（二）当场立案和先予立案

1.当场立案

根据行政诉讼法第50条第1款的规定，起诉人的起诉状应当提交给人民法院，并按照被告人数提出副本。书写起诉状有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录。对于当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第51条的规定，一律接收起诉状。这就是说，无论起诉状是否符合法律规定，法院都有义务“接收”起诉状。这一规定的意义在于，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。

起诉人向法院提交起诉状后，是否要出具相应的书面凭证呢？我们认为应当区别情况。第一，如果当场能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案，自无疑问。登记立案后，由于登记立案本身就具有进入诉讼、体现收到日期的法律效果，无须再行出具相应的书面凭证。第二，如果当场不能判断是否符合起诉条件，也应当接收起诉状。此时由于没有当场立案，没有出具立案通知书，法院就应当根据行政诉讼法第51条第2款的规定，出具注明日期的书面凭证。书面凭证除载明收到日期之外，还应当载明收到材料的名称、份数、起诉人的基本情况等等。此外，有的法院在司法实践中试行“收”字号法律文书，不论起诉状是否符合法律规定，统一出具注明日期的法律文书，也可资借鉴。

修改前的行政诉讼法第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。这一规定确立了立案审查的时间为7日。修改后的行政诉讼法第51条继续明确了7日的审查期限：“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。”本解释对此再次予以强调，即“当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案”。也就是说，即便起诉条件可能比较复杂，当场不能作出判断，最长的审查时间为7日，7日之内必须作出是否立案的决定。

2.先予立案

过去一段时间，一些法院收到材料之后久拖不决，原来法律规定的七日审查期限在行政诉讼立案工作中常常被虚置。针对这种情况，2000年《若干解释》第32条第2款规定了先予受理制度，7日内不能决定是否受理的，应当先予受理。行政诉讼法（人民法院建议稿）中也有类似规定。考虑到法律条文的简约，行政诉讼法对此没有明确。但是，行政诉讼法中关于立案的内容也包含了先予受理制度^[1]。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第8条第2款规定：“人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。”本司法解释对此也作了进一步明确，即七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。有观点认为，应当删去“先予”二字，理由是不论是否“先予”，都属于立案。我们认为，这里的“先予”强调的是一种推定，即推定符合立案条件。

【疑难解答】

在司法实践中需要注意的是，如果不依法登记立案的，法律规定了相应的惩戒措施。行政诉讼法第51条规定：“对于不接收起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第13条据此规定：“对立案工作中存在的不接收诉状、接收诉状后不出具书面凭证，不一次性告知当事人补正诉状内容，以及有案不立、拖延立案、干扰立案、既不立案又不作出裁定或者决定等违法违纪情形，当事人可以向受诉人民法院或者上级人民法院投诉。人民法院应当在受理投诉之日起十五日内，查明事实，并将情况反馈当事人。发现违法违纪行为的，依法依纪追究相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，司法解释的规定要比行政诉讼法的规定更加严格。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第3条第1款 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

第51条 人民法院应当在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》

第8条第2款 人民法院在法定期间内不能判定起诉、自诉是否符合法律规定的，应当先行立案。

（撰写人：梁凤云）

第五十四条 依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：

（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；

（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；

（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；

（四）人民法院认为需要提交的其他材料。

由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。

【解释要点】

本条是当事人提交起诉证据的规定。起诉证据，是当事人为获得积极的起诉后果而于起诉时向人民法院提出的，用来证明起诉人享有起诉权以及受诉法院有管辖权的证据材料。起诉证据的提供者为原告，原告在诉讼中占有主动地位，对其科以提供起诉证据的责任，可以制止不必要的滥诉行为。同时，也便于人民法院对提交解决的纠纷明确化、特定化，避免重复起诉现象的发生。1997年5月29日最高人民法院颁行的《关于人民法院立案工作的暂行规定》确立了人民法院内部立审分离制度，首次以规范性文件的形式对起诉受理阶段的有关事实问题提出证明要求。本次司法解释的制定过程中，对起诉人在一审起诉过程中应当具体提交哪些立案材料，作出了明确规定。

【适用指南】

行政诉讼制度设立伊始就担负着保障行政相对人及利害关系人的合法权益，监督行政机关依法行使职权的责任。行政相对人及其他利害关系人权益受到行政行为侵害时，通过提起行政诉讼实现权利的救济。起诉权是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。按照修订后行政诉讼法规定，当事人提起行政诉讼必须符合以下条件：“（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”同时，第51条规定，人民法院对符合起诉条件的应当登记立案。因此按照行政诉讼法的上述要求，只有提起的诉讼符合法定起诉条件，人民法院才能对行政案件予以立案。如果提起的诉讼不符合法定起诉条件，导致的法律后果即是法院作出不予立案或者驳回起诉的裁定，不能引发法院对案件实质问题进行审查并作出裁判。起诉成立是发动诉讼活动的起点，只有具备了起诉条件，对案件的审理才有可能。因此，厘清起诉条件，进而明确其在整个诉讼活动中的价值具有重要意义。

从行政诉讼法第49条规定的条件来看，起诉人需要对下述事实提供证明材料：原告是被诉行为的相对人或与被诉行为有利害关系的事实。这类事实的证明主要用来确定原告是否是符合行政诉讼法第25条规定的适格原告。这一点，需要通过本条第1款第2项所要求的“被诉行政行为存在的材料”和第1款第3项所要求的“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”加以证明。

【疑难解答】

在司法实践中，对于行政诉讼立案时需要提交哪些材料？根据本条规定，行政诉讼立案时，需提交：（1）提交起诉书正本一份，并按被告行政机关的数目提供相应的副本。（2）证明原告主体资格的材料。原告为自然人的，应提交身份证明资料，如身份证或户口本等的复印件；原告为法人或其他组织的，应提交主体登记资料，如工商营业执照复印件或由工商登记机关出具的工商登记资料或社会法人登记证，同时还应提交法定代表人身份证明书或主要负责人证明书（加盖公章）。（3）受委托代为起诉的，应提交原告的授权委托书，委托书应写明委托事项、权限、期限及联系电话。公民代理的，同时提交本人的身份证复印件；律师代理的，同时提交律师事务所的公函和律师执业证件的复印件。（4）证明行政法律关系存在的材料，如行政处罚决定书、行政复议决定书、行政处理决定书等。（5）法律、法规规定应当先向行政机关申请复议的，应当提交复议机关的决定或复议机关逾期不作决定的证明。（6）行政赔偿案件中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。（7）其他法律、法规规定的材料。

（撰写人：李小梅）

第五十五条 依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。

起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

【解释要点】

本条是关于法院对起诉的审查以及不予立案的规定。

【适用指南】

---

[1] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第141页。