二、“作出行政行为之日”的理解

关于作出行政行为的判断标准问题，理论界存在不同观点，主要的分歧集中在是否包含送达或告知程序。第一种意见认为包含，理由为：根据行政法原理，行政行为只有在送达或告知相对人后才能发生法律效力，只能对所告知的主体发生法律效力，且只能以告知的内容为限度发生法律效力。行政主体没有送达或告知，则表示行政行为没有完全作出。第二种意见认为不包含，理由为：送达或告知本身不属于行政行为的组成部分，而是行政行为作出之后的后续程序行为。相比而言，在司法审查领域中，第二种意见更符合中国的现状，也符合行政诉讼法的立法精神。判断“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，这里的“处分性”是指行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响。只要具有处分性的行政行为，无论其法律上是否成立或生效，都应纳入行政诉讼的审查范围之内。因此，本条规定所指“行政行为作出”的范围应从广义上进行理解，不仅包括法律上已生效的行政行为，也包括事实上已成立而法律上未成立或未生效的行政行为，其主要表现为因程序瑕疵而导致不成立，如未听取申辩意见的行政处罚等。它与事实不成立的行政行为不同，后者由于行政行为在事实上根本未作出或完成，不可能实际处分权利义务，因而不能对此提请司法审查。因此，如果具有处分力的行政行为因程序瑕疵不能进入司法救济程序，而只能通过行政自纠途径予以救济，显然与行政诉讼法的立法精神不相符。

对于原告经过复议程序，复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，同样适用该条第1款的规定计算起诉期限。