- 完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究（上下册）
- 冯玉军主编
- 15710字
- 2020-08-29 21:08:46
第六章 加强宪法核心地位与民主政治法治化
本章内容分为两部分，第一节是加强宪法核心地位，促进宪法实施，围绕宪法在社会主义法律体系中处于核心地位和完善确保宪法核心地位的制度和机制作了高屋建瓴的阐述。第二节是社会主义民主政治法治化研究综述。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法在治国理政中的核心地位，多次强调要加强宪法实施工作。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”党的十八届四中全会决定提出了健全宪法实施和监督制度的若干重要举措。2014年首个国家宪法日来临之际，习近平总书记又作出重要指示，强调“要以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国中的重大作用”。
党的十八届四中全会决定指出：制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家做主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。完善和发展基层民主制度，依法推进基层民主和行业自律，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。
第一节 加强宪法核心地位 推进宪法实施
一、宪法在社会主义法律体系中处于核心地位
在我国社会主义法律体系中，宪法处于核心地位，具有统帅的作用，这主要表现在两个方面：
第一，宪法是制定一切法律法规的总依据。宪法是国家的根本大法，在社会主义法律体系中处于核心地位。这种核心地位首先就表现在，一切法律法规的制定都必须以宪法作为总依据，制定法律法规过程中要主动贯彻落实宪法的精神，遵循宪法的原则，遵守宪法的具体规定。我国的社会主义法律体系是由多层级多部门的法律规范组成的，包括宪法和法律、行政法规、地方性法规等。
首先，立法权由宪法明确授予。立法权是重要的国家权力之一，立法权限的划分与配置应当由宪法作出规定。我国宪法规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等的立法主体，立法法根据宪法的规定又进一步对各自的权限划分、立法权行使的程序、效力等级、冲突解决等作了细化规定。各个立法主体应当严格按照宪法、立法法及相关法律的规定行使立法权，不得越权。其次，宪法是一切法律法规效力的总来源。根据法学家凯尔森的理论，一部法律之所以是有效的，是因为制定它的主体是有权的，而制定主体的权力则来自其他法律的授权，如此类推，一国所有法律法规的效力的总来源是该国的宪法。最后，宪法是宪法相关法制定的直接根据。宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，其调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律。这些法律的制定都要直接根据宪法的规定来进行。需要说明的是，对于其他法律的制定，即使宪法中没有直接的依据，也不能违背宪法的原则和精神，也就是说在立法中同样要贯彻宪法的原则和精神，比如不能侵犯宪法规定的公民享有的基本权利，不得超越宪法规定的国家机关的职权，不得违背宪法规定的国家的各项基本制度等。
第二，宪法在法律体系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一国的法律体系是由处于不同位阶、具有不同效力的法律规范组成的，宪法的根本法地位决定了宪法在法律体系中处于一种统帅的地位，宪法是凌驾于法律体系中所有其他的法律规范之上的规范，具有至高无上的地位。这种统帅的地位不仅反映在为其他法律的制定提供规范根据和效力来源上，更体现在其具有最高的法律效力，对于下位的所有法律规范，都具有一种优先的效力上；同宪法抵触的所有法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例、经济特区法规、规章乃至规范性文件都应构成无效。这种效力上的优势也反过来确保了宪法根本法和最高法的地位。我国宪法对这种最高法律效力作了明确规定，宪法序言最后一个自然段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”除此之外，宪法设定了下位法抵触宪法的纠正机制，那就是全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
二、完善确保宪法核心地位的制度和机制
宪法在法律体系中的核心地位是由其根本法和最高法的性质所决定的，这种核心地位是至高无上的。为了确保这种核心地位不被下位的法律法规侵犯，要从确保宪法切实有效的实施，使宪法的权威得到切实有效的维护，完善相关的制度和机制方面来加以保障。
（一）完善宪法监督制度，切实维护宪法权威
宪法真正的权威与强大不是靠宪法条文的自我规定，也不是从理论中推演出来的，而是依赖于宪法真正在国家中发挥作用。正如习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。只有通过有效的宪法实施监督，依据宪法纠正和惩治一切违反宪法的行为，使行为人承担相应的违宪责任，才能树立和维护宪法权威。宪法要强大起来，就要敢于碰硬。宪法规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。任何组织或个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。百闻不如一见，实践的力量是无穷的，依据宪法惩治若干违宪行为，有效处理涉及宪法的争议，并公之于众，必将极大地树立起宪法权威。
完善我国的宪法监督制度，首先要坚持两项原则：一是要坚持党的领导。在我国，党的领导地位是由历史形成的，也是宪法明确规定的，党的领导是我们各项事业取得胜利的根本保障。因此完善宪法监督制度，应当坚持在党的领导下，按照我国宪法和法律的规定来进行。应当按照党的十八届四中全会决定以及中央有关党领导国家立法的文件精神，在现有宪法和法律规定的框架内研究如何进行宪法监督制度的完善。二是要坚持人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，这是我国宪法予以明确规定的，也是中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。坚持根本政治制度是完善宪法监督制度的前提和基础。宪法明确规定了全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施。完善宪法监督制度必须在人民代表大会制度的框架内进行，不能跳出人民代表大会制度来谈宪法监督，更不能偏离或者超越中国特色政治发展道路。其次是要从国情和实际出发。从国情和实际出发是做好一切工作的前提，这是近40年改革进程的一条基本经验。完善宪法监督制度也应坚持这一基本经验，从中国的国情和实际出发，健全和完善适合中国国情的宪法监督制度，不能完全照搬和套用西方的制度。
目前我国的宪法监督主要是通过规范性文件备案审查制度来实现的。规范性文件备案审查是宪法法律赋予人大的一项重要监督职权，是符合中国国情一项宪法性制度设计，是具有中国特色的保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项宪法监督制度。宪法、立法法、监督法都对规范性文件备案审查制度作了规定。党的十八届四中全会决定提出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围。这主要是因为原来根据立法法、监督法的规定，纳入人大备案审查范围的文件主要是法规、规章、司法解释等，对于其他的规范性文件，监督法在作出规定时并不十分明确。《地方各级人民代表大会常务委员会监督法》第29条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”监督法只规定了省级人大常委会可以规定县级以上人大常委会审查、撤销下级人大及其常委会以及人民政府发布的决议、决定、命令的程序，并没有规定这些规范性文件都要备案。
根据党的十八届四中全会决定的精神，实现备案审查全覆盖，做到规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现“有件必备、有备必审、有错必究”。2000年立法法通过后，全国人大常委会不断加强开展备案审查工作的力度，特别是近几年不断完善备案审查工作程序，着力加强主动审查，及时督促修改、纠正与宪法法律不一致的法规和其他规范性文件，扩大审查过程中的公众参与，积极探索开展审查建议的反馈和向社会公开举措。比如，2014年，全国人大常委会对国务院报送备案的12件行政法规以及最高人民法院、最高人民检察院报送备案的15件司法解释逐一进行主动审查；还认真研究处理有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出的审查建议，对涉及的43件规范性文件逐一进行审查，对发现存在同宪法法律相抵触问题的，督促制定机关及时修改或废止。[1]又如，全国人大常委会在对法律、督促对行政法规集中清理之后，于2011年4月启动督促对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理，并于2013年基本完成。这次司法解释集中清理工作，是新中国成立以来首次对现行有效的司法解释和司法解释性质文件进行全面集中清理。通过清理，废止了一批与法律规定不一致、互相抵触以及不适应经济社会发展要求的司法解释和司法解释性质文件。
在2015年立法法的修改中，进一步完善了关于备案审查的制度设计：首先，在法规的备案方面，对于自治条例和单行条例、经济特区法规的变通权，规定在备案时应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。其次，在法规的审查方面也作了相关的制度完善。一是明确规定了全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。这一规定是对已经开展的主动审查工作的法律确认。二是明确了人大常委会工作机构在法规审查中的地位。按照立法法之前的规定，人大常委会工作机构在法规审查中的作用只限于对法规审查要求、审查建议的接受、研究和转送。新的立法法则增加规定了人大常委会工作机构在对法规审查研究中可以向制定机关提出研究意见，并有权就法规违宪违法的问题向委员长会议提出撤销的建议。三是就公民组织提出的审查建议，明确规定了专门委员会、常委会工作机构应当按照规定要求将审查、研究情况向提出审查建议人反馈，并可以向社会公开。上述这些新的规定都是在总结过去工作经验基础上对备案审查制度的完善，为此后备案审查工作力度和实效的加强奠定了制度基础。
近年来，尽管备案审查工作取得了一定成效，但仍然存在一些需要研究和解决的问题，尤其在地方人大层面，备案审查工作还有较大的完善空间。第一，对规范性文件的范围界定还存在分歧。究竟哪些属于规范性文件，规范性文件的特征是什么，如何把握备案审查的范围，对这些问题法律没有作出明确规定，在实践中还存在标准界限不清晰的问题。第二，有关制度落实还不到位，规范性文件的报备方面还不能做到对应当报备的规范性文件都实现报备，规范性文件漏报、迟报、错报现象时有发生。第三，审查能力不适应新形势新任务新要求，“备而不审”的现象仍然存在，一些备案审查工作人员不清楚具体的工作职责，备案审查工作只停留于登记备案，并没有开展审查工作。第四，违法规范性文件的纠正工作仍遭遇比较大的阻力，纠正机制尚有待建立。这些都是备案审查工作中存在的突出问题，应当着力于解决这些具体问题，使备案审查工作能够切实发挥实效，把宪法监督的功能落到实处。
（二）健全宪法解释程序机制，促进宪法更好的实施
宪法的实施离不开对于宪法的理解和解释。要适用宪法条文，总是基于对宪法的理解，当两种不同的理解出现时，就需要有权机关对其进行解释，按最符合宪法精神的理解予以执行。根据我国宪法的规定，全国人大常委会有权解释宪法。宪法解释就是通过某种形式对现行宪法条文的含义作有法律效力的说明。一般来说需要进行宪法解释的情形主要有：一是宪法条文通常只作原则规定，其中有些规定应当如何具体理解和施行，有待于有权解释宪法的机关加以阐明；二是宪法条文中某些用语因受文字表达的局限，需要进一步解释；三是可能原来的规定有遗漏，需要补充说明；四是社会客观情况已经发生变化，宪法某些条文已经不适应，需要通过适当的解释使其继续有效。从现行宪法颁布至今，全国人大常委会尚未开展过专门的宪法解释。
全国人大常委会尚未进行专门的宪法解释，并不等于在实践中没有对宪法进行理解和适用，实际上从内容上分析，全国人大常委会往往通过立法的方式来对宪法的有关条文作进一步的明确和界定。比如宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，进行审计监督。但在实际执行中，对国务院审计署是否可以对中央财政收支进行审计，审计和财政部门有不同的看法，全国人大常委会制定的审计法则解决了这一问题，国务院审计署有权对中央财政收支情况进行审计监督。此外，有些全国人大常委会发布的决定某种意义上也带有宪法解释的性质，例如1983年第六届全国人大第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，第六届人大第一次会议设立的国家安全机关，承担原由公安机关主管的间谍、特务案件的侦查工作，是国家公安机关的性质，因而国家安全机关可以行使宪法和法律规定的公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。这实际上是对宪法中涉及公安机关职权的解释。
尽管全国人大常委会通过立法、决定等方式对宪法进行了理解和适用，但开展专门的宪法解释活动仍然具有重要的意义。首先，进行宪法解释有助于更好地实施宪法。在没有相关法律规定的宪法条文的实施方面，及时针对实践中出现的问题进行宪法解释，有助于这些宪法规定的实施。对于有相关法律规定的宪法条文，在必要时对相关宪法规定的精神进行解释，使其对相关法律的适用起到指导作用。对于宪法的解释也是法律的制定、修改、废止、解释的重要依据，确保这些立法活动符合宪法的原则和精神。其次，宪法解释有助于树立宪法的权威。出现对于宪法理解上不同的意见时，及时由全国人大常委会对有关宪法条文的规范含义进行明确，消除宪法争议，凝聚共识，有助于树立宪法的权威，更好地发挥宪法在国家法律体系中的统帅作用。
因此党的十八届四中全会决定提出，“健全宪法解释程序机制”。由于我国没有开展过正式的宪法解释，宪法解释程序尚未建立。要落实党的十八届四中全会决定的精神，加强对宪法解释程序的研究，研究宪法解释的提起、起草、审议、决定等程序规范，尽快健全宪法解释程序机制，为开展正式的宪法解释活动提供依据。
（三）加强对宪法的宣传和教育，在全社会树立宪法意识，达成宪法共识
宪法的实施离不开宪法意识在公民中的普遍树立，在民众普遍缺乏宪法意识，对宪法的地位和作用缺乏了解的情况下，宪法不可能得到很好的实施。习近平总书记深刻地指出：“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。”党的十八届四中全会决定提出，“将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。为了落实党的十八届四中全会的要求，2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了关于设立国家宪法日的决定，以立法形式将12月4日设立为国家宪法日，并规定国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。随后，全国人大常委会在第一个国家宪法日前夕举办了“深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神”专题座谈会，习近平总书记专门作出重要批示，各方面深入开展了大量的宪法宣传教育活动，努力使宪法精神深入人心，以宪法精神凝心聚力，推动宪法全面贯彻实施。2015年7月，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过了关于实行宪法宣誓制度的决定，明确要求各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓，并对宣誓誓词、宣誓活动的组织、宣誓的基本规程、宣誓仪式场所等问题作了规定。建立宪法宣誓制度，有利于国家工作人员树立宪法意识，恪守宪法原则，弘扬宪法精神，履行宪法使命。
在全面建设小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国的伟大征程中，凝聚全社会的共识，形成强大的精神力量，无疑是改革取得胜利的重要因素，而宪法正是承担这一重大任务的最佳角色，因为我国宪法本身就是一系列重大社会共识的法律化。宪法确立了中国特色社会主义道路，规定了与之相适应的一系列国家基本制度，确认了对中华文明的认同，规定了宪法的权威与效力，确认了中国革命和建设的领导力量中国共产党的执政地位，这些都是在革命和建设过程中的经验累积形成的共识。宪法对这些共识加以确认和法律化，使这些共识成为规范和指导以后的改革和发展实践的原则和精神。因此，宣传和学习宪法，就是在社会中凝聚中国道路认同、改革发展认同、中华文明认同的伟大精神力量的重要手段。在社会利益诉求日益多元、观念主张日益多元的情况下，应当加强对宪法的宣传和教育，通过宪法日、宪法宣誓等多种形式，强化宪法在人们心中的地位，增强人们对宪法的认同感，用宪法的规定来凝聚改革和发展的共识，为中国早日实现中华民族伟大复兴的中国梦提供精神动力。
第二节 社会主义民主政治法治化综述
当今时代是一个民主的时代，民主已经成为当今时代政治合法性的基本标准，民主是社会的基本价值。随着民主制度在世界范围内的推行，民主已经成为一股不可逆转的世界潮流，以至于没有任何一个国家在致力于国家发展的进程中，把本国政治置身于民主大潮之外，拒绝民主化的进步。随着民主与法治的发展，民主政治法治化露出端倪。近代以来，在宪法制度基础上，各国推行法治，保障公民权利，约束政府权力。随着民主发展和法治进步，以选举为核心的民主政治行为被逐步纳入法律的系统之中，由此开始了民主政治法治化的进程。
一、民主政治法治化的一般内容与形式
中国的民主政治法治化有其独特的内容和形式。社会主义民主是最广泛的民主，是真正意义上的民主，社会主义民主在中国被称为人民民主，它的实质就是要实现人民当家做主。中国共产党一直在探索如何更好地实现人民当家做主。基于民主国家的宪法制度，民主政治法治化的基本内容就是：民主政治关系的法律化；民主政治运行过程的法律化和程序化；以法律争端解决机制解决政治的冲突与争端。在民主政治法治化过程中，应当通过《宪法》与法律规范实现由现实意义上的“人民”到法律意义上的“公民”身份的转换，将公民的政治利益要求转化为法律意义上的权利与义务，将国家机构的权力与职能转化为法律意义上的权力与责任，要将民主政治行为转化为法律行为，把对政治利益的追求行为转化为立法行为，使民主政治行为能够在法定程序中展开，用法律争端解决方式解决政治冲突与争端。
（一）民主政治关系的法律化
政治关系是人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力量和权利分配为特征的社会关系。政治关系的基础是政治利益，法律协调政治关系的手段是分配政治利益，法律的规定使政治统治权力合法化。
政治主体身份的转换是民主政治法治化的基础和关键。普通民众的政治身份从封建时代的“臣民”向现代社会“公民”的转变具有革命性的意义，从法律意义上来看，这种转变实际上就是“从身份到契约”的转变。只有具有了公民身份，民众才能具有真正意义上的独立政治人格，独立从事民主政治活动。在民主政治法治化过程中，同样存在身份转换，即从政治活动中的“政治身份”向法治化过程中的“法律身份”的转换，这一转变是实现民主政治法治化的重要一步，使公众成为法律主体，在法律范围内从事政治活动。民众从政治团体的成员、阶级的一分子转变为法律意义上的个体，并在法律个体身份的基础上从事民主政治活动。
民主政治要实现法治化，意味着民主政治中的政治利益分配应当法定化，转化为法律上的权利分配。这并不是说法律直接决定利益分配的多少，但法律可以规定谁能获得利益，通过何种方式取得利益，法律的这种功能是通过确认与分配权利来实现的。政治权利是社会成员实现利益分配的政治资格，是社会成员实现政治利益的手段。将政治权利法定化，以保证政治权利的实现，有利于国家政治生活的良性运转。
法治意味着对国家机关权力的限制，因而民主政治法治化的内涵当然包括对国家机关职责的确认，从而通过法律规制其行为。以法律确认国家机关职责是各国大势所趋，对国家机关权力进行限制是早已为人们所发现的事实。正如英国思想史学家阿克顿勋爵所言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”权力天然具有扩张性，不予以限制将导致其不断膨胀，最终侵害公民权利，导致政治生活的混乱。在当代，行政权扩张也是政治趋势之一，行政权渗透到社会生活的各个领域和角落，这就更加呼唤法治化，将其职责法定化、程序化，以更好地保障公民权利。
（二）民主政治运作过程的程序化
民主政治的运作过程复杂纷繁，其法治化内容主要包括政治行为方式的法律化和政治行为的程序化。
政治行为方式的法律化意味着将政治行为转化成法律行为，主要围绕立法和修法来进行民主政治活动。政治诉求的表达应该是通过立法修法方式进行，社会团体或公民应当通过项立法机关提出立法或修改相关法律的要求，以期通过立法机关进行相关法律的立改废，达到自己的政治目的，实现政治主张和要求。
法治化的一个典型特征就是各项活动依法依规进行，程序性较高。民主政治的法治化必须要呼唤民主政治行为程序化，只有民主政治行为程序化，才能限制恣意选择、促进理性选择，避免因行为人一时的错误认识或激情仓促作出决定，保障政治稳定。民主政治行为的程序化主要包括立法活动程序化、民主选举活动程序化、民主参与活动程序化和政治决策行为程序化。程序法的调整也是规范化法律调整，因而法律程序不像民俗习惯、宗教典礼、社团仪式那样任意、松散。它与法的实体规定一样具有国家意志性、强制性和规范性。
政治争端或政治冲突与矛盾形式多种多样，解决争端的方式也各不相同，大致可分为暴力方式和和平方式两种，民主政治国家中解决政治争端的方式应当是和平方式。以和平方式解决政治争端也有多种机制，如政治方式、法律方式。民主政治法治化就是在民主政治发生争端的时候，用法治的方法来解决政治争端。“法治一旦成为政治秩序的基础，就会指导人民通过法律规则而非诉诸暴力来解决价值观或利益的冲突。”
第一，运用诉讼方式解决政治争端。运用诉讼方式解决争端涉及多个方面的内容，如诉权、审判权、程序正义等。一般有两种模式：由拥有司法审查权的法院依照特定的程序进行审理和由普通法院依照普通程序进行审查。我国的行政诉讼法就涉及政治事务的内容，可依照行政诉讼程序提起诉讼。以诉讼方式解决争端具有权利救济的功能，更重要的是以法治重建政治秩序的作用。政治行为主体在诉讼过程中遵守法定程序参与诉讼，享有诉讼权利，承担诉讼义务，资源履行法院判决，使法院成为止分息争的最后程序。司法的中立性、独立性、及时性、亲历性等特点为政治争端的解决提供了良好的程序保障。
第二，运用非诉讼方式解决政治争端。非诉讼方式不需要法院介入，但其不同于一般意义上的政治方式，而是以诉讼为依托，在某种程序上仍然是秉承法律规则，按法律程序办事的一种机制。最常见的有政治协商、政治谈判和第三方调解。非诉讼方式有其重要价值，其中应当有至少两个核心价值，其一在于程序要件的满足，其二在于争端各方在法律原则、法律精神、法律规范的基础上，通过协商、谈判和调解等形式达成争端各方能够接受的结果。诉讼制度对于社会的意义不仅是通过判决裁决个案从而实现个案的公平，其更深远的影响在于通过判决传达法律的价值、法律的原则、法律的规范，由此形成“一种权威性价值取向渗透到社会的各个层面”，“建立以公平合理的标准来解决纠纷的法律秩序”，从而在整个社会形成一种良好的法秩序，使得其他非诉讼解决方式可以以此为依托。
民主基本形式可概括为选举民主、谈判民主和协商民主三种：选举（票决）民主的特点是通过公正投票并根据少数服从多数的原则，按照多数参选人的利益和要求决定；谈判民主是通过谈判分配利益；协商民主是在全社会范围内由公民平等地参与公共政策的决策，达成共识或找到共同利益，作出具有约束力的决策。
第一，票决民主法治化。票决民主是当今世界各国施行的最基本的民主实现形式，其最重要的内容就是选举民主。在代议制政府国家，“选举是民主的第一要义”，选举是公民的基本权利，是产生政府的基础，也是人民行使国家主权的最主要方式。票决民主的法治化就是要以选举法为核心建构关于票决事项、票决主体、票决程序、票决争端解决机制的法律规范体系。其主要内容包括：票决民主是人民选举产生政府并使政府取得合法性的最主要的方式；票决民主可以决定公职人员的任用并对公职人员行为作出评价；票决民主的权利基础在于选举权；票决民主的特点在于其竞争机制。
第二，协商民主法治化。协商民主是立足于票决民主基础之上，针对其不足而产生的一种新型民主。协商民主是在多元的社会里，维护多元利益的一种制度安排。中国人民政治协商会议制度是中国协商民主的最为重要的制度，有着极高的政治和法律地位。协商民主内容复杂，且尚未有统一的规定内容。作为一种复兴式的民主范式，协商民主在现实政治实践中具有超越既有政治模式的意义。协商民主能够促进决策合法化，控制行政权力膨胀、培养公民美德和平衡自由主义的不足。
第三，谈判民主法治化。谈判民主是社会主义民主的重要实现形式之一，是对票决民主、协商民主的重要补充，是实现社会主义民主和社会参与的主要方式之一，在中国社会主义民主发展中起着重要作用。谈判民主本身蕴含着法治的精神，即妥协精神和契约精神，而且在实际操作层面可以运用法律手段来规制。在我国，谈判民主的法治化主要包括：中央与地方政府之间谈判民主的法律制度；政府与非政府主体谈判民主的法律制度；平等主体间谈判民主的法律制度等。
二、我国民主政治法治化的具体完善
从我国民主政治法律体系来看，大致包括三个方面内容：政治组织法律体系、政治行为法律体系、履职法律体系。
（一）政治组织法律体系的完善
政治组织法律体系包括各类政治机关的组织法。如人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。
现行的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》是于1982年12月10日由第五届全国人大第五次会议通过，并于1982年12月10日由全国人大公告公布施行的，共4章46条。有学者认为，该法第25条将《宪法》关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定分解为四个方面：决定常委会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常委会提出的议案和质询案，决定交由有关的专委会审议或提请常委会全体会议审议；指导和协调各专委会的日常工作；处理常委会其他重要日常工作。但《宪法》和该法都没有规定常委会在行使对议案的提交审议权时，由委员长会议先把关，然后决定有关提名是否提交常委会。该法第26、35条还规定了代表资格审查委员会和各专门委员会人员的产生程序，其中委员长会议的提名权值得商榷。
现行的《中华人民共和国国务院组织法》是于1982年12月10日由第五届全国人大第五次会议通过，并于1982年12月10日由全国人大常委会委员长令第14号公布施行的，共11条。一些学者提出有关国务院职责权限、国务院于全国人大及地方政府关系、领导体制等规定需要明确。马大龙提出了以下修改建议：进一步明确国务院行政机构的设立和数量限制；严格控制部门编制和领导职数；压缩部门管理层次；优化部门人员结构；优化部门内设机构比例；规范部门设置程序；明确监督机制；合理界定国务院部门职能边界。
现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是根据2015年8月29日第十二届全国人大常委会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》所进行的第五次修正，分5章69条。此次修改后，根据我所检索到的内容，尚未有针对新法的修改建议。
现行的《人民法院组织法》是于2006年10月31日由第十届全国人大常委会第二十四次会议根据《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》所进行的修正，是对该法的第三次修正，共3章40条。有学者建议修改《人民法院组织法》第4条：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。有学者认为这一条对于政党干预司法埋下了隐患，应当消解法官独立审判的内在制约性因素和外在制约性因素，对相关内容进行进一步明确，具体包括：提高法官素质；保障法官身份；处理好法官独立与审委会的关系；处理好法官独立与合议庭的关系；正确定位上下级法院之间关系；处理好法官独立审判与党的领导、立法监督、行政监督等的关系；强化法官经济独立的制度保障。
现行的《人民检察院组织法》是由1986年12月2日中华人民共和国主席令第49号公布施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》修正的，这是对该法的第二次修正，共3章28条。有学者认为，应当明确检察机关享有以下10项职权：直接受理的案件的侦查权及职务犯罪预防权、刑事检察权、刑事诉讼监督权、民事诉讼监督权、行政诉讼监督权、行政执法监督权、公益诉讼权、选举监督权、特别检察权、最高人民检察院的司法解释权；统一检察机关内设机构的设置，建议将《人民检察院组织法》第20条修改为：“各级人民检察院分别设立职务犯罪惩治与预防部（负责职务犯罪线索的管理、侦查及预防工作）、刑事检察部（审查逮捕、审查起诉工作）、案件管理部（负责案件管理、监察委员会办事机构管理、人民监督员管理等工作）、诉讼监督署（负责诉讼监督、行政违法行为的监督、执行监督等工作）、检察政务保障部（负责法警、技术、检察辅助人员的管理，检察政务工作，对外宣传，后勤保障）、党务工作部（党建、人事、考核考评、纪检监察工作）。各部的规格相当于同级人民政府部门规格。确有需要设立其他机构的，经省级以上人民检察院批准，可设立专门工作部（如派出所检察室等）。”还有学者认为，现行组织法的立法指导思想未与时俱进，立法内容不够全面，立法结构不够严谨等。
（二）政治行为法律体系的完善
政治行为是指政治主体的政治活动，主要包括政治统治、政治管理和政治参与，民主政治法治化过程中最重要的应当是完善政治参与的相关法律，使公民能够更好地参与到政治生活当中，政治参与是指普通公民和社会团体通过各种方式影响政府决策和政治生活的政治行为，在我国，其中最重要的是选举行为，此处仅介绍选举法的修改建议。
现行《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（下称《选举法》）是根据2015年8月29日第十二届全国人大常委会第十六次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉、〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》所作的对1979年《选举法》的第6次修订，共12章59条。
有学者认为，在选举法中必须引入预选机制，并在具体条款中规定选举活动主体各方的权利与义务关系；选举法应修改或增加部分条款以规定非对抗式竞选活动特别是候选人与其他选民之间的见面方式；选举法应当对司法救济的相关法定期限进行修改，以有利于诉讼当事人实现其被选举权。还有观点认为，可在我国现行《选举法》第9条中增加“选举委员会的组成人员中应当有其名额不少于组成人员总数的五分之一的非官员委员”和“选举委员会组成人员的条件、产生程序及其产生过程的监督应由地方性法规具体规定”这两款作为其第2款和第3款。
（三）履职法律体系的完善
有关公务员履职的法律，主要是对国家官员管理制度的相关规定，大致有《中华人民共和国公务员法》（下称《公务员法》）、《中华人民共和国检察官法》（下称《检察官法》）、《中华人民共和国法官法》（下称《法官法》）、《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》等。此处仅介绍《公务员法》《检察官法》《法官法》等法律及对县处级以上国家公职人员财产公示制度的立法建议。
《公务员法》是中华人民共和国成立近70年来我国第一部干部人事管理的综合性法律。该法由第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于2005年4月27日通过，自2006年1月1日起施行，共18章107条。全国人民代表大会常务委员会于1957年10月23日批准、国务院于1957年10 月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993 年8月14日国务院公布的《国家公务员暂行条例》同时废止。
这部从2006年1月1日起施行的重要法律，是我国公务员管理工作走向科学化、规范化、法制化的重要里程碑。公务员法颁布施行，对于规范公务员的管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、建设高素质的公务员队伍，对于促进勤政廉政建设，提高工作效能，对于改革和完善党的领导方式和执政方式、加强党的执政能力建设、提高治国理政水平、发扬社会主义民主政治、建设社会主义政治文明都具有重要而深远的意义。
根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，《公务员法》作了与时俱进的修改。该法第2条将“公务员”解释为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。其中就包括了法官、检察官等国家公职人员，有利于法律统一调整。修订版在第23条中增加一款，作为第2款：“国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施。”修改版还将第45条第3款修改为：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的人员中公开选择。”这放宽了公务员遴选范围和渠道，有利于唯才是举。该法第24条对公务员录用作了十分严格的规定，“下列人员不得录用为公务员：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的；（三）有法律规定不得录用为公务员的其他情形的”。这些内容比征求意见阶段部分学者的建议要严厉得多（如因犯罪受到刑事处罚正在服刑的，服刑期满后尚没有过一定期限的考验期限的）。
《中华人民共和国法官法》是于1995年2月28日由第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，并由中华人民共和国主席令第38号公布施行的，共17章49条。根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，《法官法》作了与时俱进的修改。主要内容是：（1）将第12条第1款修改为：“初任法官采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”（2）将第51条修改为：“国家对初任法官实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商最高人民法院等有关部门组织实施。”
《中华人民共和国检察官法》是根据2001年6月30日第九届全国人大常委会第二十二次会议《关于修改〈中华人民共和国检察官法〉的决定》对1995年《检察官法》进行的第一次修正，共17章56条。随着公务员制度的完善和司法体制改革的深入，检察官法的一些规定已不能满足形势的要求，学者纷纷提出修改建议。根据2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》，《检察官法》作了与时俱进的修改。主要内容是：（1）将第13条第1款修改为：“初任检察官采用考试、考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格并且具备检察官条件的人员中择优提出人选。”（2）将第54条修改为：“国家对初任检察官实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商最高人民检察院等有关部门组织实施。”
公职人员申报并公布家庭财产以接受公众监督，是世界上许多国家通行已久的制度。我国在1988年，国务院监察部便会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，1994年经中共中央同意并转发的全国人大“八五”立法规划中，便将《财产收入申报表》列入立法项目。此后，又有各方人士，包括全国人大代表、全国政协委员、专家、学者、公民多次建议或呼吁建立这一制度。然而，时至今日，该法律草案都未出台。制定和实施财产申报公布法具有重大意义，但具有巨大阻力。有学者认为，推行这一制度的路径主要有：做好思想教育，消除官员对财产申报存在的顾虑；做好顶层设计，将官员财产公示制度纳入法制轨道；做好申报环节，保证制度的可操作性。还有学者认为，实现财产申报制度化的途径主要有三条：第一，积极提供政策指导；第二，先行规划地方立法；第三，逐步实现法治统一。
党的十八届四中全会第一次提出推进社会主义民主政治法治化。从政治发展角度看，推进社会主义民主政治法治化，是社会主义民主政治建设的关键环节，对于我们坚持中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，具有深远的理论和实践意义。实现民主政治法治化是当代中国社会主义民主政治与法治发展的重大理论与实践问题。
注释
[1]中国法治建设年度报告（2014）.民主与法制时报，2015-07-16.