（九）其他诉讼请求

本项是兜底条款，之所以规定兜底条款，主要有以下几个方面的考虑：一是在本司法解释征求意见的过程中，立法机关提出，本条的列举并不一定能够包括公民、法人或者其他组织所有的诉讼请求，应当增加兜底条款。二是有的地方法院提出，随着行政诉讼实践的发展，为实质性解决行政争议和提高行政诉讼的实效性，原告对于行政诉讼可能有其他合理的诉求类型，单行法律可能对其作出规定，司法解释应当对此留有余地。三是有的民事审判庭的同志提出，除对行政行为的合法性方面的诉讼请求之外，当事人还可能根据民法通则和侵权责任法的原理，要求返还原物、消除影响、停止侵害、排除妨碍等，司法解释应当对此留有足够空间。

在司法实践中，有的当事人在提起行政赔偿、补偿诉讼时，只是笼统提出赔偿、补偿要求，有的当事人在请求一并审查规范性文件时，也不提供规范性文件名称，有的当事人请求一并审查民事争议时，也没有具体的民事诉讼请求，这些都给法院确定诉讼请求、明确审理对象带来不少困难。据此，本解释明确规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。

在修改行政诉讼法过程中，最高人民法院建议稿中曾经规定了诉讼类型的内容，立法机关对诉讼类型问题也作了比较详细的论证。有一种意见认为，在行政诉讼法中没有必要规定诉讼类型。理由是：第一，诉讼类型可能不适当地限制公民诉权，给公民起诉造成不便。行政诉讼类型是一种比较复杂的制度，如果由于原告选择诉讼种类不当就要承担相应的不利后果，可能会影响原告诉权的行使。第二，实行诉讼类型的国家已经在逐步反思诉讼类型带来的弊端。例如，在德国，一些学者也开始反思行政诉讼类型给公民带来的不当负担。第三，法律只规定有明确的诉讼请求，至于怎么提法是当事人的自由，类型化也不能控制当事人提什么样的诉请。第四，若当事人起诉时依据该条的表述，直接在起诉状上照抄“请求撤销行政行为”“请求解决行政协议争议”“请求……”立案审查时当事人一旦坚持此种表述，则法院也很难释明，操作性不强。

我们认为，对原告的诉讼请求进行适当分类、指引是非常必要的。理由是：第一，诉讼类型有助于全面保障公民、法人或者其他组织的合法权益。行政诉讼法对于受案范围的列举规定，其优点在于一目了然、清晰、明确，其缺点则在于挂一漏万。通过对诉讼请求的列举，而不是从人身权财产权等实体权利保护的角度，可以实现对公民诉权的全面保护。因为诉讼类型是从原告的诉求角度设置的，其设置初衷在于囊括原告的各种诉求，而不是限制原告的诉求。第二，诉讼类型的复杂性可以通过法院的释明义务加以解决。在德国，尽管当事人应当在起诉时选择适当的诉种，但法院不会仅因当事人未选择适当的诉种就否定诉的适当性。为此，德国《行政法院法》第88条规定：“法院不得超出诉讼请求的范围（进行裁判），但不受申请表述的限制。”这就表明，法院应当查明原告起诉的真实意图，并以一定方式帮助其选择适当的诉种。因此，诉种的分类是对诉讼程序的规范化，不会对原告构成负担。^[1]第三，司法实践中，有些原告在提起诉讼时，对于不同诉讼类型的请求、起诉期限、举证责任等并不了解，不仅导致司法效率低下，而且还可能导致不利的法律后果。基于以上考虑，本司法解释明确对“具体的诉讼请求”作了列举式的规定。

但是，诉讼类型必须与法院的释明义务相配套。台湾学者认为，对于行政诉讼类型，往往须法院经由阐明方式提供协助，才不致发生原告因无可归责原因而无法特定诉讼类型或者特定错误时，以诉不合法而遭到驳回，不当限制公民诉讼权利。因此，法院认为原告所提的诉讼类型与原告起诉状中所明确表示的诉讼类型不同时，应当先经由阐明的方式，探求原告起诉的真意，使其有补正或者变更的机会。^[2]德国司法实践中也承认诉讼类型之间的转换，以便缓和诉讼类型可能给公民带来的不利风险。德国学者认为，不可以因为原告选择了一个不适当地诉讼种类而将该诉作为不适法诉驳回。诉讼类型的意义就在于，对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用。如果原告选择了错误的诉讼类型，法院必须依照德国《行政法院法》第86条第3款的规定，首先通过解释（至少有一个具体的指示），必要时也可以通过转换方式，使之成为一个适当的诉讼类型。^[3]

在起草司法解释时，我们曾经拟订的条文是：“诉讼请求不明确或者不适当的，人民法院应当予以释明。”在征求意见过程中，立法机关和部分学者认为，人民法院不能仅仅因为“不适当”就进行释明和引导，建议删除。理由是，释明应当有边界，当事人诉求应由当事人自己决定，若规定法官对诉求是否适当进行释明，将使法官承担过多的责任。之后，该款条文改为：“诉讼请求不明确的，人民法院应当予以释明。”在讨论过程中，有意见认为，为了防止法院可能滥用释明权限，应当采取客观表述的方式，即只有在“当事人未能正确表达诉讼请求的”，人民法院才予以释明。因此，对于原告的诉讼请求基本正确或者能够基本表达诉讼请求的，人民法院无须履行释明义务。

【疑难解答】

在司法实践中，需要注意以下几个方面的问题：

一是关于不接受释明的法律后果。在讨论过程中，有意见认为，还应当规定原告不接受释明，不改变诉讼请求的法律后果，例如，原告不接受释明的，法院可以裁定驳回起诉。还有的意见认为，经法院释明，当事人不做修改的，诉讼请求不明确的，应裁定驳回起诉；诉讼请求不适当的，应判决驳回诉讼请求。我们认为，如果原告拒不接受释明，只要其符合诉讼类型中的任何一种类型，就应当进入诉讼程序进行实体审理，经审理其理由不能成立的，可以判决驳回原告诉讼请求。如果原告拒不接受释明，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，也可以依据本解释的规定，迳行裁定驳回起诉。

二是关于释明不当的法律后果。在讨论过程中，有意见认为，释明是法院的义务，如果法院没有履行释明义务、履行释明义务错误或者不当，应当承担相应的法律后果。大陆法系国家一般认为，法院应当履行释明义务而未履行的，构成违反诉讼程序的情形，其判决可能在上诉审程序中被撤销。我们认为，诉讼类型以及诉讼类型的释明，对于法院和当事人都还是一个新事物，还有一个逐步积累经验和逐步适应的过程，目前还不宜规定释明不当的法律后果。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第70条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第72条 人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

第73条 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第75条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

第77条 行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

（撰写人：梁凤云）

第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

【解释要点】

本条是关于裁定驳回起诉的规定。

【适用指南】

在行政诉讼法修改和本司法解释制定过程中，对于起诉条件的范围存在较大争议，主要有三种意见：

第一种意见认为，起诉条件仅仅限于修改前的行政诉讼法第41条（修改后行政诉讼法第49条）规定的四项内容，即，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。理由是，本条规定的起诉条件采取了列举式规定，且没有兜底条款。

第二种意见认为，起诉条件除包含四项内容之外，还包含复议前置等内容，但是并不包括起诉期限。理由是，起诉期限制度类似于民法上的诉讼时效制度，不应当用诉讼时效限制原告的诉权。例如，《民诉解释》第219条规定，当事人超过诉讼时效期间起诉的，人民法院应予受理。

第三种意见认为，起诉条件除这四项内容之外，还应当符合其他起诉条件。理由是，行政诉讼法对于起诉条件是分散规定的，除这四项内容之外，行政诉讼法规定的起诉期限、复议前置等均为起诉条件的内容。

我们同意第三种意见。在修改行政诉讼法过程中，我们也曾经建议立法机关对起诉条件进行集中规定。理由是，在司法实践中，有的原告在法院以不符合起诉条件为由裁定不予受理或者驳回起诉后，认为其符合四项内容的起诉条件，对法院的裁定提出质疑。立法机关认可这一意见，但考虑修法不宜对现有规定作大的调整，因此保留了原有的表述方式。同时认为，行政诉讼法第49条列举了提起诉讼需要符合的四个条件，但这并不是说提起诉讼的全部条件。提起诉讼，除满足该条的有关规定外，还要符合起诉期限、复议前置等其他条件。^[4]本条规定结合2000年《若干解释》第44条的规定，就此问题作了明确。

2000年《若干解释》第44条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。”“前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。”在讨论过程中，有意见认为，第（一）项“请求事项不属于行政审判权限范围的”与“属于法院受案范围”内容重复、第（二）项“起诉人无原告诉讼主体资格的”与“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”内容重复，应当进行修改。本司法解释删除了上述两项规定，并对其余内容进行了整合。

本条主要包含以下几个方面的内容：

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[1] 刘飞：《中文版导读——中德行政诉讼制度比较分析概述》，载［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第5页。

[2] 翁岳生编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2009年版，第1357页。

[3] ［德］弗里德赫尔穆·胡芬著：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第203～204页。

[4] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第134、137页。