应当当场告知再审申请人。再审申请人提交的再审申请书等材料不符合要求的，人民法院应当将材料退回再审申请人，并一次性全面告知其在指定的合理期限内予以补正。再审申请人无正当理由逾期不予补正且仍坚持申请再审的，人民法院应当裁定驳回其再审申请。
二、人民法院认为有必要可以要求对方当事人提交书面意见
对于这一内容的理解应当从三个方面把握：
一是是否需要对方当事人提交材料属于人民法院的裁量范围。根据案件的难易程度、影响范围、申请再审的主体、是否可能存在“新的证据”、裁定再审的可能性等多方面因素，人民法院综合判断是否需要听取对方当事人的意见。一般来讲，对案情和法律关系比较简单、人民法院很容易作出判断的案件，人民法院可以不听取对方当事人的意见而直接作出再审审查的结论。但对于再审申请人提供的材料中有可能存在“新的证据”，或者有需要进一步查明的事实，人民法院一般应当向对方当事人发送再审申请书副本，以便于对于“新的证据”作出准确认定，或者有利于案件事实的进一步查明。需要注意的是，如果再审申请的主体是行政机关，人民法院一般也应当发送再审申请书副本，因为多数行政诉讼中行政相对人的诉讼能力均弱于被诉行政机关，有必要及时向行政相对人发送再审申请书副本，以更好地保护行政相对人的合法权益。
二是人民法院应当向对方当事人发送再审申请书副本。人民法院经裁量后，如果认为需要听取对方当事人的意见的，应当将再审申请人的再审申请书副本发送给对方当事人，以便充分听取双方意见，防止人民法院在作出再审审查结论时有失偏颇。这里需要注意三个问题：一是人民法院向对方当事人发送再审申请书副本一般应当在收到之日起五日内完成，这个时限要求是人民法院的义务，既要向对方当事人发送，又要在收到之日起五日内完成；二是对方当事人收到再审申请书副本后，应当在十五日内提交书面意见。对方当事人提交意见应当以书面的形式提供，同时要在收到再审申请书副本之日起十五日内提出。对方当事人不提交书面意见的，不影响人民法院的再审审查；三是对方当事人既包括被申请人，也包括处于利益相对方的原审第三人。
三是人民法院初步审查后可以要求当事人补充材料并询问当事人。人民法院在初步审查的基础上，如认为有必要，可以要求申请人和对方当事人补充有关材料，询问有关事项，以进一步判断当事人的再审申请是否符合法定条件。
【疑难解答】
本条在司法适用中需注意：再审申请人提交材料时是否必须同时提交电子版？《立案规定》第6条规定：“再审申请人提交再审申请书等材料时，应当填写送达地址确认书，并可同时附上相关材料的电子文本。”由此看来，《立案规定》并未要求再审申请人必须提供相关材料的电子文本。但是，由于全国法院申请再审案件数量持续上升，一些法院案多人少矛盾突出，促办案压力较大。为提升审判效率，人民法院在立案环节应尽量引导当事人提供相关材料的电子文本，以为法官的后续审查、审理工作提供便利。需要指出的是，再审申请人提供了符合规定的相关书面材料的，人民法院不应仅以再审申请人未提供相应的电子文本而认定其提交的材料不符合要求。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十二条人民法院应当自再审申请案件立案之日起六个月内审查，有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。
【解释要点】
本条是关于人民法院再审审查期限的规定。主要有两方面内容：一是再审审查原则上应当在六个月内完成；二是因特殊情况需要延长的，需要报请法院院长批准。
【适用指南】
一、关于再审审查的期限
再审审查程序是决定案件是否进入再审程序的重要环节。为依法维护当事人申请再审权利，保障审查效率，对于人民法院再审审查程序必须有一定的时限要求，以防止案件久拖不决，影响司法公正和司法权威。所谓再审审查期限，即是指人民法院对于当事人的再审申请立案后，依法进行审查并最终作出是否予以再审的裁定的时间要求。在本解释出台之前，行政诉讼法及相关的司法解释对此均未作规定。如前所述，再审审查程序是启动再审的关键环节，案件一旦进入再审，对于原来已经稳定的法律关系以及案件的执行都将产生影响。因此，启动再审程序必须审慎为之。而审慎启动再审程序就必须为人民法院再审审查设定一个充分、合理的审查期限。考虑到人民法院在审查过程中可能还需调阅原一、二审卷宗乃至询问当事人，因此审查期限不宜过短。在本解释施行以前，人民法院对行政再审申请案件的审查期限适用民事诉讼法第204条，该条第一款规定：“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合本法规定的，裁定再审；不符合本法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。”本解释参照上述法律规定，结合行政案件申请再审的实际，规定了六个月的审查期限，比民事案件申请再审的期限长了三个月。
另外，民事诉讼法第204条第1款规定的三个月审查期限的起算点为收到再审申请书之日，而本解释规定行政申请再审案件的审查期限自再审申请案件立案之日起算。主要原因在于人民法院收到当事人再审申请书后，有可能因为材料不齐等原因需要当事人进行补充，但当事人补充材料时间并不好掌控，将当事人补全材料的期间计入审查期限不利于人民法院充分、细致地开展案件审查工作。一般情况下，再审申请人第一次提交再审申请书等材料时，如符合法定条件的，按照立案登记制的精神，人民法院将进行登记立案。在这种情况下，“收到再审申请书之日”与“再审申请案件立案之日”基本一致。但是，如果再审申请人初次提交的再审申请书等材料需要进一步核实、补正，核实、补正的时间不宜计入再审审查期限。因此，本解释将立案之日确定为再审审查期限的起算点，更加符合工作实际。
二、关于审查期限的延长
一般情况下，人民法院能够在六个月内完成再审审查，但实践中也存在一些特殊情况，导致案件在六个月内确实难以审查完毕。本条规定对此类案件可报请院长批准延长审查期限。司法实践中，“特殊情况”往往指那些案情疑难复杂、社会影响较大、属于新类型案件或涉众型案件以及可能需要调取新证据的案件等。需要延长审限的，应当在审限到期日前的合理时间内上报请延长，并写明需要延长的理由。此外，本条并未规定单次延长的具体期间，结合行政诉讼法及民事诉讼法的精神，单次延长的期间不应超过六个月，具体延长的期间由院长决定。
【疑难解答】
本条在司法适用中需注意：延长审查期限有没有次数限制的问题。本条虽然对延长审查期限作了规定，但并没有对申请延长的次数作出规定。一般来讲，少数案件经审限延长后仍难以作出审查结论的，可以再次申请延长，是否批准由院长决定。但是，需要注意的是，本条对延长审查期限的次数虽然没有限制，但仍然要有一个合理、正当的程度，而不能过多地进行审限延长，防止案件长年未结，影响司法公正和司法权威。本解释第117条规定，人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议。这一规定一方面有利于进一步保护当事人的再审申请权，另一方面也对人民法院的再审审查工作效率提出了更高的要求。对此，人民法院在行政申请再审案件审查过程中，要在有效保障审查质量的基础上，不断提高审查效率，切实保障当事人申请再审的权利。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十三条人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人；新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。
【解释要点】
本条是关于人民法院再审审查过程中询问程序的规定。人民法院在再审审查过程中是否需要询问当事人，分为两种情况：一是由人民法院进行判断；二是存在新的证据可能推翻原判决、裁定的情况时，人民法院应当询问当事人。
【适用指南】
一、人民法院在再审审查过程中进行询问的必要性
再审审查一般采用书面审理方式。一方面，由于再审审查采用书面审理，一些当事人不理解，对再审审查程序抱有不满情绪，甚至认为法院的审查是暗箱操作，造成了人民群众对再审审查程序的误解。另一方面，对于哪些案件应当进行询问，哪些可以不询问，行政诉讼法及2000年《若干解释》并没有明确的规定，造成了实践中没有依据可循，各地法院做法也不统一。为进一步细化人民法院的再审审查程序，进一步保障当事人在申请再审过程中的程序性权利，对于是否应当询问当事人应当作出合理规定。实际上，本解释出台之前，人民法院在行政案件再审审查过程中经常采用询问当事人的方式了解案件。本条内容上参考了《民诉解释》第397条，该条规定：“人民法院根据审查案件的需要决定是否询问当事人。新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。”
二、人民法院自行判断是否询问的情形
一般情况下人民法院对于是否启动询问拥有自由裁量权，裁量的因素包括但不限于案件的复杂和难易程度、案件社会关注度、可能的影响范围和程度、原审对案件事实的查明情况和文书说理情况、再审申请材料情况、被申请人发表意见的情况等。比如，有的再审申请人提出了在原审程序中未曾提出的新的理由，且该理由可能影响对原审裁判结果的判断时，人民法院即可启动询问程序，以进一步核实认定新的理由。
三、人民法院应当进行询问的情形
如果再审申请人提供了新的证据，且该新的证据有可能推翻原判决、裁定的，人民法院就应当启动询问程序。应当启动询问程序的规定包括两个条件：一是当事人提交了新的证据。对于是否属于“新的证据”的认定，应当根据《行政诉讼证据规定》第52条的规定第进行判断。如果再审申请人虽然提供了新的证据材料，但该材料明显不符合“新的证据”的认定标准，即不能作为“新的证据”对待；二是该“新的证据”存在推翻原判决、裁定的可能性。如果再审申请人提交的证据材料虽然符合“新的证据”的标准，但明显不可以推翻原判决、裁定的，人民法院也不是必须启动询问程序。需要指出的是，如果案件最终被裁定进入再审程序，则再审审查过程中人民法院围绕“新的证据”所进行的询问不能替代再审程序中对该“新的证据”的质证。
【疑难解答】
本条在司法实践中需注意以下问题：
一、当事人是否可以向人民法院申请进行询问
我们认为，当事人有权向人民法院申请询问，但当事人的申请并不必然导致人民法院启动询问程序，而只是人民法院自由裁量时参考的因素之一。人民法院在收到当事人的询问申请后，如综合各方面因素考量决定启动询问，则按询问的通常流程及时告知当事人；若仍决定不启动询问，亦无须另行就当事人的询问申请作出答复。
二、人民法院决定询问当事人后如何通知当事人
人民法院决定询问当事人的，一般应当提前5日左右将询问的时间、地点及联系人等书面通知当事人。时间紧急的也可以口头通知当事人，但需要将口头通知的情况进行留存。通知时，当事人为自然人应当通知本人，当事人为法人或者其他组织的应当通知其法定代表人；在集团诉讼中应当通知每位诉讼代表人；当事人有委托代理人的也可以通知委托代理人。通知当事人询问时，可以一并告知其补充证据材料。
三、询问时合议庭成员是否必须全部参加
询问时，一般应当由审判长主持，其他合议庭成员参加。但因工作安排，合议庭成员无法全部参加时，也可以由其他法官主持询问。询问结束后，书记员应当将询问笔录交由接受询问的当事人核对后签名确认，并将询问笔录及时向未参加询问的合议庭成员进行传阅。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十四条审查再审申请期间，被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的，人民法院应当将其列为再审申请人，对其再审事由一并审查，审查期限重新计算。经审查，其中一方再审申请人主张的再审事由成立的，应当裁定再审。各方再审申请人主张的再审事由均不成立的，一并裁定驳回再审申请。
【解释要点】
本条是关于被申请人及原审其他当事人提出再审申请如何处理的规定。本条借鉴了《民诉解释》第398条的规定。
【适用指南】
一、作出本条规定的背景
在行政诉讼中，人民法院坚持对行政行为的合法性进行全面审查。当行政行为被认定为违法时，即使行政机关提起再审申请，作为原告一方的行政相对人因其诉求得到了法院的支持，一般不会选择提起再审申请。反之，当行政行为被认定为合法时，行政相对人如提起再审申请，作为被告的行政机关更不会同时提起再审申请。因此，2000年《若干解释》没有规定，一方当事人提起再审申请，另一方当事人也提起再审申请时，人民法院应当如何处理。但实践中，并不排除这种情况存在。特别是在撤销诉讼中，行政相对人要求撤销行政机关的行政行为，而人民法院却作出确认行政行为违法的判决。此时，行政机关和行政相对人均有可能提起再审申请。本条借鉴《民诉解释》第398条的规定，对该问题作出了规定。只要被申请人及原审其他当事人在法律规定的申请再审期限内提出符合法定条件的再审申请，法院即应将其列为再审申请人，一并审查其再审事由。这样不仅保护了被申请人和其他当事人的诉讼权利，也有利于一次性解决争议，避免各方当事人就同一事实分别提起再审，浪费司法资源。
二、关于再审审查期限重新计算
在审查再审申请期间，被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的，审查期限重新计算。再审审查期限是人民法院了解案件、保护再审申请人合法权益的重要制度。作出上述规定，主要基于两点考虑：一是因为增加了新的审查内容，有必要为法院留出充足的审查时间；二是被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的，审查期限重新计算体现了对双方当事人公平保护。
三、人民法院审查后的处理方式
只要有一方再审申请人的申请事由成立，人民法院均应裁定再审。相反，各方申请人主张的再审事由均不成立的，人民法院一并裁定驳回双方的再审申请。那么部分当事人申请再审事由成立，案件应当裁定再审时，对于其他再审申请人不成立的再审事由是否应当在裁定书中驳回呢？我们认为，不宜在再审裁定书中对其他不成立的再审事由予以驳回。再审审查程序的目的在于审查已经生效的裁判是否应予再审，当案件已经进入再审，没有必要再对不成立的再审请求予以驳回。案件一旦进入再审，各方已经提出再审申请的当事人均应享有平等的诉讼权利，应当将各方再审申请人提出的再审请求一并纳入再审审理范围，对其诉求应当一并审理，以有利于争议的一次性解决。
【疑难解答】
在双方当事人都提出再审申请的情况下应当如何列明当事人的诉讼地位？
在审查过程中，被申请人或者其他当事人也提出符合条件的再审申请的，也应列为再审申请人，从而使一个案件存在多方再审申请人。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十五条审查再审申请期间，再审申请人申请人民法院委托鉴定、勘验的，人民法院不予准许。
审查再审申请期间，再审申请人撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。
再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，按撤回再审申请处理。
人民法院准许撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后，再审申请人再次申请再审的，不予立案，但有行政诉讼法第九十一条第二项、第三项、第七项、第八项规定情形，自知道或者应当知道之日起六个月内提出的除外。
【解释要点】
本条是关于再审审查期间当事人申请法院委托鉴定、勘验、撤回再审申请等有关问题的规定。本条主要综合了《民诉解释》第399条、第400条、第401的规定。
【适用指南】
审判实践中，有的案件存在重复鉴定或勘验，鉴定或勘验意见相互矛盾；有的案件当事人对鉴定或勘验范围、内容、方法等无法达成一致，鉴定或勘验机构对相关问题也无法判断，导致人民法院在证据采信上存在困难；有的案件当事人因为不愿交纳鉴定费用，在原审不申请鉴定，等到裁判果不利于自己时才申请鉴定，影响裁判的稳定性。在再审审查实践中，原审未进行鉴定或当事人质疑原审鉴定意见的，当事人申请鉴定或者要求重新鉴定的情况比较突出，需要明确如何处理。
行政诉讼法第62条对原告撤诉作了规定，民事诉讼法对在一审及二审程序中当事人申请撤回起诉及上诉也作了明确规定。但对于当事人在再审审查期间是否可以撤回申请，均未作规定。再审审查程序属于审判监督程序的组成部分，从当事人在再审审查期间撤回申请的性质上看，也属于通过处分自己权利终止业已启动的诉讼程序的行为，也应当比照撤回起诉或上诉的规定，对于当事人撤回再审申请的或按撤回再审申请处理的情形一并作出规定。
1.关于在再审审查期间当事人申请鉴定或勘验的处理。鉴定意见或勘验结论作为一种证据形式，与其他证据相比，具有专业性和可靠性的特点。申请鉴定或勘验，以及申请重新鉴定或勘验是当事人在一审、二审程序中的重要权利，再审申请人在原审中放弃了该项权利，则应自行承担证明不能的不利后果，其申请再审时提出鉴定或勘验请求的，一般不应予以准许。再审申请人应当承担证明再审事由成立的责任，当事人欲通过申请鉴定或勘验推翻原判的，应由当事人自行委托或者向作出原鉴定意见、勘验结论者申请重新鉴定、勘验，由人民法院判断是否符合法定再审事由。在再审审查程序中，不应由人民法院委托鉴定或勘验以证明生效判决、裁定存在再审事由，否则将对生效裁判的既判力产生冲击。
2.再审申请人申请撤回再审申请时的处理。当事人有权在法律规定的范围内处分自己的权利，包括诉讼权利。行政诉讼法第62条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。当事人处分自己在行政诉讼中的权利义务，一般来讲应予尊重。但行政法的权利义务关系行政管理秩序的稳定和公共利益的保护，在当事人的撤回再审申请影响到公共秩序或公共利益，或者侵害他人合法权益时，一般应当不予准许。对于是否应予准许的考量，属于人民法院的裁判范围。因此，本条规定，再审申请人申请撤回再审申请的，是否准许，由人民法院裁定。
3.按撤回再审申请处理的情形。民事诉讼法第143条规定，原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。2000年《若干解释》第49条第1款规定，原告或者上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理。当事人通过行使诉讼权利启动诉讼程序，就应当按时参加庭审，遵守法律规定的诉讼秩序。如果原告或者上诉人无正当理由拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭，将会阻碍诉讼程序的顺利进行。原告或者上诉人拒绝参加庭审的行为，实际上是放弃了行使诉讼权利。本解释第114条规定：“人民法院根据审查再审申请案件的需要决定是否询问当事人。新的证据可能推翻原判决、裁定的，人民法院应当询问当事人。”询问是人民法院在再审审查过程中认定当事人申请再审事由是否成立的重要方式。当事人拒不接受询问，也可以视为其放弃行使申请再审的权利。因此，本条明确，再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，可以按撤回再审申请处理。
4.撤回申请后再次申请再审的处理。本款主要参考了《民诉解释》第401条的规定。对于当事人撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后再次提出再审申请如何处理的问题，在《民诉解释》起草过程中存在争议。一种观点认为，在法律没有禁止性规定的情况下，只要仍然在申请再审期间内，当事人可以依法行使其申请再审的权利，司法解释不应限制当事人再次申请再审的权利。另外一种观点则认为，我国实行两审终审制，允许当事人对已经发生法律效力的裁判申请再审，是法律赋予当事人的一项特殊诉讼权利。因此，有必要对当事人撤回再审申请后再次提出再审申请作出较为严格的限制。从审判监督程序的角度看，当事人申请再审的目的是启动再审审理程序，推翻原有的生效裁判，让法院重新作出对自己有利的裁判。当事人的再审申请是建立在双方的证据已经经过举证、质证，人民法院已经对各方证据进行了分析认证并对各方观点是否成立进行了论证、说理的基础之上的，再审申请人对案件可能存在的证据、争议的焦点等十分清楚。因此，再审申请人在审查过程中主动提出撤回再审申请或者经传票传唤，无正当理由拒不接受询问的，只能理解为其认可原裁判结果并放弃申请再审的权利。如果允许当事人在撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后又申请再审，不仅会浪费有限的司法资源，也给对方当事人造成讼累，故有必要对其进行规范。
《民诉解释》采纳了后一种观点，即原则上不允许当事人在撤回再审申请或者按撤回再审申请处理后再次提出再审申请，再审申请人再次提出再审申请的，人民法院不予受理。本解释采用《民诉解释》的这一规定非常有必要，也与2000年《若干解释》第44条第1款第9项的规定精神相一致。2000年《若干解释》第44条第1款第9项规定，已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，人民法院不予受理。但是，有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的，当事人可以自知道或者应当知道之日起六个月内再次提出再审申请，人民法院应予受理。
【疑难解答】
本条在司法适用中，需要注意以下几点：
一、对于再审审查期间当事人申请鉴定或勘验应注意问题
再审申请人以有新证据为由申请再审，但未提交新证据，而是申请人民法院委托鉴定或勘验的，人民法院不予支持。但如果当事人在原审中依法申请鉴定或勘验，原审法院应当准许而未予准许，且未经鉴定或勘验可能影响案件基本事实认定的，说明原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明，可以依据民事诉讼法的有关规定审查处理。
二、对于当事人撤回再审申请应注意问题
一是判断标准问题。人民法院在决定是否准许当事人撤诉时，重点考虑当事人是否有规避法律的行为，或者是否有损害公共利益和他人利益的行为，或者申请人申请撤回再审申请是否出于其自愿等。当事人在再审审查阶段申请撤回再审申请，系以其行为表明放弃通过审判监督程序对生效裁判启动再审，接受原生效裁判所确立的法律关系，因此，在再审审查阶段，人民法院不应对当事人撤回再审申请做过多干预，只要不违反法律法规的禁止性规定，不损害国家利益、社会公共利益以及他人合法权益，均应依法准许撤回再审申请。二是不予准许撤回再审申请的，诉讼程序如何进行的问题。本解释虽然没有规定人民法院依法不准许撤回再审申请时，诉讼程序应如何进行，但是，参照本解释第79条的规定精神，人民法院裁定不予准许撤回再审申请的，应对案件及时进行审查；经传票传唤，再审申请人无正当理由拒不接受询问的可以迳行作出裁定。
三、按撤回再审申请处理应注意问题
审判实践中应当注意，按撤回再审申请处理的，需要同时满足一定条件。主要包括以下三个方面：人民法院依法向再审申请人送达了传票；再审申请人未在传票确定的时间接受询问；再审申请人缺席询问没有正当的理由。
四、当事人再次提出再审申请应注意问题
第一，对于当事人再次提出的再审申请，原则上不予受理。实践中经常出现当事人以证据不够充分，需要继续调查收集证据或者双方当事人正在协商达成和解协议等理由申请撤回再审申请，却在人民法院作出准许撤回再审申请的裁定后再次申请再审。对于当事人再次提出的再审申请，此前的做法大多是予以受理，但法律效果和社会效果并不好。本条确定原则上不再受理再审申请人重新提出的再审申请，主要原因：一是当事人继续调查收集证据或者协商达成和解协议等，并不影响再审审查程序的正常进行，没有必要以撤回再审申请为前提；二是当事人反复提出再审申请会浪费有限的司法资源，造成当事人的讼累；三是在六个月的申请再审期限内，当事人在撤回再审申请至重新提出再审申请期间，发现比原审程序更充分的证据的可能性不大。第二，满足四种特殊情形的，允许当事人再次申请再审。这四种情形分别是指行政诉讼法第91条第2项、第3项、第7项、第8项。上述例外情形，在当事人撤回再审申请或者按撤回再审申请处理的情况下同样适用。符合这四种情形时，如果不允许当事人再次提出再审申请，显然有违公平正义，无法令当事人息诉服判。但是，对于“有新的证据足以推翻原判决、裁定的”情形，应当从严把握，不能任意扩大解释，否则当事人可能利用该条来规避撤回再审申请后不得再次申请再审的规定。第三，再次提出再审申请应自知道或者应当知道该事由之日起6个月内提出。如果当事人虽然提出了符合前述四种情形的证据，并据以再次提出再审申请，但由于其并不是在知道或者应当知道该事由之日起6个月内提出再审申请，也因该申请不符合法定期限，人民法院不予受理。
【典型案例】
案例一：费某诉某区人民政府房屋拆迁行政裁决一案，人民法院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。二审中，查明费某提出上诉后未按规定期限预交二审案件受理费，又未提出缓交、减交或者免交的申请，也未依法申请司法救助。
二审法院认为，费某未按规定预交案件受理费，又未提出缓交、减交或者免交申请，也未依法申请司法救助，依法应当按撤诉处理，裁定本案按撤诉处理，各方当事人按一审判决执行。
案例二：张某诉N市人民政府信息公开一案，在法院两次开庭审理过程中，原告的代理人瞿某不遵从法庭指引进行庭审活动。在第一次庭审中，瞿某先是以“法庭没有同步显示器”为由，要求审判长的语速放慢不断重复说过的话，以方便其一字一句手写记录。在法庭核对完双方当事人身份后，瞿某又反复询问法庭是否向行政机关首长发送出庭应诉函，并要求审判长先回答其提问。审判长向其进行释明，要求其按照法庭指引的庭审程序参加庭审。瞿某以“审判长剥夺其对被告身份质疑权，违反法定程序”为由，申请合议庭全部审判人员回避。对于该回避申请，法庭书面予以驳回。第二次开庭过程中，法庭依法核对第二次出庭参加诉讼当事人身份，瞿某继续无理取闹，称“法庭未审查当事人身份，未询问其是否申请审判人员回避”。在庭审过程中，瞿某对庭审程序横加干涉，擅自发言提问。瞿某还不断指责书记员记录工作不实，要求书记员对庭审中双方当事人及审判人员所说的话逐字记录下来。审判长向其反复作出释明，要求其按照指引参与庭审，并给予其多次训诫，但瞿某依旧我行我素。在法庭陈述行政争议阶段，审判长先后三次要求原告代理人陈述起诉请求、事实与理由，并告知其遵从法庭指引，否则将承担不利的法律后果。但原告代理人仍然不进行起诉陈述，致使庭审无法正常进行。
法院认为，任何当事人都必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，庭审中听从人民法院的统一指挥，否则就应承担一定的责任或者不利的后果。原告代理人的上述行为，实质上是拒绝法庭审理的表现，意味着其以明示方式拒绝法院的裁判，并主动放弃了自己的诉讼权利，行为效果等同于原告未经法庭许可自动退庭，可以按撤诉处理。理由如下：
首先，诉讼法理论上的直接言词原则要求原告有义务向法庭陈述诉讼主张及事实和理由，否则不产生诉讼法上“告诉才处理”的法律效力，可以视为原告放弃自己的诉讼主张，并承担不利于自己的法律后果。诉讼法上的直接言词原则是直接原则和言词原则的合称，所谓言词原则是指参加诉讼的各方当事人应当以言词陈述的方式从事各种诉讼行为，所有未经言词方式在审判活动中进行的诉讼行为，不产生程序上的效力。本案中，原告提起的行政诉讼被法院依法受理后，即依法享有原告的诉讼权利，但同时也应承担原告的诉讼义务。作为诉讼一方的原告应当负有在法庭上陈述诉讼主张及案件事实和理由的义务，拒绝向法庭陈述的，视同放弃诉讼主张。虽然原告代理人客观上已经到庭参加诉讼活动，在庭审活动中没有离开法庭，也没有明确表示撤回起诉的意思，但原告代理人在法庭陈述行政争议阶段，拒不听从审判长的指挥，而且经过审判长的多次提醒，其仍然拒绝陈述其诉讼主张和事实、理由，并无理指责法院和法官不公，导致庭审无法正常进行。原告代理人在法庭上的言行，是以明示的方式拒绝法院对该案的审理和裁判，该行为无异于自动退庭，无异于自动放弃自己的诉讼权利，应当承担相应的法律后果，可以按撤诉处理。
其次，由于原告的原因致使庭审活动无法正常进行的，应当承担不利于原告自身的法律后果。《中华人民共和国人民法庭规则》第7条规定，诉讼参与人应当遵守法庭规则，维护法庭秩序，不得喧哗、吵闹；发言、陈述和辩论，须经审判长或者独任审判员许可。法庭是提出权利主张，陈述事实和理由，依法维护合法权益的神圣和庄严之场所，不是当事人通过各种手段试图向政府机关或者司法机关施压，谋求法外利益的地方，更不是个别当事人发泄对社会或公权力机关不满情绪或者宣泄私愤的场所。从原告代理人无正当理由申请回避、无理要求书记员逐字逐句记录，无理指责法院、法官等种种行为可以看出，其提起行政诉讼的根本目的不在于寻求权利的合法救济，而是试图通过诉讼这一程序发泄对社会、对公权力机关的不满，对于此种因原告代理人的无理行为导致庭审活动无法正常进行的，应当坚决予以制止。否则，不仅浪费有限的司法资源，更是对滥用诉讼权利，恶意诉讼的放纵。原告代理人以种种无理理由阻碍庭审活动正常进行，经法庭一再提醒、教育仍不遵从法庭指挥，应当承担不利于其自身的法律后果，无异于原告自动退庭，应当按撤诉处理。
综上，原告代理人无正当理由拒绝陈述诉讼主张及案件的事实和理由，并以种种无理借口阻挠法庭庭审活动正常进行，其行为无异于放弃诉讼主张，行为效果等同于原告未经法庭许可中途退庭，可以按撤诉处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第58条规定，裁定本案按原告张某撤诉处理。
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
【条文主旨】
本条是对再审事由的规定。
【立法背景】
现代法治理论认为，当事人有权获得法院公正的裁判。这既包括实体上的，也包括程序上的。所获得的裁判没有体现实体上和程序上的公正时，该裁判就没有正当性，应当予以否定。[57]而再审事由就是从反面划定了既判力的边界，直接规定了动摇既判力的程序和实体事项，在审判监督程序中具有核心地位。然而，我国行政诉讼法却一直未对此作出明确规定，行政诉讼法和行政诉讼法解释对当事人申请再审事由的规定都非常简单、粗陋，并没有对具体事由作出明确规定，给法院留下了巨大的裁量空间，这导致了申诉难和申诉滥并存的局面：一方面当事人缺乏启动再审的明确依据，启动再审艰难；另一方面导致法院已处理的再审案件缺乏公信力，信访和缠讼呈逐年递增趋势。有学者明确指出：“再审事由的多少与再审案件的数量的多少没有必然的联系，但是再审事由的涵盖面与再审案件数量之间存在反比例关系，由此细化明确的再审事由比起笼统模糊的再审事由来说，反而会导致再审案件的减少。”[58]在这个问题上，民事诉讼再审制度的修订无疑为行政再审制度的完善提供的可供借鉴的立法经验和实践经验。
【条文解读】
一、不予受理或者驳回起诉确有错误的
修正前和修正后的行政诉讼法均规定，不予受理和驳回起诉使用裁定，并且可以提出上诉。前文已经谈到，可以申请再审的裁定，应当是对于诉讼程序具有终局效力的裁定，不予受理、驳回起诉就具有这样的性质，因此可以作为再审审理的对象。需要特别说明的是，不论从形式上还是内容上看，对不予受理或驳回起诉裁定申请再审，均可以归入本条第3、4项对判决和裁定提起再审的规定内。但本次修法将其单独列出，解决行政诉讼立案难的意图显而易见。在三大诉讼当中，行政诉讼的受理难度最大，地方人为设置门槛妨碍诉权行使的情况最多。2011年，以不予受理和驳回起诉结案的占全部一审行政案件结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。因各种土政策“隐性”不予受理的更是不计其数。纵向比较，行政案件总量增幅呈现停滞、在各类案件中所占比例日益缩水。将不予受理和驳回起诉明确列出，有利于当事人维护自己的合法权益。
二、有新的证据，足以推翻原判决、裁定的
新证据在民事、刑事和行政诉讼中，均是再审程序启动的重要事由。对于什么是新证据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条指出：“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”该规定从客观形式角度界定了新证据，但结合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》等司法解释，新证据主要从以下主客观两个因素综合认定：一是证据是否在举证期限或者行政诉讼法及证据规定限定的其他期限内已经客观存在；二是当事人未在举证期限或者司法解释规定的其他期限内提供证据，是否存在故意或者重大过失的情形。如果当事人对证据的过期举证不存在故意或重大过失，则所提交的证据应当被认定为新证据。此外，启动再审的新证据还必须达到“足以推翻原判决、裁定的”程度，也就是新证据所反映的情况，足以形成一个充分的理由推翻原审裁判。根据现《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第51条的规定，按照审判监督程序审理的案件，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；因原判决、裁定认定事实的证据不足而提起再审所涉及的主要证据，法庭也应当进行质证。
三、原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的
人民法院审理案件的过程，就是当事人举证、质证、人民法院认证的过程，这一过程通过对证据的分析、判断，将有证据证明的事实确认下来，进而作为裁判的基础。主要证据则是指对认定案件基本事实必不可少、具有足够证明力的证据，没有该主要证据，案件基本事实就不能认定，或者有和该证据证明内容相反的证据，案件事实就会相反，裁判结果也会不同。[59]可见，主要证据对案件的影响是决定性的，正因如此，如果认定事实的主要证据不足，或者在据以认定案件事实的主要证据的形成过程中存在证据未经质证、伪造的情形，就会使证据的证明力被严重怀疑和动摇，进而使得由其证明的、案件据以作出裁判的主要事实存在不真实的极大可能。因此，如果出现主要证据方面的上述问题，应当允许案件进入再审程序。而且，伪造证据的行为属于严重的妨害诉讼的行为，根据新法第59条的相关规定，还应当受到法律的惩罚。
四、原判决、裁定适用法律、法规确有错误的
法律适用，是人民法院依照法律规定，将法律规范与具体的案件事实相结合，将法律关系体现于具体的行政主体和相对人的活动，是人民法院运用国家权力对行政关系进行的再调整，因此适用法律正确与否，直接关系到当事人的利益和法律的权威，直接决定了能否使“人民群众在每一个案件中都感受到公平正义”。行政诉讼当中，适用法律可能出现的错误包括：（1）适用的部门法有误，如在认定行政行为效力上，应当适用行政许可法，但适用了行政处罚法；（2）适用具体的法律规范有误，如在认定是否应当无偿收回土地的问题上，错误理解了《闲置土地处置办法》对闲置土地处置的规定；（3）认定当事人责任的有无、责任的大小、责任的承担方式可能有误的，如赔偿诉讼中，对原告损失大小的确认不准确；（4）裁量明显不合理，如对于被告是否滥用职权认定不准确等。
五、违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的
程序公正与实体公正都是司法公正的内在要求，二者不可偏废，公正的程序有利于保障当事人的权利实现，有利于人民法院查清事实，准确适用法律，有利于法律的统一和正确实施。因此，程序是否合法，也是审判监督的重要内容。但违反法定程序并非必然引起再审程序，对于没有对当事人实体权益产生影响的一般性程序瑕疵，上级人民法院可以要求下级人民法院予以注意，并在以后的工作中避免出现，以节约诉讼成本和司法资源。只有程序违法达到一定程度，对当事人的实体权利可能造成影响的，才应当允许再审。那么哪些是可能影响当事人实体权利的严重程序性违法呢？在2012年民事诉讼法修正以前，对此并没有明确的答案，实践当中也很混乱。2012年民事诉讼法修正以后，第200条第5至10项对程序性违法进行了列举，实现了程序性违法事由的法定化和有限化，其具体内容值得我们借鉴。例如，应该传票传唤的未经传唤就开庭审理，并缺席审判，导致当事人失去抗辩权；应该开庭审理的未开庭审理，导致当事人失去辩论权等。
六、原判决、裁定遗漏诉讼请求的
遗漏诉讼请求纳入再审事由的法理依据，在于公民有在其权利受到侵害或与其他主体发生争议时享有请求国家司法机关依法进行公正裁判的权利。这种权利在诉讼程序中的体现就是所谓的“程序主体性原则”，即法院对案件的审理应当围绕当事人提出的诉讼请求进行。对于当事人在诉讼活动中提出的诉讼请求，法院应当对其审理和裁决。不管当事人的诉讼请求是否具有事实和法律上的依据，法院都得作出回应，而不能对当事人的诉讼请求置之不理。[60]“如果人民法院没有对当事人提出的某项诉讼请求进行法庭调查和法庭辩论，在判决、裁定中遗漏了当事人这一诉讼请求，则属于审判工作的重大失误，当事人有权对这一判决、裁定申请再审，人民法院经审查查证属实之后，也应当进行再审。”[61]
需要注意的是，与民事诉讼不同，行政诉讼没有将“超出诉讼请求”作为再审的事由，这反映了行政诉讼特有的公法诉讼的性质：行政诉讼不仅要对当事人的诉讼请求予以回应，还要对行政行为的合法性进行全面审查。而在完成后一任务时，判决很有可能超出当事人的诉讼请求，例如在情况判决中要求被告采取补救措施。
七、据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的
可以作为判决、裁定依据的法律文书主要有两类，一是司法机关已经发生法律效力的判决、裁定以及裁决。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第70条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”二是其他部门出具的，对当事人权利义务具有确定或形成作用的法律文书。例如公证文书以及未发生行政争议的行政裁决等。这些法律文书被撤销或者变更适用本项规定的，需要具备两个条件：一是原判决、裁定认定的案件基本事实是根据这些法律文书作出的；二是据以作出判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，导致认定案件基本事实的法律依据丧失。
八、审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的
审判人员廉洁、公正是司法公正的保证，也是裁判权威的保证，如审判人员在审理案件时贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判，其裁判的正确性就值得怀疑，从而成为再审的事由之一。但需要注意的是，审判监督与检察监督不同，该条所指的贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为必须发生在有关案件的审理过程中，且已经相关刑事法律文书或者纪律处分决定确认的。
【实务指南】
1.如果在审查申请再审案件中发现原审法院不予受理或驳回起诉的结论正确但理由错误，即原告的起诉确实不符合法定条件的，不宜予以再审，可在驳回再审申请的裁定书中对不予受理或驳回起诉的错误理由进行变更或予以指正。
2.原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造应当再审的情形。需要注意的是，这里指的是“主要证据”，而非一般证据。一个案件涉及的证据可能有许多，但对认定案件事实起决定性作用的证据可能只是其中的一部分。因此，只有 “主要证据”不足、未经质证或者伪造，从而影响正确认定当事人权利义务的，才能作为应当再审的情形。
3.违反法律规定，管辖错误的。本法第三章详细规定了行政诉讼的管辖制度。管辖错误主要包括级别管辖、地域管辖和专属管辖上出现错误。本法没有规定管辖错误是否应当再审。2007年民事诉讼法第179条第1款第7项规定，违反法律规定，管辖错误，人民法院应当再审。2012年修订民事诉讼法删除了这一项规定，但这并不意味着管辖错误就不能予以再审。对于行政诉讼而言，管辖制度特别是级别管辖制度，是为了排除地方保护主义的干扰而特别设定的，对于保障行政案件的独立审判和公正审判有着至关重要的作用。如果因管辖错误而导致可能影响公正审判的，也可以视为违反法定诉讼程序，人民法院也应当再审。对此，最高人民法院在2014年9月召开的全国法院行政审判工作座谈会上也明确提出，下级法院违反管辖规定，擅自受理应当由上级法院或者其他法院受理的案件，一律以违反法定程序为由予以撤销。
4.对于多次申请再审问题的处理。目前，行政案件无限再审、无限申诉的情况比较严重，不仅极大损害了生效裁判的既判力和人民法院的公信力，也影响了社会稳定，有必要对再审和抗诉的次数加以限制。在行政诉讼法修改过程中，人民法院建议稿曾建议增加一条规定，分为两款：“当事人对已经发生法律效力的再审判决、裁定仍然不服的，不得以同一事实和理由再向人民法院申请再审。”“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）认为再审判决、裁定确有错误的。”但该条未被采纳。由于行政诉讼法对这一问题没有做出明确规定，各地可以根据自己的审判实际和与检察机关沟通的情况，确定自己的“一次再审”方案。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。
当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。
【解释要点】
本条是关于申请再审案件审查后如何处理以及裁定再审标准的规定。本条沿用了2000年《若干解释》第74条规定，但将其中的“通知”文书形式统一修改为“裁定”形式。在本解释作出本条规定之前，人民法院已经对裁判文书进行了改革，一律采用裁定书的形式告知当事人是否予以再审。本条实际上改变了过去以通知形式驳回申请人再审申请的做法，并借鉴《民诉解释》第395条的规定对裁定再审的标准作了规定。
【适用指南】
裁定再审的标准可以分为形式标准和实质标准两方面。形式标准是指申请再审的案件是否符合行政诉讼法和本司法解释规定的申请再审的条件。实质标准则是指再审申请人主张的再审事由是否成立。
1.关于形式标准。本解释第112条规定，当事人申请再审的，应当提交再审申请书等材料。因此，申请人申请再审，首先应当提交再审申请书及有关证据材料，包括申请人身份证明及原一审、二审法院裁判文书等，用于证明其提出的再审申请符合法律规定的条件。对于当事人提交的再审申请书等材料，人民法院经审查后如认为不符合申请再审条件的，应当向再审申请人释明，并参照行政诉讼法及司法解释的规定一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，则应裁定驳回其再审申请。
2.关于实质标准。关于裁定再审的实质标准，司法实践中存在较大分歧，各地的裁定再审率差异较大。有的以“事由成立”作为裁定再审标准，有的以“可能改判”作为裁定再审标准，还有的以“原裁判确有错误”作为裁定再审标准。审查标准和尺度的不统一，不仅不利于保护当事人依法申请再审的权利，也严重影响司法权威和司法公信力，有必要再加以明确。一是应准确理解和把握行政诉讼法第91条规定的精神，将“事由成立”作为裁定再审的实质标准。不能以“确有错误”和“可能改判”为标准，不能以再审审理的标准来替代再审审查的标准。再审审查程序和再审审理程序是审判监督程序中两个相对独立的阶段，再审审查程序的目的是决定是否启动再审审理程序，再审审理程序则是对案件作出实体裁判。目的、任务不同，决定了再审审查与再审审理所采取的审查标准也存在重大区别。人民法院审查再审申请，以能够确认再审事由是否成立为必要限度，如果经审查已足以确认当事人主张的再审事由成立，则应裁定再审。二是正确区分违反法定程序性事由与实体性事由的不同，统一“事由成立”的裁判尺度。根据行政诉讼法第91条的规定，再审事由分为实体性事由与程序性事由两大类。其中第二、三、四、七项属于实体性事由，第一、五、六、八属于程序性事由。对于程序性事由，原裁判的结论即使是正确的，也应裁定再审；对于事实认定有问题的案件，要区分基本事实和次要事实，综合考虑是否对当事人的权利义务造成实质影响等因素，具体问题具体分析；对于涉及下级法院行使自由裁量权的情形，上级法院应予以尊重，除非构成明显不公的，一般不宜启动再审；对于已经发生法律效力的调解书申请再审，只能依据“调解违反自愿原则”或者“调解协议内容违反法律”这两个事由提出。
【疑难解答】
在司法适用中，当事人提起再审申请是否具有门槛？正如当事人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件一样，申请人申请再审也应当符合行政诉讼法、民事诉讼法和司法解释规定的条件。这些条件主要包括以下几个方面：一是主体应适格。有权申请再审的主体包括原审案件当事人、行政诉讼法和本司法解释规定的当事人的权利义务承继者及其他必要共同诉讼人等，其他主体不享有申请再审的权利。二是符合申请再审案件管辖的规定。行政诉讼法第90条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上级人民法院申请再审。据此，当事人一般应当向上一级人民法院申请再审。三是依法属于可以申请再审的裁判。一般申请再审的对象应是发生法律效力的一审或二审裁判，对于在诉讼过程中纯粹属于推进或阻却程序进行的裁定，一般不能申请再审。比如终结或中止诉讼的裁定，先予执行的裁定等。在行政诉讼领域，行政非诉审查程序也是人民法院司法审查的重要部分，对于非诉程序中的准予或不准予执行的裁定，一般也不能申请再审。四是申请再审的裁判属于生效裁判。五是有代理人代为申请再审的应当符合法律规定。比如应当提交授权委托书，律师代理的应当提交律师资格证明等；公民代理的应当提交该公民符合行政诉讼法第31条规定条件的证明等。六是应当在法定期限内提出。本解释第111条规定，当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。有下列情形之一的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（四）审判人员审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
【典型案例】
过某及其父亲系本案第三人某自来水（工程）总公司（以下简称自来水公司）的职工。过某于2006年5月通过交易购得其父母位于S市三元区工业中路×号10幢201室的原公有房改房屋，取得了《国有土地使用证》，载明土地性质为出让。2006年9月6日自来水公司向S市国土局提交《关于建设职工集资楼用地的报告》。2006年9月19日， S市政府作出《关于提供自来水总公司建设职工集资楼项目用地的批复》（以下简称批复）。2006年11月，S市国土局根据S市政府批复，作出S市第035号《建设用地批准书》（以下简称035号批准书），准予将位处三元区工业中路92号的14247.61平方米土地使用权作为自来水公司职工集资楼项目用地。2006年9月18日，过某作为集资建房对象，与自来水公司签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，双方除约定房屋安置方案外，同时约定过某必须将被拆迁房屋及地块完整合法有效的证件（房屋所有权证、土地使用权证）移交给自来水公司。之后，自来水公司制作职工集资房土地证收回清单，过某的《国有土地使用证》被收回注销。该集资建房竣工后，过某取得了三元区工业中路×号13幢1102、1202室房屋。在为该房屋办理土地使用权证时，被告知要收取土地出让金才能办理载明土地性质为出让的《国有土地使用证》，就此产生纠纷。2010年12月，过某就房屋拆迁安置补偿合同，向福建省S市三元区人民法院起诉自来水公司，要求自来水公司交付房屋所有权证和国有土地使用权证。S市三元区人民法院认为过某未按《房屋拆迁补偿安置协议书》的约定缴纳相关的税、费及新增加部分建筑面积的土地出让金，造成S市自来水公司无法履行办证义务。故判决：驳回过某的诉讼请求。宣判后，过某没有上诉。2015年4月24日，过某提起本案之诉。一审法院认为，当事人不服行政机关作出的行政行为，应当在法定起诉期限内提起行政诉讼。2006年9月19日， S市政府作出批复，2006年11月，S市国土局根据S市政府的批复文件，作出035号批准书，准予使用土地。因此，本案的审理应当适用当时的法律规定。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第39条、2000年《若干解释》第41条、第42条，对当事人的起诉期限及计算方式都作出了明确规定，即当事人是“以知道或者应当知道行政行为内容之日起计算起诉期限”的。S市政府经自来水公司申请，为了解决该公司职工住房困难问题，于2006年9月19日作出批复，同意划拨土地作为建设职工集资楼项目用地。过某是自来水公司的职工，属于集资建房的对象，其同意参与该集资建房，签订了《房屋拆迁补偿安置协议书》，自愿将房屋拆除，将房屋所有权证、土地使用权证注销，参与了集资建房的分配。
原一审、二审均认为过某的起诉超过了起诉期限，裁定驳回过某的起诉和上诉。过某不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院裁定驳回过某的再审申请。
其理由是：最高人民法院认为，本案争议的焦点系过某提起本案之诉是否已经超过了法定的起诉期限。起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，并获得人民法院受理的期间，是当事人提起诉讼的条件之一。不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。这一制度设计并不会也没有限缩当事人的诉权，其价值和意义在于，一方面是为了敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定下来，从而实现行政管理的效率，维护良好的社会治理体系；另一方面是为了防止时间过久，导致证据缺失，致使案件事实难以查清，不利于保护行政相对人的合法权益。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十八条按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，可以不中止执行。
上级人民法院决定提审或者指令下级人民法院再审的，应当作出裁定，裁定应当写明中止原判决的执行；情况紧急的，可以将中止执行的裁定口头通知负责执行的人民法院或者作出生效判决、裁定的人民法院，但应当在口头通知后十日内发出裁定书。
【解释要点】
本条是关于按照审判监督程序决定再审时裁定中止原判决、裁定、调解书的执行的有关规定。本条与2000年《若干解释》第77条的内容基本相同，但作了部分修改。
【适用指南】
一、关于裁定中止执行原裁判及调解书的条件
本条实际上也参考了民事诉讼法第206条和《民诉解释》的第396条的规定。民事诉讼法第206条规定：“按照审判监督程序决定再审的案件，裁定中止原判决、裁定、调解书的执行，但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件，可以不中止执行。”《民诉解释》第396条规定：“人民法院对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书依法决定再审，依照民事诉讼法第二百零六条规定，需要中止执行的，应当在再审裁定中同时写明中止原判决、裁定、调解书的执行；情况紧急的，可以将中止执行裁定口头通知负责执行的人民法院，并在通知后十日内发出裁定书。”也就是说，再审案件以中止执行为原则，不中止执行为例外。这是因为作为执行依据的原审裁判存在再审事由，通常情况下，继续执行可能会损害再审申请人的利益，并且造成司法资源的浪费。一般情况下，按照审判监督程序决定再审的案件，意味着该案件可能存在错误，那么再审法院应当在再审裁定中同时写明中止原判决、裁定、调解书的执行，也就是暂时停止对原判决、裁定书、调解书的执行，以防止发生执行回转等情况。但是，对于支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，可以不中止执行。原因在于，抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的支付关涉当事人及其家属的基本生活、生命健康等紧迫问题，本款作这样的规定体现了法律的人文关怀，也与行政诉讼法第57条关于先予执行规定的精神是一致的。行政诉讼法第57条规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。
二、关于写明裁定中止执行原裁判及调解书的要求
根据本解释第101条第1款第3项的规定，提审和指令再审应当使用裁定。上级人民法院作出的提审或者指令再审裁定应当同时写明中止原判决的执行，除非原裁判涉及支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇，可以不中止执行。上述规定是对中止执行原裁判的原则性要求。同时，因情况紧急时也可以采取口头通知负责执行的人民法院。这里应当注意两个问题：一是情况紧急一般指原裁判必须马上停止执行，否则将给国家利益、公共利益或当事人合法权益造成重大损害；二是口头通知后仍然需要事后补发裁定书，且补发裁定书必须在口头通知后的10日内发出。
【疑难解答】
本条在司法实践中，需要注意以下两点：
一、上级法院指定至与原审人民法院同级的其他法院再审的，应当如何处理
实践中，还存在上级法院指定至与原审人民法院同级的其他法院再审的情况。在这种情况下，原裁判及调解书需要中止执行的，应当同时将再审裁定发送作出原生效判决的人民法院，情况紧急的，也可以适用口头通知的形式。
二、对于涉及支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，再审裁定是否需要一并写明不中止执行
对于不需要中止执行的支付抚恤金、最低生活保障费或者社会保险待遇的案件，再审裁定只写明“决定再审”即可，不再写明“中止原判决、裁定、调解书的执行”。而对于执行法院而言，只有再审裁定中写明了“中止原判决、裁定、调解书的执行”的，才能中止执行。否则，执行法院应继续执行原生效裁判。
【典型案例】
孙某在集体土地上自行建造了三间彩钢板房，集体土地被依法征收为国有土地后，当地区人民政府要求孙某自行拆除其三间彩钢板房，孙某没有将其自行拆除。当地区人民政府对孙某的三间彩钢板房进行了强制拆除，使用铲车等大型机械将三间彩钢房拍倒。
法院认为，违法建筑物、构筑物中的建筑材料，属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。区人民政府组织人员使用铲车等大型机械，强行将孙某的建设的彩钢房拍倒，可能造成其彩钢房建筑材料合法权益的损失，裁定提审本案；再审期间，中止原判决的执行。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十条人民法院审理再审案件应当围绕再审请求和被诉行政行为合法性进行。当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。
被申请人及原审其他当事人在庭审辩论结束前提出的再审请求，符合本解释规定的申请期限的，人民法院应当一并审理。
人民法院经再审，发现已经发生法律效力的判决、裁定损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，应当一并审理。
【解释要点】
本条是关于再审案件审理范围的规定。本条主要借鉴了《民诉解释》第405条的规定。
【适用指南】
一、关于再审审理的范围
在以往的司法实践和审判观念中，比较强调行政诉讼相对于民事诉讼的特殊性，认为民事诉讼是人民法院严格根据当事人的诉讼请求对民事权利义务和法律事实作出确认的过程，属于主观诉讼；而行政诉讼则是人民法院对行政活动合法与否作出判断的过程，相对独立于原告的诉讼请求，属于客观诉讼，人民法院的审理行政案件往往是以行政行为的合法性审查为案件的审理中心，对原告的诉讼请求往往忽视，这种倾向导致行政诉讼程序空转问题严重，人民群众对不以权利救济为主要目的的行政诉讼反映强烈。为此，新修改的行政诉讼法将“解决行政争议”作为立法目的之一，强化了行政诉讼对原告诉讼请求的回应力度。本条根据行政诉讼法的修法精神，明确规定了行政案件再审审理范围以当事人再审请求和被诉行政行为合法性为准。作出这一规定的主要原因在于：一是除了修改后的行政诉讼法将应当实质化解行政争议作为立法目的外，还在撤销之诉的基础上增加了请求确认行政行为违法或者无效之诉、请求判令行政机关予以赔偿或补偿之诉、请求行政机关依法履行法定职责或行政协议之诉等，人民法院针对具体的诉讼请求进行审理和裁判，也更有针对性，更能作出具有明确的解决实际问题的判决。二是我国实行两审终审制，如果再审程序仍进行全面审查，那么再审就会成为事实上的“三审”，不仅破坏了两审终审制，还会使得再审丧失其制度设计的初衷。最后，在一、二审已经进行全面审查的情况下，如果再审程序仍然进行全面审查，尤其是对于当事人未提出争议的判项进行审查，不利于节约司法资源，也不符合再审的定位。但行政诉讼终究还是不同于民事诉讼，人民法院审理再审行政案件尽管需要围绕当事人的再审请求进行，但行政诉讼毕竟肩负着监督行政机关依法行使职权的重要职责。人民法院不能单纯地以当事人的请求作为审理范围。因此，在审理过程中仍应坚持对被诉行政行为的合法性进行全面审查，不能绕开行政行为的合法性问题仅仅审查诉讼请求。
需要注意的是，以当事人的再审请求为标准，不因启动再审程序的主体（当事人申请再审或检察院抗诉）不同而分别确定审理范围，统一了各类再审案件的审理范围。此外，对于符合另案起诉条件的，本条规定了法院有告知当事人可以另行起诉的释明义务。关于能否另案起诉的判断标准，可以按照本解释第106条关于重复起诉的规定认定。
二、关于被申请人及原审其他人提出再审请求
为了平等地保护当事人诉讼权利，在庭审辩论结束前，被申请人及原审其他人提出的再审请求，符合法律法规规定的申请期限的，应当将其再审请求纳入再审审理范围，并作出裁判，无须就再审审理时提出的再审申请另行作出提起再审的裁定。采用这一做法的理由在于：第一，当事人之间享有平等的诉讼权利，自然也都有权申请再审。第二，在同一再审程序中将各方的再审请求一并审理，有利于争议的一次性解决。第三，可以防止被申请人及原审其他人另行提出再审申请，导致同一裁判被多次再审，既浪费司法资源，也容易产生矛盾裁判。
三、关于涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益情况的处理
本条规定第三款是有关法院依职权启动再审程序的规定。对于涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，列入再审范围，不以当事人提出请求为限。从该款的规定来看，当事人提出再审申请并不必然增加其权利主张或减轻其义务负担。一旦当事人的再审请求所主张的权利侵害了国家利益、社会公共利益和他人合法权益，或者原审判决、裁定所作出的结果与国家利益、社会公共利益和他人合法权益相违背时，人民法院可以依职权在再审裁判中予以变更。
【疑难解答】
在司法实践中，需要注意以下两点：
一、如何确定再审请求是否超出了原诉讼请求
关于原审诉讼请求的确定问题，要根据再审案件的审理程序分别确定。按照一审程序再审的，再审请求不超过一审时的诉讼请求；按照二审程序再审的，再审请求不超过二审的上诉请求。此外，当事人在再审中提出的原审遗漏诉讼请求，不能认定为超出原审请求。按一审程序再审发现原审遗漏诉讼请求的，可以直接作出实体判决；按二审程序再审发现原审法院遗漏诉讼请求的，适用本解释第109条的规定。
二、再审请求超出了原诉讼请求时具体应如何处理
本条第一款后半段规定，当事人的再审请求超出原审诉讼请求，符合另案诉讼条件的，告知当事人可以另行起诉。因此，当事人的再审请求超出了原诉讼请求时，人民法院如何处理的第一个步骤是不予审理。在这个基础上，如果当事人超出的请求符合另案诉讼条件的，人民法院应当告知当事人可以另行起诉。因此，对于事人的再审请求超出了原诉讼请求的，人民法院审理再审案件时是一概不予审理的。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十一条再审审理期间，有下列情形之一的，裁定终结再审程序：
（一）再审申请人在再审期间撤回再审请求，人民法院准许的；
（二）再审申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭，按撤回再审请求处理的；
（三）人民检察院撤回抗诉的；
（四）其他应当终结再审程序的情形。
因人民检察院提出抗诉裁定再审的案件，申请抗诉的当事人有前款规定的情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，人民法院裁定终结再审程序。
再审程序终结后，人民法院裁定中止执行的原生效判决自动恢复执行。
【解释要点】
本条是关于裁定再审终结及原生效判决的效力问题的规定。本条借鉴了2000年《若干解释》第52条，《民诉解释》第402条、第406条的规定作了本规定。
【适用指南】
一、裁定终结再审程序的情形
从本条规定的情况看，人民法院裁定终结再审程序的情形主要有三种：一是再审申请人撤回再审请求，人民法院准许的，或者按撤回再审请求处理的；二是人民检察院撤回抗诉的；三是申请抗诉的当事人有前款规定的情形，且不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的；四是有其他应当终结再审程序情形的。在第一、二审程序中，原告或上诉人撤诉或者应按撤诉情况处理的，人民法院裁定准许撤诉或者缺席判决，或者因原告不符合起诉条件裁定驳回其起诉。但在再审诉讼中，由于存在一个已经生效的裁判，对于撤回再审请求等情况无法完全参照第一、二审程序的原则处理。再审程序是按照第一审或者第二审程序进行审理，一般都应开庭审理，再审申请人撤回再审请求或者不依法参加庭审、人民检察院撤回抗诉以及申请抗诉的当事人申请撤回抗诉的，等于放弃了通过开庭审理方式主张权利的机会。人民法院一般应当尊重当事人的选择。
理解本条第一款的规定还需要注意以下几个问题：一是再审申请人请求撤回再审请求不是绝对的、任意的，其撤回再审请求需要经人民法院准许。人民法院不予准许撤回再审请求，当事人又不参加庭审等活动的，人民法院可以缺席判决。二是对于按撤回再审请求处理的情况，尽管本条没有明确是否应经人民法院准许，但理解上仍应当与本条第一款第一项的规定保持一致。即是否按撤回请求处理，仍应经人民法院准许，人民法院认为不能按撤回请求处理时，人民法院可以缺席判决。三是人民检察院撤回抗诉的，人民法院只能裁定终结再审程序，而不能对撤回抗诉的正当性及合理性进行审查。对此，有意见认为可以作退卷处理，但在已经因抗诉启动再审的前提下，退卷结案不具有对外效力，无法正式告知当事人。四是因抗诉启动再审的案件，人民检察院没有撤回抗诉，申请抗诉的当事人撤回抗诉或者以拒不出庭、中途退庭的方式放弃通过再审程序主张权利的意思表示，此时人民法院应进行审查，如认为不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，可以裁定终结再审程序。五是对于因其他情形的把握，可以从当事人的具体行为等方面进行判断。比如再审申请人虽然没有提出撤回再审请求的明确表示，但其默示的行为足够判断其具备了撤回再审请求的意思表示，或者再审申请人在开庭时拒绝陈述其意见，也不对对方当事人的意见提出抗辩，可以视为再审申请人放弃了再审请求所主张的权利。
二、再审程序终结后原生效判决的效力
根据本解释第118条的规定，按照审判监督程序决定再审的案件，应同时裁定中止原判决、裁定、调解书的执行。但由于出现了本条第1款和第2款规定的情形，人民法院裁定终结再审程序，意味着该裁定的效力覆盖或者否定了中止执行原判决、裁定、调解书的再审裁定的效力，那么原生效判决自动恢复执行，也即执行行为继续进行。但是对于原生效裁定、调解书是否自动恢复执行，本条第3款未予明确。我们认为，参照《民诉解释》第409条规定的精神，在人民法院裁定终结再审程序后，中止执行的原生效裁定、调解书也可自动恢复执行。
【疑难解答】
在司法实践中，需要注意以下两点：
一、终结再审程序和终结再审审查程序有何不同
终结再审程序裁定的效力不同于终结再审审查裁定的效力，后者发生在前者之前，且再审审查程序也是再审程序启动的前置程序。，终结再审程序裁定的效力不同于终结再审审查裁定的效力，后者发生在前者之前，且再审审查程序也是再审程序启动的前置程序。一旦再审审查程序终结，则再审程序就无法启动；而再审程序的启动，是再审审查的结果，也就意味着再审审查程序完成了。终结再审程序裁定的效力与第一审程序中终结诉讼裁定的效力一样，都是诉讼程序的终结。但是，终结再审审查裁定不同于第一审程序中的终结诉讼裁定。在第一审程序中终结诉讼时，并不存在确定当事人之间权利义务的裁判文书，终结诉讼的裁定作出后，诉讼程序结束。而终结再审审查裁定作出后，仅仅是结束了人民法院依照审判监督程序启动的审查程序，并不影响已经发生法律效力的裁判的既判力以及执行程序的正常进行。[62]
二、申请撤回再审请求与申请撤回起诉有何不同
根据《民诉解释》第410条规定，“一审原告在再审审理程序中申请撤回起诉，经其他当事人同意，且不损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的，人民法院可以准许。裁定准许撤诉的，应当一并撤销原判决。一审原告在再审审理程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理”。可见，撤回起诉是一审原告在再审程序中撤回最初提起的诉讼请求，并需要经其他当事人同意，且不损害国家利益、社会公共利益及他人的合法权益。其结果是导致诉讼自始不存在，法院对当事人的争议也没有任何裁判，即恢复到起诉前的状态。对此，有学者断言：“再审程序中规定撤诉制度，反映了对当事人自由处分权的尊重，同时考虑到对其他当事人可能造成的程序利益损失，要求需要经其他当事人同意等程序的设置进行保障。应当说这属于民事诉讼的重大进步，也必然能够推动再审制度的完善。”[63]而撤回再审申请是再审申请人撤回启动的再审程序，从而恢复到原审生效裁判的状态。[64]
【典型案例】
赵某因与烟草专卖局作出的行政没收行为并附带行政赔偿一案，不服人民法院作出的行政判决，向检察机关申请抗诉。检察机关依法提出抗诉后，上一级人民法院决定提审该案。在该案再审期间，原审中的双方当事人自愿达成和解协议，申请人提出撤回抗诉申请。
法院认为，双方当事人签订的和解协议符合法律规定，不损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益，遂依法裁定：本案终结诉讼。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
【解释要点】
本条是关于二审和再审人民法院对原审人民法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的案件如何处理的规定。本条是对2000年《若干解释》第79条的完善，并将其中的“受理”统一修改为“立案”。
【适用指南】
一、关于对立案错误的处理
2000年《若干解释》第79条第1款规定：“第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。”本条对上述规定进行了修改完善，不再赋予二审法院裁量权，只规定二审法院可以“迳行驳回起诉”。2000年《若干解释》规定二审法院可以发回重审是为了保护当事人的上诉权，但有关一审法院是否存在立案错误的情况，二审法院一般是能够作出正确的判断，在一审法院立案错误的情况下，当事人对法律明确规定不应当受理的案件再次上诉，二审法院仍然不会受理。所以，规定二审法院发回重审，对于当事人来说其实是一种毫无意义的诉累。所以，本条规定二审法院可以“迳行驳回起诉”，以此来减少诉累，体现诉讼效益原则，同时也加大二审程序纠错的力度，保证司法公正。[65]
二、关于不予立案错误或裁定驳回起诉错误的处理
不予立案和驳回起诉在法律性质上其实是一致的。裁定驳回起诉是对已经立案但发现不应当立案的处理方式。因此，原审法院不予立案或者裁定驳回起诉错误时，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理或审理。本条第二款、第三款是有关一、二审人民法院受理程序出现错误的规定，在具体上还要注意以下几点：一是案件经过一审、二审人民法院两次审理后，两级法院均错误地将符合法定条件的案件裁定不予立案或驳回起诉；二是适用第2、3款的案件已经过二审程序，审查的对象是生效裁定，本条第二、三款规定只能在再审程序中适用。而本条规定的第一款则可在二审或者再审程序适用；三是作出生效裁定的人民法院是二审人民法院，再审的人民法院只能是二审人民法院或者二审人民法院的上级人民法院。同时，再审案件应当依照第二审程序审理，作出的再审裁定是终审生效裁定，当事人不得上诉；四是再审人民法院必须同时撤销一、二审裁定；五是因诉讼活动是在一审程序进行中停止的，所以再审人民法院在裁定撤销一、二审人民法院不予立案或驳回起诉裁定的同时，必须指令原审人民法院立案或者审理，而不能由二审人民法院或者再审人民法院直接立案或者审理。以此来保护当事人的上诉权；六是再审人民法院指令一审人民法院立案或审理，必须以书面形式作出裁定，严格履行法定再审程序。[66]
【疑难解答】
针对本条在司法实践中适用，对于本条第一款中“迳行驳回起诉”应当如何把握？本条第一款规定的二审法院“迳行驳回起诉”，即二审法院直接驳回当事人最初的起诉，而不是当事人的上诉请求。参照《民诉解释》第330条“人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉”的规定，二审人民法院应出具一份裁定书，在同一份裁定书中，裁定撤销一审判决，同时直接驳回当事人的起诉，不得出具两份裁定书。
【典型案例】
2011年6月，康菲石油公司蓬莱19-3油田溢油事故污染到中国海域，S县海水养殖区域也在受污染范围内。事故发生后，农业部代表受损失的渔业养殖户与康菲石油公司进行谈判，达成赔偿协议，康菲公司将赔偿款缴付中国政府，由中国政府负责赔偿款的发放工作。有关S县渔业养殖户的损失赔偿款发放工作，L省海洋与渔业厅交由S县政府负责。2012年6月26日，S县政府作出《关于印发S县蓬莱19-3溢油事故赔偿补偿工作实施方案的通知》，指定S县渔业局具体负责养殖户损失申报审查和赔偿款发放工作。单某作为受损养殖户，申报了损失赔偿，并通过初审。在领取赔偿款之前，单某将海域使用证转让给案外人唐某，并将海域使用证原件交给了唐某，但未办理海域使用证过户登记手续。在领取赔偿款时，因未能出具海域使用证原件，S县渔业局拒绝向单某支付赔偿款。单某遂以S县渔业局为被告，提起民事诉讼，请求判令S县渔业局发放赔偿款。案件审理中，S县人民法院依职权追加唐某为第三人，并于2013年11月20日作出民事判决，责令S县渔业局将康菲石油公司支付的赔偿款129377.60元发放给单某。单某上诉，H市中级人民法院于2014年5月22日作出民事裁定，以该案不属于民事诉讼受理范围为由，裁定撤销一审民事判决，驳回单某的起诉。单某申请再审，L省高级人民法院以相同理由，驳回其再审申请。单某遂提起本案行政诉讼。
一审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条及第6条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。S县政府与L省海洋与渔业厅约定，由S县政府负责污染赔偿款的发放、S县渔业局具体实施发放的行为，均不属于行政机关在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。本案不属于行政诉讼受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第4项及2015年《适用解释》第3条第1款第1项的规定，裁定驳回单某的起诉。
二审法院认为：S县政府负责发放污染赔偿款、S县渔业局具体实施发放的行为，并非法律、法规赋予行政机关的行政管理职责，单某的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，一审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第89条第1款第1项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
单某不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院再审认为，本案焦点问题有二项：1.S县政府、S县渔业局发放赔偿款的行为是否是行政行为，是否属于行政诉讼受案范围；2.原一、二审行政裁定与生效民事裁定相抵触是否应予以纠正。认定：S县政府和S县渔业局接受上级政府的指令发放赔偿款的行为，属于行使职权的行政行为，一、二审行政裁定认为该行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围，驳回单某的起诉不当，且与生效民事裁定直接相抵触，适用法律错误，依法应予以纠正。单某起诉符合法定起诉条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第89条第2项，2000年《若干解释》第76条第1款的规定，裁定撤销原一、二法院裁定，指令原一审法院继续审理。
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十二条各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。
最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。
【条文主旨】
本条是对人民法院依职权启动再审的规定。
【立法背景】
在民事诉讼法的修订过程中，曾出现过依职权启动再审的存废之争。不少学者和司法实务部门人士提出，应当取消依职权再审。法院主动发起再审，主要有以下缺陷：（1）违背了民事诉讼“不告不理”的基本规律，过度干预了当事人的处分权；（2）违反裁判的中立原则和诉审分离原则；（3）审判权的过度扩张，造成了当事人申请再审权利的虚化以及旁落；（4）违背了民事诉讼的目的以及既判力理论；（5）为现实中当事人反复申诉提供了制度基础，易于造成“终审不终”局面。在2007年民事诉讼法中，最高人民法院曾根据各地的审判经验以及部分中级、基层人民法院院长的建议，向立法机关建议取消依职权再审。但是，立法机关以应给当事人提供充分的救济为由，未予采纳。2012年民事诉讼法修改过程中，最高人民法院也曾试图提出取消法院发动再审渠道的建议，立法机关认为多一条救济途径给人民法院较妥。[67]
在本次行政诉讼法的修改过程中，虽然上述争论和问题依然存在，但是考虑到民事立法已经确定的原则不易打破，行政诉讼法加以继受。
【条文解读】
一、增加了依职权对调解书启动再审
本次行政诉讼法修改在新法第92条加入了调解的内容，此外，民事诉讼法2012年修改后在第198条也增加了依职权启动对调解书再审的内容。综合来看，由于调解书是具有法律效力的司法文书，它可能违反当事人的自愿原则进而损害当事人权益，也可能由于处分了案外人财产而侵害第三方权益，后者在案件的执行过程中是较为常见的，因此，允许对违反自愿原则和内容违法的调解书依职权提出再审是很有必要的。
二、明确了依职权再审的情形
1989年行政诉讼法第63条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”这里依职权再审的标准是“违反法律、法规规定”。2012年民事诉讼法第198条将该标准确立为“发现确有错误”。实践当中，由于“违反法律、法规规定”“发现确有错误”均被认为过于笼统、概括，带有浓厚的主观主义色彩，使不同地区、不同级别法院的不同法官常常会对同一案件产生不同认识。为了将裁判中的错误予以明晰化、类型化，同时参考审判实际中的做法，本次修法将依职权再审的标准明确为八项加一条，即第91条规定的当事人申请再审的八项情形加本条规定的调解违反自愿原则或者调解书内容违法。
三、依职权再审的路径
根据本条的规定，依职权提起再审包括以下三条路径：（1）各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定，由院审判委员会讨论决定是否再审。（2）最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为需要再审的，有权提审或者指令下级人民法院再审。（3）上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，认为需要再审的，有权提审或者指令下级人民法院再审。上述规定体现了上下级人民法院之间的审判监督关系，以及本院院长和审委会之间的民主集中关系。
【实务指南】
1.本书前文已经提到要注意再审和申诉的区别，而本条就是对申诉的一种对应处理机制。对于性质上不属于再审案件的申诉，如果经审查认为其没有依据，应当使用不予再审立案通知或驳回申诉通知的方式处理。同时，由于申诉案件不是依法定程序处理的诉讼案件，因此合议庭不宜署名，加盖人民法院印章即可。
2.上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。这里规定了提审与指令下级人民法院再审两种再审方式，具体采用何种方式，应当以有利于案件的正确处理为原则。如果下级人民法院的生效判决、裁定系经过审判委员会讨论并决定作出，则一般应当由上级人民法院提审。如果原审裁判在适用法律上确有错误的，宜由上级人民法院提审，因为原审裁判在适用法律上确有错误，往往是由于对法律的理解错误，或者是下级人民法院之间对法律的理解不统一造成的。此种情况下，由上级人民法院提审，有利于统一对法律的理解与认识，也有利于统一裁判尺度。此外，对于影响较大的典型案件，也可以由上级人民法院提审，这样既有利于案件的正确审理，也可以起到普法宣传作用。而对于原审裁判严重违反诉讼程序或事实不清、证据不足决定再审的，一般情况由原审人民法院再审为宜。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
【解释要点】
本条是关于进入再审程序案件的审理程序、再审裁判效力及审理再审案件应当另行组成合议庭的规定。本条沿用了2000年《若干解释》第76条的规定。也是民事诉讼法第207条规定的内容。
【适用指南】
一、再审案件的审理程序及裁判效力
再审案件是针对已经发生法律效力的裁判或者调解书，又按照审判监督程序重新审理的案件。再审程序并非诉讼必经程序，但却是诉讼制度中的重要制度之一。对于进入审判监督程序的案件应当如何审理，法律并没有再行作出特殊规定，而是根据作出原生效判决人民法院的审级确定适用第一审或第二审程序。本条第一款对审理再审案件适用何种程序作了两种区分：一是作出原生效判决、裁定或调解书的人民法院是第一审法院的，对于该案件的再审应当适用第一审程序，作出的判决、裁定当事人可以向上一级人民法院上诉；二是作出原生效判决、裁定或调解书的人民法院是第二审法院的，对于该案件的再审应当按照第二审程序审理，作出的判决、裁定是终审判决或裁定，当事人不得上诉。准确理解上述规定的精神可以从三个方面进行把握：一是如果作出原生效判决、裁定或调解书的人民法院是第二审法院的，无论自行再审还是上一级人民法院指令再审或提审，均应当适用第二审程序审理，作出的判决、裁定是终审判决或裁定，当事人不得上诉；二是如果作出原生效判决、裁定或调解书的人民法院是第一审法院的，自行再审或上一级人民法院指令再审，应当适用第一审程序审理，作出的判决、裁定，当事人可以上诉；三是如果进入再审程序的案件是由上一级人民法院提审的案件，无论作出原生效判决、裁定或调解书的人民法院是第一审法院、还是第二审法院，均应当适用第二审程序审理，作出的判决、裁定是终审判决或裁定，当事人不得上诉。
这一规定的法理基础主要是为了保障当事人的诉权、特别是上诉权，原则上保证当事人拥有经两级法院审理其案件的权利，同时兼顾节约司法资源。曾有观点认为，再审程序有其特殊性，与原一、二审程序不完全相同，应当适当扩大审理范围，新增新的再审审级，增设再审程序中可以采用补充判决等新的规定。第二种观点认为，再审审理程序准用原一、二审程序虽然存在一些问题，但现行规定已基本够用，目前我国再审程序依然不是一个单独的审级，没有单独的程序规定，其程序应当比照原审程序进行。本规定采用了第二种观点。此外，按照审判监督程序再审的案件也不适用简易程序审理。
二、再审案件的合议庭组成
本条第二款强调人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。设立审判监督程序的目的，在于通过再审程序使确有错误的判决和裁定得到及时依法纠正。如果准许原来审理该案的审判人员参与再审案件的审理，显然不利于对错误案件的纠正。为实现及时依法纠正错案的目的，首先在程序上应当确保原审理该案的审判人员不再参与审判监督程序，因此人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
【疑难解答】
在司法实践中，对于再次审理已经经过再审的案件应当适用何种程序？人民法院通过审判监督程序审理作出的裁判及调解书发生法律效力后，因人民检察院的抗诉或人民法院的自行纠错可能使案件得以再次审理。对于因这种情况再次审理的案件，仍应当按照本条规定的精神选择适用的程序。即作出原生效再审判决、裁定或调解书的人民法院是按照第一审程序再审案件的，再次审理时，应当适用第一审程序，作出的判决、裁定当事人可以向上一级人民法院上诉；作出原生效再审判决、裁定或调解书的人民法院是按照第二审程序再审案件的，应当按照第二审程序审理，作出的判决、裁定是终审判决或裁定，当事人不得上诉。应当说，这种情况在司法实践中是非常少见的。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。
【解释要点】
本条是关于对原生效判决、裁定确有错误的再审案件如何处理的规定。本条沿用了2000年《若干解释》第78条的规定。
【适用指南】
一、关于再审案件的启动方式
依据行政诉讼法的规定，再审案件包括根据当事人申请再审启动的再审案件；各级人民法院院长提请该院审判委员会讨论决定启动的再审案件；最高人民法院对地方各级人民法院依法行使审判监督权启动的再审案件；上级人民法院对下级人民法院依法行使审判监督权启动的再审案件；人民检察院提出抗诉启动的再审案件以及人民检察院提出检察建议引发的再审案件。以上再审案件，既包括由作出原生效判决、裁定的人民法院审理的再审案件，也包括由最高人民法院或者作出原生效判决、裁定的人民法院的上一级人民法院提审的再审案件。对于由原审人民法院审理的再审案件必须另行组成合议庭审理，原审合议庭成员应当回避，不得参加再审合议庭。上级人民法院指令下级人民法院再审的案件如果遇到有已经被原审人民法院的上一级人民法院裁定驳回再审的情形，上级人民法院除裁定中止原生效裁判的执行外，还应同时裁定撤销驳回再审的裁定。
二、关于人民法院再审案件的处理方式
提起再审的人民法院可以根据原生效判决或者裁定的不同情况，在可以选择的情况下，酌情处理。这样规定的理由是：一方面，人民法院按照审判监督程序提起再审的案件不是一个独立的审级，没有独立的审判程序规定。另一方面，对于一个需要纠正错误的再审案件而言，是发回重审有利，还是直接裁判更好，不同的情况各有利弊，不便统一规定。对原生效判决、裁定确有错误的再审案件的处理，一般情况下应遵循如下原则：对于原审裁判认定事实清楚，证据充分，但适用法律法规错误的，可以不发回作出原生效裁判的人民法院重审，而是在撤销原生效裁判后直接依法改判。对于原审裁判认定基本事实不清、证据不足的，既可以发回作出原生效裁判的人民法院重审，也可以在查清事实后依法改判。所谓基本事实，是指案件的关键事实，即可能影响案件最终判决的事实。在原审裁判认定基本事实不清的情况下，为避免在再审程序中程序反复以及增加当事人的诉累，提起再审的人民法院能够查清事实的，应当查清事实后改判，不应强调以发回重审的方式查清事实，但原审法院更便于查清事实、化解纠纷的，则可以发回重审。另外，原审程序遗漏必须参加诉讼的当事人且无法达成调解协议，以及其他违反法定程序的，也应当裁定发回重审。需要注意的是，再审案件无论是被发回重新审理，还是直接裁判，必须先中止执行原生效判决或裁定，否则不能作出新的判决或裁定。原生效判决或裁定认定事实错误，违反法律法规规定的，如果是按照第一审程序审理的，可以依法作出新的裁判。如果是按照第二审程序审理的，可以裁定撤销原判决或裁定，发回原审人民法院重新审理；如果二审人民法院判决违反法律法规的规定，可以依法改判；如果原审人民法院裁判正确，二审人民法院裁判错误的，可以撤销二审裁判，维持一审裁判。
三、对于“确有错误”的理解。
本条“确有错误”是指原生效裁判及调解书已经被查实的、客观存在的错误，而不是一种待证明的可能性。对于“确有错误”的把握，要严格按照行政诉讼法和民事诉讼法的规定进行，包括行政诉讼法第91条规定的情形，即：行政诉讼法第91条规定：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”也包括民事诉讼法第200条规定的情形，即：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（二）原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；（四）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（五）对审理案件需要的主要证据，当事人因客观原因不能自行收集，书面申请人民法院调查收集，人民法院未调查收集的；（六）原判决、裁定适用法律确有错误的；（七）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（八）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（九）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（十）未经传票传唤，缺席判决的；（十一）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的；（十二）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（十三）审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。”以及民事诉讼法第201条规定的情形，即“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院审查属实的，应当再审”。
【疑难解答】
在司法实践中，对于人民法院审理再审案件的审查重点需要特别注意。根据行政诉讼法第89条的规定，再审人民法院应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。因此，在对原判决、裁定作出改判、撤销或者变更的，应同时对被诉行政行为作出判决。当事人提起再审，既包括要求撤销或者变更原审判决、裁定，也包括实质解决行政争议的要求，再审人民法院在改变原审判决的同时，应当对被诉行政行为的合法性作出裁判，有利于避免程序空转，从根本上解决行政争议，维护当事人的合法权益。
【典型案例】
1994年12月12日，J市政府以通告的形式，对本市区（含简城镇、石桥镇、新市镇、东溪镇）范围内客运人力三轮车实行了限额管理。1996年8月，J市政府对人力客运老年车改型为人力客运三轮车（240辆）的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，J市政府开始实行经营权的有偿使用，有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日，J市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《公告》和《补充公告》。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张某等182名经营者认为J市政府作出的《公告》第6条和《补充公告》第2条的规定侵犯其经营自主权，向人民法院提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，J市政府在宪法、法律授权范围内，依照行政法规、地方性法规、规章对本辖区内的客运人力三轮车实行额度管理，经营权有偿使用。在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门文件中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。虽然上级文件属于其他规范性文件，不是行政诉讼法规定的判决依据，但鉴于该文件与行政法规、地方性法规、规章并无抵触，故一审法院予以采纳。J市政府于1999年7月15日、7月28日发出的《公告》第6条“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”和《补充公告》第2条“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第6条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”的决定，证据充分，适用法规正确，符合法定程序，应予维持。一审法院判决维持J市政府1999年7月15日、1999年7月26日作出的行政行为。
张某等不服，提起上诉。二审法院认为，J市政府具有发布《公告》和《补充公告》的行政主体资格。同时依照《S省道路运输管理条例》第24条和省人大财政经济委员会对该《条例》条文释义第24条第2项的规定，并参考S省交通厅制发的《S省小型车辆营运管理规定》第8条的规定，J市政府有权向张某等人经营的客运人力三轮车收取经营权有偿使用费，其收取形式合法，程序合法。张某等的上诉理由不能成立。2000年3月2日，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
2001年6月13日，S省高级人民法院指令原二审法院进行再审。原二审法院经再审认为，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，J市政府具有发布《公告》和《补充公告》的行政主体资格。在《公告》和《补充公告》中，对原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者实行重新登记，经审查合格者支付有偿使用费，逾期未登记者自动弃权的措施，是J市政府根据该市历届人代会、政协会关于整顿人力三轮车秩序的批评和议案，并在广泛深入调查研究的基础上作出的符合当地实际并且在行政权限范围内的具体行政行为。J市政府的行为符合《S省道路运输管理条例》第24条和省人大财政经济委员会对该《条例》条文释义第24条第2项的规定，以及S省交通厅制发的《S省小型车辆营运管理规定》第8条的规定，且上述规定并未与当时的法律法规相抵触。J市政府虽然在1996年对客运三轮车经营者收取有偿使用费时未告知其有偿使用期限，但是于1999年8月再次实行有偿使用时，已经超过了2年的期限，原审被告的行为并未损害原告的合法权益。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。但是因二审判决中未列原审未上诉的原审原告，违反了法定程序，应当改判。2001年11月5日，原二审法院再审判决撤销原一审、二审判决，驳回原审原告的诉讼请求。
张某等不服，向S省高级人民法院提出申诉。2002年7月11日，S省高级人民法院作出驳回再审申请通知书。张某等不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院依法再审后认为，J市政府作出的《公告》和《补充公告》的合法性是本案的主要问题。
虽然J市政府作出的《公告》和《补充公告》在程序上存在瑕疵，但是虑及本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数原401辆三轮车已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。最高人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的规定，判决撤销原二审法院再审判决、确认J市政府作出的《公告》和《补充公告》违法。
【对应关系】
【法律规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十三条最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。
地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。
各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
【条文主旨】
本条是关于检察机关抗诉事由、程序及检察建议的规定。
【立法背景】
了解本条的立法背景，需要了解《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）会签文件的签署过程。党的十七大提出了“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”的改革目标后，中央政法委对深化司法体制和工作机制改革进行了具体部署，民行监督、执行监督改革是其中的重要改革任务之一。
1989年行政诉讼法第10条规定了人民检察院对行政诉讼有权实行法律监督。但是，对于监督的具体范围和方式没有明确规定。多年来，人民检察院对审判活动一直坚持“事后监督”的原则，事实证明这是符合司法规律的。完善检察机关对行政诉讼实施法律监督的范围和程序，涉及基本的诉讼制度和司法机关之间的关系，涉及公权力与私权利的关系，在理论界和实务界都认为是一个比较复杂的问题。长期以来，“两高”在这方面进行过多次讨论、协商，在法律规定的范围内形成了一些试验性的做法。《中央政法委员会关于深化司法体制改革和工作机制改革若干问题的意见》（以下简称《意见》）（中发〔2008〕19号）文件提出“完善人民检察院对诉讼活动实行法律监督的程序、措施和范围”的明确要求，并确定最高人民检察院作为牵头单位，中央政法委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、司法部作为协办单位。为落实这项重要的司改任务，课题组先后前往广东、浙江等地联合调研，召开三次由各协办单位参加的座谈会。此外，最高人民检察院和最高人民法院之间还进行了数次会商，多次强调监督要“有据、有序”，对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督征求意见稿中存在的问题以及解决办法予以认真商讨，七易其稿。前几稿中，民事与行政监督的意见稿是分成两个征求意见稿的，后经最高人民法院建议，予以合并规定。2010年11月30日，中央司法体制改革领导小组第3次会议暨司法体制改革第8次专题汇报会原则通过这个文件。会后，在中央政法委的协调下，“两高”之间就文件的文字修改又进行了两轮磋商，于2011年3月10日正式下发了这份《意见》，对检察监督、检察建议等作出了明确规定。[68]
在本次行政诉讼法修改过程中，不少人建议取消检察建议，理由是：第一，检察机关作为宪法确定的国家法律监督机关，在制度设计上，既有能力也有职责对行政裁判的正确性作出明确的判断。因此，检察机关基于对行政裁判的模糊判断向人民法院发出的司法建议，实际上是检察监督履责不到位的表现，不符合检察监督的宪法定位。第二，检察建议对人民法院的司法公信力具有特别的损害。检察机关认为行政裁判错误而提起抗诉时，人民法院的司法公信力当然会受到一定的损害，但这种损害在制度设计预想之内；检察建议则不然，检察机关并不确信行政裁判存在错误，但却令人对人民法院的司法公信力产生怀疑，这种损害实际上超出了制度设计的预想，属于特别的损害。第三，从民事诉讼中检察建议的运用情况看，检察建议在很多情况下异化为检察机关转嫁信访压力的方式，使申诉无理的当事人产生不切实际的幻想，加大了法院息诉罢访的难度。鉴于此，检察建议的运用应当只限于工作层面的问题，而不能作为行政案件的监督方式。但是，上述意见最终没有被立法机关和检察机关接受。
【条文解读】
一、关于抗诉
人民检察院抗诉，是指人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，依照法定程序要求人民法院对案件进行再次审理的诉讼行为。
人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的行政诉讼行为享有法律监督权，抗诉正是人民检察院基于其法律监督权而进行的职权行为。通过人民检察院行使法律监督权办理行政抗诉案件，对人民法院的行政审判活动进行法律监督，有利于维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。因此，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，应当依法提出抗诉，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。
根据新行政诉讼法第93条以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第6条的规定，人民检察院抗诉必须具备下列条件：
（一）判决、裁定、调解书已经发生法律效力
在行政诉讼中，检察监督是一种事后监督，对于尚未生效的判决、裁定和调解书，人民检察院不能提出抗诉。人民法院在诉讼前或者诉讼中作出的裁定，诸如先予执行、诉前保全、财产保全的裁定等，是为了解决诉讼中某些阶段性的程序问题，虽一经作出就发生法律效力，但并不是最终裁定，当事人如不服，可以提出复议申请，待法院决定；即使错误未及时纠正的，也可以通过终审裁判确定的内容，在执行程序或者当事人提供的财产担保中予以纠正，无须通过抗诉进入再审来解决。此外，对于人民法院已经裁定进入再审的案件，也无须再通过抗诉程序启动再审。
（二）具备法定的事由
为了确保人民法院依法独立行使审判权，维护人民法院的权威性，人民检察院抗诉必须有一定范围的限制以及法定的事由。因此，新行政诉讼法第93条对人民检察院抗诉的事由作出了明确规定。只有人民法院的裁判、裁定或者诉讼行为具有该条规定的事由之一的，人民检察院才能提出抗诉。
此外，本次诉讼法修改将调解纳入了检察监督的范围，并明确了对调解进行监督的事由是“损害国家利益、社会公共利益”。一般认为，国家利益就是指满足或者能够满足国家生存发展为基础的各方面需要并且对国家在整体上具有好处的事物。社会公共利益是指特定范围的广大公民所能享受的利益。最高人民法院与最高人民检察院会签《意见》时指出，对于调解书是否违反自愿原则和法律强制性规定，一般需要进行实质审查和听取双方当事人意见后才能查清，应由人民法院对当事人再审申请进行审查，以避免轻易抗诉而启动再审，使违背诚信原则的当事人止步于再审启动之前。特别是违反自愿原则的，只有当事人自己知道；并且公权力对调解结案的案件也不宜干预过多，否则将与中央政法委推进的大调解机制的精神相悖。同时，考虑到检察机关法律监督的主要任务应为关注损害国家利益、社会公共利益的生效裁判，会签文件中最高人民法院同意检察机关可以对损害国家利益、社会公共利益的生效民事调解书提出抗诉。生效调解书违反自愿原则、调解协议内容违法及损害第三人利益的事由，不属于可抗诉范围，相关当事人和案外第三人可以向人民法院申请再审寻求救济。[69]
（三）由有权的人民检察院提出
根据行政诉讼法的规定，只有最高人民检察院、上级人民检察院才有权提出抗诉。除最高人民检察院外，人民检察院无权对同级人民法院的裁判提出抗诉。实践当中，由于当事人对基层人民法院的判决和裁定多数会提出上诉，而对中级人民法院的生效判决虽然理论上高级人民检察院和最高人民检察院均能抗诉，但实践当中一般都由高级人民法院提起，因此，高级人民法院是行政诉讼案件抗诉的主体。
二、关于检察建议
根据《意见》第7条的规定，再审检察建议的适用有以下几点：一是地方各级人民检察院可以使用。对于最高人民检察院是否能够使用，没有规定。二是采用再审检察建议之前需要经过检察委员会讨论决定。由于再审检察建议是同级检察机关监督同级人民法院，规定需要经过检察委员会研究决定后才能提出，主要是考虑到提出的慎重性，不能滥用检察建议。三是对于再审检察建议，人民法院应当在三个月内审查完毕并书面回复检察机关。由于再审检察建议定位为工作改进的建议，因此在审查时，一般不需要通知双方当事人。只有人民法院认为需要再审的，才应当通知当事人。四是检察机关认为人民法院不予再审不当的，可以依法提请上级人民检察院提出抗诉。另外，根据本条规定，下级人民检察院提出检察建议，需报上级人民检察院备案。
审判监督程序以外的检察建议，目前尚处于探索阶段。根据本条第3款规定，仅限于地方检察院使用，且仅限于对审判人员违法行为的工作建议。
【实务指南】
实践当中，检察监督权的行使与判决的既判力问题常常是一对矛盾。这一问题的实质是对公正和秩序两种价值追求的一种平衡。目前，行政案件无限再审、无限申诉的情况比较严重，终审不终现象的普遍存在不仅极大损害了生效裁判的既判力和人民法院的公信力，也影响了社会稳定。因此，有必要对再审和抗诉的次数加以限制。本次修法过程中，许多同志结合地方法院、检察院的实际做法和成功经验，主张在保障当事人申请再审权利的基础上增加两条规定，明确当事人启动再审的“路线图”，即：1.当事人对已经发生法律效力的再审判决、裁定仍然不服的，不得以同一事实和理由再向人民法院申请再审。2.有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉：（1）人民法院驳回再审申请的；（2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（3）认为再审判决、裁定确有错误的。上述意见虽然未被本次修法所采纳，但应当说它反应了解决无限再审、无限申诉问题的基本思路和发展方向。在能够取得地方检察院等相关部门支持配合的情况下，“路线图”方案仍然具有积极的意义和实践价值。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百一十七条有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议：
（一）人民法院驳回再审申请的；
（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；
（三）再审判决、裁定有明显错误的。
人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。
【解释要点】
本条是关于向检察机关申请抗诉或检察建议的规定。
【适用指南】
一段时间以来，行政案件申诉率高的问题一直是行政审判工作的痼疾。一些案件经过再审、再次再审直至多次再审，形成了无限再审、无限申诉的不正常状况，极大损害了人民法院生效裁判的稳定性，严重影响了当事人对生效裁判的信守和人民法院的公信力。一些当事人利用现有的无限再审制度反复缠讼、反复上访，成为严重的社会问题和不稳定因素。由于生效裁判稳定性的缺失，域外一些国家和地区对我国要求协助执行生效裁判不予配合，严重影响了我国司法的国际形象。在行政诉讼法修改过程中，我们建议设立申请再审“路线图”制度加以遏制。一个诉讼案件经过四次审理或审查，当事人的诉讼权利一般已经得到充分保护，为了合理配置司法资源，切实解决多头申诉多头处理、重复申诉重复处理的弊端，有必要对申请再审予以适当限制。
申请再审“路线图”是指当事人申请再审被驳回、人民法院逾期未对再审申请作出裁定以及再审裁判有明显错误的，当事人可以申请抗诉，之后当事人不得重复申请抗诉。换言之，当事人在向人民法院申请再审被驳回之后，还可以向检察院申请一次抗诉，此后再向人民法院和人民检察院提出申请，人民法院和人民检察院将不再受理。民事诉讼法第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或抗诉：（1）人民法院驳回再审申请的；（2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（3）再审判决、裁定有明显错误。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。”行政诉讼法没有作上述明确规定，本司法解释参照民事诉讼法第209条做了明确规定。
根据本条规定，有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请抗诉或检察建议。
1.人民法院驳回再审申请的。根据《民诉解释》第395条第2款的规定，当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合民事诉讼法和民诉解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。在这种情况下，人民法院已经对再审申请作了法律上的判断，人民法院审查再审的工作已经完成，此时向人民检察院申请检察建议或者抗诉，不会造成重复工作。
2.人民法院逾期未对再审申请作出裁定的。根据民事诉讼法第204条第1款的规定，人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查，符合民事诉讼法规定的，裁定再审；不符合民事诉讼法规定的，裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的，由本院院长批准。如果人民法院在收到再审申请书之日起三个月内未作出裁定，且没有延长审查期限的情形，当事人可以向人民检察院申请抗诉或者检察建议。
3.再审判决、裁定有明显错误的。如果当事人认为人民法院作出的再审判决、裁定有明显错误的，也可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。根据《民诉解释》第415条的规定，人民检察院依照民事诉讼法第209条第1款第3项规定，对有明显错误的再审判决、裁定提出抗诉或者再审检察建议的，人民法院应予受理。
本解释在起草过程中对本条曾经表述为“当事人不得再次申请再审，也不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉”，有意见提出，民事诉讼法可以对当事人的义务作出规定，在司法解释中规定当事人的义务，需要有充分的法律依据。据此，本解释采纳了该意见，并从是否立案的角度进行了规定。即人民法院基于抗诉或者检察建议作出再审判决、裁定后，当事人申请再审的，人民法院不予立案。本司法解释继续采用本解释关于该条的规定。
【疑难解答】
司法实践中应当准确把握申请再审制度。对当事人再审申请被驳回后是否可以再次申请再审或申诉？根据本条规定，当事人申请再审被驳回后，或者再审判决、裁定生效后，当事人对再审判决、裁定仍然不服的，只能向人民检察院寻求救济。人民检察院认为驳回再审申请的裁定或者再审判决、裁定确有错误的，可以向人民法院抗诉或提出检察建议。根据民诉解释第420条的规定，人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审裁定的影响。这一“路线图”有利于解决当事人无限申诉、法院和检察院多头处理的问题，有利于维护生效裁判的既判力和权威，有利于维护社会关系的稳定。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十四条人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；有行政诉讼法第九十一条第二、三项规定情形之一的，可以指令下一级人民法院再审，但经该下一级人民法院再审过的除外。
人民法院在审查抗诉材料期间，当事人之间已经达成和解协议的，人民法院可以建议人民检察院撤回抗诉。
【解释要点】
本条是人民检察院提起抗诉案件启动再审程序的规定。行政诉讼法第93条规定了检察机关抗诉的事由及程序，并在第101条规定，人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用民事诉讼法的相关规定。本条参照民事诉讼法第211条的规定，对抗诉案件的启动程序作了明确。
【适用指南】
对于本条的理解和把握，应从以下四个方面着手：
一、人民法院检察院抗诉的案件，人民法院必须裁定再审
人民法院启动再审程序，一般有四种途径：一是当事人申请再审；二是人民法院院长提请人民法院审判委员会决定；三是上级人民法院对下级人民法院依法行使审判监督权决定再审；四是人民检察院提出抗诉。第二和第三种途径是人民法院自行纠错，第一和第四种途径是由人民法院之外的单位和个人发起。但对于第一种由当事人申请再审的情况，人民法院并不一定启动再审程序，而需要经过再审审查程序，对于可能存在行政诉讼法第91条规定的情形的，才予以裁定再审。而对于人民检察院提起的抗诉，人民法院没有选择的余地，也无须对是否可能存在行政诉讼法第91条规定的情形进行审查，而是必须作出再审裁定，除非人民检察院的抗诉欠缺形式要件，其后将述及。
二、人民法院应当在三十日内作出再审裁定
为人民法院设定“三十日内作出再审的裁定”的要求，主要目的有两个：一是防止接受抗诉的人民法院工作拖延而迟迟不作再审裁定；二是人民法院审查抗诉是否符合形式要件也确实需要一定的合理的期限，抗诉符合形式要件的，人民法院在该期日内作出再审的裁定。司法实践中，人民法院对于大多数抗诉案件也确实需要进行审查。对于前一目的，并没有难以理解之处。而对于后一目的，则需要对人民法院审查的内容进行准确把握。从《民诉解释》的规定看，对抗诉案件进行审查，包括检察机关在内的多数单位无不同意见，此后公布施行的《民诉解释》第417条，也为行政审判中进行相关审查提供了参照依据。一般来讲，应当审查以下四项内容：一是审查抗诉是否有必要的材料。检察机关提出抗诉，应当提交抗诉书、当事人申请书及相关证据材料等。司法实践中，移送的抗诉卷宗内还应当提交原生效裁判文书，以说明原审判决、裁定认定事实、证据和裁判的基本情况，并证实当事人的基本情况、诉讼请求等。二是审查抗诉的裁判是否具有可抗诉性。《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《民行监督意见》）第5条第2款规定了可以成为抗诉对象的裁判类型。总的来说，有诉的内容的判决、裁定，才可以通过再审程序纠错，检察机关也因此才可以抗诉；或者说，通过行政诉讼法赋予当事人上诉权的判决、裁定，检察机关才可以抗诉。三是审查抗诉对象是否出现错误。根据行政诉讼法第93条第1款的规定，对生效判决、裁定抗诉的，需指出有该法第91条规定情形之一；对调解书抗诉的，需指出发现有损害国家利益、社会公共利益的情形，进而援引法定再审事由。根据《民行监督意见》第8条的规定，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉；另外，对不再是最终的生效裁判，纠纷已经得到实质性解决且不损害国家利益、社会公共利益的情形，也不应当提出抗诉。四是审查是否满足当事人申请检察监督的前提条件。人民检察院对审判活动一直坚持“事后监督”的原则，事实证明这是符合“法院纠错先行，检察监督在后”司法规律的。人民检察院对行政诉讼的监督居于后位，意在理顺纠错顺位，强化人民法院自身纠错的有效性。因此，本解释第117条第1款规定，当事人向人民检察院申请抗诉须是人民法院驳回再审申请，或人民法院逾期未对再审申请作出裁定的案件。此处人民法院逾期未对再审申请作出裁定的，需结合本解释第112条的规定予以判断，审查是否有内部报延审限的情形。需要注意的是，人民法院审查上述四项内容，属于形式审查，不符合上述情形的，应当告知检察院进行补正或者撤回；不予补正或者撤回的，人民法院可以裁定不予受理。
三、审理再审案件管辖法院的确定
根据本条第一款的规定，对于人民检察院提出抗诉的案件，既可以由接受抗诉的人民法院审理，也可以由接受抗诉的人民法院指令下一级人民法院再审，此处的“下一级人民法院”一般是指作出原生效裁判的法院，当然也不排除指令与该法院同级的其他人民法院审理。但是，“该下一级人民法院”已经再审过本案的，就不能再交由其再次审理。司法实践中，许多抗诉案件的抗诉事由不仅包括事实类事由，即行政诉讼法第91条第2、3项规定情形之事由，还包括法律类事由、程序类事由，即该条其他各项所规定的情形，形成所谓的“复合事由”。由于该类案件需要重新认定案件事实和相关证据，受理抗诉的上级法院可以指令下级法院再审。下一级法院再审纠正事实认定方面的错误，便于进行证据的调查，强调依靠下级法院发现事实、查清事实，是各国诉讼法普遍做法，也是2014年行政诉讼法修改，再审事由法定化的成果。但是，如果案件已经该“下一级人民法院”再审过，则不应再次指令其再审。因此，上级法院不得将抗诉案件指令该下一级法院再审的情形有两种：一是没有行政诉讼法第91条第2、3项规定情形事由的；二是抗诉对象经该下一级人民法院再审过的。也就是说，人民检察院对有行政诉讼法第91条第2、3项规定事由的情形提出抗诉，接受抗诉的人民法院如果要交下一级人民法院审理，要看抗诉对象是否是该下一级人民法院再审后作出的，如果是，则不能再交该下一级人民法院再审，这样有利于保障当事人的合法权益，更好发挥监督职能，有效纠正错误。
实践中，还需要强调两个问题：一是驳回当事人再审申请裁定本身不能成为抗诉对象。行政诉讼法第90条规定能够成为抗诉对象的是发生法律效力的判决和裁定，这里的判决、裁定不包括驳回当事人再审申请的裁定。驳回当事人再审申请裁定既不是原审程序作出的生效裁判，也不是按原审程序进行审理作出的再审裁判。《民行监督意见》第8条中规定：“人民法院裁定驳回再审申请后，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经审查认为原生效判决、裁定、调解符合抗诉条件的，应当提出抗诉。”二是驳回当事人再审申请裁定不是抗诉案件再审的法定障碍。审理因检察监督或依职权提起的再审案件，无须涉及评价上级法院是否裁定驳回当事人就该案所提出的再审申请。本解释第127条规定，人民法院审理因人民检察院抗诉裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的限制。检察机关提出抗诉的，接受抗诉案件的法院依照本条裁定再审或指令原审法院再审，以及上级法院或原审法院在再审审理中独立对其实体问题作出裁判，均不受上级法院驳回当事人再审申请裁定的影响。
四、当事人达成和解情况的处理方式
司法实践中，人民法院在审查抗诉材料期间，当事人已经达成和解协议，本案的纠纷已经得到实质性化解，进入再审程序已无实际意义。因此，对于人民检察院的抗诉，人民法院可以建议人民检察院撤回抗诉，不予撤回的，人民法院裁定不予立案。《民诉解释》第417条第2款规定，人民法院认为人民检察院的抗诉不符合前款规定，可以建议人民检察院撤回；不予撤回的，人民法院可以裁定不予受理。这样也有利于防止因人民检察院不依照人民法院建议撤回抗诉导致案件久拖不决。但在起草过程中，本款最终删除了起草建议稿中的后半句“不予撤回的，人民法院裁定不予立案”。主要考虑是，对于当事人之间已经达成和解协议的，人民法院可以建议人民检察院撤回，人民检察院也会根据相关规定和实际情况撤回抗诉，没有必要规定“不予撤回的，人民法院裁定不予立案”。
【疑难解答】
“三十日内作出再审的裁定”与再审审查期限的区别是什么？
在实践中，应当注意不要将“三十日内作出再审的裁定”混同于再审审查的审限。本解释第112条的规定，人民法院应当自再审申请案件立案之日起六个月内审查，有特殊情况需要延长的，由法院院长批准。因此，六个月的再审审查期限只能针对当事人提起再审申请的情况。而对于人民检察院提起的抗诉案件，人民法院应当在三十日内作出再审的裁定。主要原因在于，对于当事人申请再审的案件，人民法院应当对其再审请求、原审法院的裁判依据及行政机关的行政行为进行审查，对可能存在行政诉讼法第91条规定的情形的，才决定进入再审程序；对于人民检察院提出的抗诉案件，对于是否应当再审，人民法院并没有选择权，也不需要对抗诉事由及原审裁判依据及行政机关的行政行为等进行审查，只需要进行形式上的审查即可。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十五条人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审开庭时，应当在开庭三日前通知人民检察院派员出庭。
【适用指南】
《人民检察院组织法》第18条第1款规定，人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件，在案件审理时，人民检察院必须派员出席法庭。《民行监督意见》第13条第1款规定，人民法院审理抗诉案件，应当通知人民检察院派员出席法庭。本条沿用上述规定，明确规定人民法院开庭审理抗诉案件，应当在开庭三日前通知人民检察院派员出席法庭。
本条实际上包含了两层含义：一是人民法院再审抗诉案件时，应当通知人民检察院派员出庭，且该应当在开庭三日前通知到位。即在开庭三日前，人民检察已经接到了人民法院的开庭通知，如果仅仅是在开庭三日前才将开庭通知寄出，检察院又无法在开庭三日前收到的，应视为人民法院没有将本条规定的通知义务履行到位。二是人民法院通知后，人民检察应当派员出庭。而不是可以出庭也可以不出庭。实践中，人民法院指令再审的案件，提出抗诉的人民检察院往往也会委托与接受指令再审的人民法院同级的人民检察院出庭支持抗诉。否则，人民检察院无正当理由不派员出庭的，不影响人民法院正常开庭审理。需要注意的是，再审程序中不能将检察院出庭人员的身份混同于案件当事人。人民检察院派员出庭，并不影响原审当事人的诉讼地位。出席法庭的检察人员不代表原告，也不代表被告。检察院出庭人员不能在法庭上进行法庭调查，组织法庭辩论，参加法庭的审理活动。不得对人民法院的审判活动当庭进行评价。人民检察院是国家的法律监督机关，履行监督人民法院正确适用法律的职责，但并非代替人民法院审理案件，也不是与人民法院联合办理案件。人民检察院应当严格遵守对人民法院进行“事后监督”的原则。
【疑难解答】
出庭检察人员的主要任务是什么？
根据《民行监督意见》第13条第2款的规定，人民检察院派员出席再审法庭的任务是：宣读抗诉书，对其依职权调查收集的、包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示，并对当事人提出的问题予以说明。据此，人民检察院依职权收集的证据应当在法庭上予以出示，人民法院不得代为出示；出示的证据包括有利于和不利于申诉人的证据，体现检察机关法律监督权的中立性；人民检察院需对当事人提出的问题予以说明，该行为属于对其抗诉监督正当性依据的展示和说明，不应视为检察机关参加法庭调查和质证。检察机关调查取得的证据也应当经过当事人的当庭质证，才能作为定案依据。另外，出庭检察人员完成上述任务后提出退庭的，一般可以准许。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十六条人民法院收到再审检察建议后，应当组成合议庭，在三个月内进行审查，发现原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，依照行政诉讼法第九十二条规定裁定再审，并通知当事人；经审查，决定不予再审的，应当书面回复人民检察院。
【解释要点】
本条是关于人民法院对再审检察建议的审查程序的规定。本条借鉴了《民诉解释》第419条的规定。
【适用指南】
再审检察建议，作为民事行政检察监督的重要途径，其与抗诉的主要不同之处在于：再审检察建议是同级人民检察院对同级人民法院的监督方式，而抗诉是上一级人民检察院对下级人民法院的监督方式。抗诉必然引发再审程序，但再审检察建议并不必然引发再审程序，而是由人民法院决定是否启动再审。根据《民行监督意见》第7条第2款之规定，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。但是也有很多相同之处。比如当事人向人民检察院申请再审检察建议的条件与申请抗诉条件相同，人民检察院提出抗诉或再审检察建议的条件也相同。因此，人民法院对再审检察建议应当认真对待，严格按照法定程序进行审查。根据民事诉讼法第208条第2款的规定，再审检察建议的提出主体仅限于地方各级人民检察院。这是因为最高人民检察院对最高人民法院的生效裁判可以抗诉，所以法律没有赋予其再审检察建议权。
准确把握本条应当注意以下几点：
1.必要的形式审查。本司法解释对于应从哪些方面进行审查并未做具体的规定。参照《民诉解释》第416条的规定，一般应当包括以下几个方面：（1）再审检察建议书和原审当事人申请书及相关材料已经提交；（2）建议再审的对象为依照行政诉讼法和本解释规定可以进行再审的判决、裁定；（3）再审检察建议书列明该判决、裁定有新行政诉讼法第91条规定的再审事由；（4）符合行政诉讼法第93条的规定；（5）再审检察建议经该人民检察院检察委员会讨论决定。对符合上述条件的，人民法院应予受理；不符合上述条件的，人民法院可以建议人民检察院予以补正或者撤回；人民检察院不予补正或者撤回的，人民法院应当函告人民检察院不予受理。
2.认真的实质审查。人民法院受理人民检察院的检察建议后，应当根据不同情况作出再审裁定或者不予再审的决定。根据本条规定，对再审检察建议的审查，应当组成合议庭，在三个月内进行审查。具体审查程序可以参照适用审查当事人申请再审案件有关程序规定，审查过程中可以调阅原审卷宗，进行书面审查，确有必要的（如有新证据的）也可以询问当事人。在审查过程中，当事人要求终结审查的，除涉及国家利益、社会公共利益的案件外，应终结审查，并函复人民检察院。
3.严格的审查标准。人民法院采纳再审检察建议应以“确有错误”为标准。有观点认为，是否采纳再审检察建议应以检察建议书提出的再审事由是否确实存在为标准。我们认为，从行政诉讼法第93条第2款的规定看，该法第91条规定的再审事由是人民检察院是否提出再审检察建议的标准，应当与人民法院采纳检察建议标准有所不同。人民法院办理的再审检察建议是针对法院已经发生法律效力的裁判，根据行政诉讼法第92条的规定，应当以人民法院依职权再审的“确有错误”为标准，并由院长提交审判委员会讨论决定是否再审。司法实践中，对检法两家提出和采纳再审检察建议的标准依法作出适当区分，也有助于避免不同的司法机关对同一案件作出的结论发生直接冲突。[70]对再审检察建议裁定进入再审程序的，应当将再审裁定送达各方当事人和检察机关；不进入再审的，以函等方式书面回复人民检察院。在审查过程中，人民法院发现检察监督行为违反法律或者检察纪律的，可以向人民检察院提出司法建议。
另外，因再审检察建议而进入再审的案件仍属于人民法院依职权启动再审的案件。因此，对于此类案件，人民检察院一般不派员参加庭审，人民法院也不应要求人民检察院派员出庭。但是，人民检察院要求派员出庭的，人民法院如认为有必要可以准许。
【疑难解答】
在司法实践中，对于人民法院审查再审检察建议的期限是否可以延长？根据本条规定，人民法院审查再审检察建议的期限为三个月，但对于那些疑难复杂或其他特殊情况的案件，可以参照行政诉讼法及其司法解释关于再审案件审查期限的相关规定，扣除相关期间或者延长审限。
【典型案例】
李某诉G省L市城区人民政府行政强制拆迁一案，不服G省高级人民法院行政裁定，向G省人民检察院申诉。G省人民检察院向G省高院提出再审检察建议。经G省高院审判委员会讨论决定，裁定再审本案。
G省人民检察院提出再审检察建议认为，本案二审判决认定事实的主要证据不足，理由如下：本案中，L市城区人民政府是否系行政强制拆迁行为的主体是主要争议焦点。李某在诉讼中提交的照片和视频资料证明了2013年9月18日拆迁当天，有城管、国土、维稳、环保、雁北街道办等多部门参加，并且城区副区长亦在现场。同时，另案中人民法院行政裁定等也均认定拆迁是由城区人民政府实施的，上述证据足以证明城区人民政府系本次强拆行为的主体，故城区人民政府的强拆责任不能免除。
G省高院再审认为，本案的争议焦点是该强拆行为是否区政府作出的行政行为？
G省高院再审认为，本案原一、二审裁定在认定事实和适用法律方面均有错误，驳回起诉确有不当，本案应依法进行实体审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第86条、第91条第1项，2000年《若干解释》第79条第3项规定，裁定撤销G省高院原二审行政裁定及L市中级人民法院一行政裁定，并指令辖区另一中级人民法院审理。
【行诉法解释】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百二十七条人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的限制。
【解释要点】
本条是关于驳回当事人再审申请裁定对人民检察院抗诉或检察建议有无影响的规定。本条借鉴了《民诉解释》第420条的规定。
【适用指南】
驳回当事人再审申请的裁定，虽然在性质上属于终结再审审查的程序性裁定，但实质上却否定了当事人再次开启实体审理程序的意愿，强化了原生效裁判的效力，本质上有一定的实体性。因此，对于人民法院已经裁定驳回当事人的再审申请、人民检察院又针对原生效裁判提出抗诉或者检察建议的应当如何处理，就成为实践当中急需解决的问题。2012年民事诉讼法修改时，将当事人的再审救济途径设计为 “法院纠错先行，检察监督断后”模式。为落实人民检察机关的监督职能，应将抗诉与检察建议引发的再审案件的审理与裁判同当事人申请再审程序中的驳回再审申请裁定区别开来。人民法院作出的驳回当事人再审申请的裁定，不应成为人民检察院提起抗诉或者检察建议的障碍。需要注意的是，人民法院审理因人民检察院抗诉或者检察建议裁定再审的案件，不受此前已经作出的驳回当事人再审申请裁定的限制，既包括接受抗诉或者检察建议的法院不受本院或者下级法院作出的驳回当事人再审申请裁定的影响，也包括被指令再审的下级法院不受上级法院驳回当事人再审申请裁定的影响。因此，即便是上一级人民法院作出了驳回当事人再审申请的裁定，人民检察院提出抗诉或者检察建议，上一级人民法院仍可以指令下一级人民法院再审。另外，所谓不受驳回再审申请裁定的限制，是指人民法院审理抗诉案件或者因再审检察建议启动的案件，应当依法独立作出裁判，不受原驳回裁定的影响，包括驳回裁定说理的影响。因此，人民法院在再审改判原审裁判的情况下，应尽量引用本条并做一定的说理释明。这样有助于裁判文书上网的效果，避免不必要的炒作。
【疑难解答】
再审判决中是否需要撤销驳回当事人再审申请的裁定？人民法院作出驳回当事人再审申请的裁定后，因人民检察院抗诉或者提出再审检察建议而进入再审的案件，无论该再审案件最终是否改判，均不需要在再审裁判主文中撤销驳回再审申请的裁定。主要原因在于裁定一般适用于程序性事项，而程序具有不可逆性。对于同一事项后程序作出的裁定不同于前程序的，后裁定的效力自然覆盖前裁定，往往不需要撤销前裁定。对于实体问题的说理定性而言，判决的效力强于裁定，故再审判决效力能够覆盖驳回当事人再审申请的裁定。[71]
[1] 江必新、贺荣主编：《中华人民共和国行政诉讼法案典》，人民法院出版社2014年版，第331页。
[2] 黄杰主编：《行政诉讼法贯彻意见析解》，人民法院出版社1991年版，第111页。
[3] 胡康生主编：《行政诉讼法释义》，北京师范学院出版社1989年版，第76页。
[4] 皮纯协、胡锦光主编：《行政诉讼法教程》，中国人民大学出版社1993年版，第193页。
[5] 姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社2001年版，第33、34页。
[6] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版，第257、263、288、304、305页。
[7] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第170页。
[8] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第170页。
[9] 袁杰主编，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第171页。
[10] 袁杰主编，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第172页。
[11] 胡锦光、杨建顺、李元起：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社1998年版，第327页。
[12] 袁杰主编，全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第180页。
[13] 马原主编：《中国行政诉讼法教程》（修订本），红旗出版社1995年版，第298页。
[14] 这里所说的“主要证据”是相对次要证据而言的。在行政诉讼法学上，主要证据又称为“基本证据”。主要证据是能够证明案件基本事实的证据，也就是说足以确认行政行为所必须具备的事实要件的证据。因此，主要证据不足就意味着行政机关作出的行政行为缺乏基本事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对行政诉讼证据的举证、质证、认证等作出了明确规定，这是我国第一部关于行政诉讼证据的专项司法解释。
[15] 行政权是一种由国家强制力保证其行使的支配力量，它的行使直接关系到相对人的权利和义务，涉及国家利益和公共利益。如果认可行政机关单方面超越法律、法规规定的职权，那就是承认行政机关可以违法，可以自己最后决定自己权力的范围。这样，法律对于行政机关权力范围的规定就变得毫无意义，法治将不复存在。正是由于上述原因和理由，越权无效是法治国家的基本规则，是行政法的基本原则的体现。
[16] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第444页。
[17] 中国行政审判指导第54号案例。
[18] 中国行政审判指导第55号案例。
[19] 中国行政审判指导第56号案例。
[20] 中国行政审判指导第75号案例。
[21] 中国行政审判指导第149号案例。
[22] 中国行政审判指导第155号案例。
[23] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第459页。
[24] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第589页。
[25] 行政审判十大典型案例。
[26] 行政审判十大典型案例。
[27] 行政审判指导第77号案例。
[28] 许宗力：“行政处分”，载翁岳生编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第711页。
[29] 德国《行政法院法》第43条规定：“（确认之诉）（1）通过诉讼，可以要求确认一法律关系的存在或不存在，或一个行政行为的无效，只要原告人对及时确认拥有合法的利益（确认之诉）。（2）原告人的权利如可以通过形成之诉或给付之诉得到满足的，无须作出该确认；但是，这点不适用于涉及行政行为无效的确认。”
[30] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第203～204页。
[31] 中国行政审判指导第73号案例。
[32] 中国行政审判指导第113号案例。
[33] ［德］哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第251～252页。
[34] 行政处罚法第3条第2款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。一般的观点认为，这里的“无效”的真实涵义是指“违法”。
[35] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第216页。
[36] 最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第113页。
[37] 正如有观点所指出的“在某种意义上，确认违法判决是对违法行政行为的‘宽容’和妥协，需要严格适用，不能任意解释。适用确认违法判决需要坚持两个原则，第一，确认违法判决是撤销判决、履行职责判决的补充，不是主要的判决形式；第二，确认违法判决必须符合法定条件，法定条件要严格把握。”参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第204页。
[38] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国国家赔偿法》，中国法制出版社2010年版，第46、48页。
[39] 参见翁岳生主编：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第1470页。
[40] 上海市黄浦区人民法院课题组：《行政诉讼简易程序的实证分析与制度完善——以上海市法院实践为例》，载最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》总第55集，中国法制出版社2012年版，第143页。
[41] 参见赵大光、李广宇、梁凤云：《〈关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知〉理解与适用》，载最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》总第55集，中国法制出版社2012年版，第130页。
[42] 参见胡肖华、陈庭会：《论行政诉讼简易程序设置》，载《诉讼法理论与实践》，人民法院出版社2001年版，第582页。
[43] 参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第787～788页。
[44] 上海市黄浦区人民法院课题组：《行政诉讼简易程序的实证分析与制度完善——以上海市法院实践为例》，载最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》总第55集，中国法制出版社2012年版，第145页。
[45] 2010年5月22日，最高人民法院江必新副院长在全国法院行政审判工作座谈会（东莞）上关于“以推进三项重点工作为契机，努力破解行政案件申诉上访难题”的讲话。
[46] 浙江省高级人民法院行政审判庭：《关于行政诉讼简易程序的调研报告——以温州市鹿城区人民法院为样本》，载最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》总第40集，中国法制出版社2010年版，第104页。
[47] 上海市黄浦区人民法院课题组：《行政诉讼简易程序的实证分析与制度完善——以上海市法院实践为例》，载最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》总第55集，中国法制出版社2012年版，第145页。
[48] 傅郁林：《繁简分流与程序保障》，载《法学研究》2003年第1期。
[49] 崔勇：《困境与出路——构建行政诉讼简易程序的必要性和可行性分析》，载《行政法学研究》2004年第1期。
[50] 江伟主编：《民事诉讼法学》，北京大学出版社2012年版，第73页。
[51] 奚晓明主编，最高人民法院民事诉讼法修改研究小组编著：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第375页。
[52] ［日］高桥宏志：《重点讲义民事诉讼法》，张卫平、许可译，法律出版社2007年版，第388页；［日］中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚等译，法律出版社2001年版，第93页。
[53] 《最高人民法院关于判决生效后当事人将判决确认的债权转让债权受让人对该判决不服提出再审申请人民法院是否受理问题的批复》规定：判决生效后当事人将判决确认的债权转让，债权受让人对该判决不服提出再审申请的，因其不具有申请再审人主体资格，人民法院依法不予受理。
[54] 奚晓明、张卫平主编：《新民事诉讼法条文精释》，人民法院出版社2012年版，第386页。
[55] 全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第240页。
[56] 王胜明主编：《中华人民共和国民事诉讼法释义》，法律出版社2012年版，第488页。
[57] ［日］上村明广：《再审事由》，载石川明、高桥宏志编集：《注释民事诉讼法》，有斐阁1996年版，第21页。
[58] 陈桂明：《再审事由应当如何确定——兼评2007年民事诉讼法修改之得失》，载《法学家》2007年第6期。
[59] 奚晓明主编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第443页。
[60] 张卫平、齐树洁编：《司法改革论评》 第13辑，厦门大学出版社2012年版。
[61] 全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《中华人民共和国民事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第356页。
[62] 沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民法院出版社2015年版，第1064页。
[63] 张卫平主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释要点解读》，中国法制出版社2015年版，第330页。
[64] 参见江必新等编著：《最高人民法院新民事诉讼法司法解释修改要点及争议问题解读》，中国法制出版社2015年版，第62页。
[65] 甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第202页；最高人民法院行政庭编：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第171～172页。
[66] 最高人民法院行政庭编：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第172页。
[67] 奚晓明主编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第465页。
[68] 奚晓明主编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第465页。
[69] 奚晓明主编：《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》，人民法院出版社2012年版，第465页。
[70] 最高人民法院修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组编著：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第1108页。
[71] 最高人民法院修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组编著：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第1114页。