七、分权论

这是《政府论》（下篇）第十二章~第十五章所谈的内容。柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》、西塞罗的《共和国》中都有分权思想。古罗马其他法学家如波利比阿的著作中也有分权的思想。但将其作为一种分权理论系统提出来的，还是洛克。洛克把国家权力分为立法权、行政权和对外权。（1）“立法权指享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”，也就是制定法律的权力。（2）行政权指执行法律的权利，也叫执行权。“由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权利，负责执行被制定和继续有效的法律，所以立法权和执行权往往是分立的。”（3）对外权是指“包括战争与和平、联合与联盟以及同国外的一切人士和社会进行一切事务的权力”。他的三权实际上是两权，因行政权和对外权都是执行权。现在有些西方学者认为三权是不科学的，应分为两权。这就又回归到洛克的理论。但也有学者主张四权。洛克认为：担任立法工作的人和执行立法工作的人不一样，前者可在短期内完成工作而后者的工作是长期的。这两种权力要分开，由不同的机关行使。如果立法者也是法律的执行者，就会产生弊端，如可以自己不服从法律，立法时使法律服从私意。这样，个人与社会对立，违背建国的目的。行政权与对外权是不同的，应由不同机关不同人行使。他也不得不承认实际的情况是这两者往往不易分开，因为这些权利都以武力作后盾，而军队的指挥权是不可分的，还是统一由国王行使。

洛克不认为三权是平行的，而认为立法权是最高的，其他权力从属于立法权，受其支配。不论是属于一个人还是属于较多的人，不论是经常还是定期存在，立法权是每一个国家中的最高权力，但是立法权也要受限制：（1）立法权要受人民订立契约之委托目的的限制，即以公共福利为限；（2）立法机关不能以临时命令进行统治，必须依正式公布的法律进行统治；（3）立法机关未经本人同意不能取得任何人的财产的任何部分；（4）立法机关不能把制定法律的权力转让给他人；（5）立法权不是最终极性的权力，社会始终保留着一种最高权力。

立法机关与行政机关的关系是：当时英国将立法权交给议会，立法要符合公意，行政权与对外权由君主根据议会的决定行使。洛克的三权中立法权最高，后两者都要服从于它。把立法权抬高和其基本思路是一致的：国家、政府、共同体是人们通过协议、契约来建立的，与自然权利相联系。立法权最能反映通过协议建立共同体、国家权力来自人民的协议。立法权最高，议会是最高的权力机关，可以左右国王和政府。这是在为资产阶级争权，同资产阶级在议会中，特别是下议院中占多数有关。至于他的三权的执行机关，即议会、国王、政府内阁，如何相互平衡、牵制、监督，洛克的分权理论中有所阐释，但并不明确、系统。这些问题留给美国独立战争后的汉密尔顿及孟德斯鸠来解决。

对洛克关于分权的看法是有争论的，如日本立命馆大学教授认为洛克当时的意思与后来发展的三权分立是不一样的。