第2章 中国政府间财政关系的典型事实

2. 1 财政支出责任的划分

1.地方财政支出比重的演变

图2-1是1985—2016年地方一般公共预算财政支出和收入占全国的比重。1994年分税制改革前，地方财政收入占比和地方财政支出占比都在不断上升。分税制改革后，地方财政收入占比从原先的约78%断崖式下降到约44%，但是地方财政支出占比却不断上升。尤其是，2000年后逐渐从65%增长到了2016年的85%，上升了近20个百分点。

从图2-1可见，中央和地方间的总体支出责任划分情况呈现出如下分阶段的特征。

第一，1985—1993年，地方财政支出占比从约60%逐渐上升到72%，显示出地方承担的支出责任在不断增加。从图2-1可以看出，这一时期地方财政支出占比的上升与财政收入占比的上升几乎是同步的。1985年，我国实施了“划分税收、核定收支、分级包干”的财政体制改革，之后中央财政收入占比不断下降，而地方财政收入占比逐步上升（从62%上升到78%）。这一时期，法律法规对中央和地方间的具体事权划分并没有明确的规定，但在财政体制近乎“以收定支”的安排下，中央对地方的转移支付很少，财政支出划分几乎是由财政收入划分所决定的，或者说，有多少财力就能干多少事情。

第二，1994—2000年，为了解决中央财政收入占比不断下降和全国财政收入占GDP的比重不断下降的问题，中国在1994年实施了分税制改革。这一改革带有明显的收入集权性质，使地方财政收入占比从78%大幅下降到44%。分税制改革以制度化的形式明确了中央和地方在财政收入上的划分，但并没有明确中央和地方的支出责任安排。由于支出责任安排的惯性，加之受公共品的信息复杂性、外部性、规模经济以及各地差异性等因素的制约，中央政府尽管集中了更多的收入，但并不能承担起很多事权。因此，1994—1997年，地方财政支出占比仍然大体维持在分税制改革前1993年的水平。为了弥补地方财政收入远低于支出责任的缺口，中央财政对地方实施了巨额的转移支付和税收返还。一个有意思的现象是，1998—2000年地方财政支出占比出现了短暂的下降。这主要是由于，为应对亚洲金融危机和国内经济衰退的压力，中央政府在宏观调控中采取了一系列扩张性财政政策，发行了大量的国债用于扩大中央财政支出。因此，政府支出责任的划分会受到中央政府短期政策目标（如宏观调控）的影响。

第三，2000年以后，地方财政支出占比不断上升，从2000年最低点时的65%提高到了2012年的85%，但是同一时期，地方的财政收入占比仍然大体保持原先的水平。^[1]因此，这一时期地方财政支出占比的上升，并不是由于地方本级财政收入占比的上升，也不是因为法律法规明确规定了地方政府承担更多的事权。我们认为，这种在既定行政框架下中央和地方支出责任的“悄然变化”来源于我国财政支出结构的变化。2000年之后，中央的政策目标更加注重民生，不断增加教育、社会保障、医疗、农林、水利等民生性支出。地方政府在大部分公共品的提供方面具有信息优势，而且这些支出都是地方政府在负责，因此自然体现为地方财政支出占比不断上升。分税制改革之后，中国又实施了若干项财政收入集权化的改革，其中最主要的是2002年开始实施的所得税收入分享改革，这使中央财政收入占比一直维持在较高水平。^[2]从绝对数额上看，中央财力的提升速度非常快。但是由于公共品的信息复杂性高，对于很多公共品项目来说，由中央政府提供并没有比较优势，因此只能由地方政府提供。

2.央地在各类公共品上的分工

接下来，我们分析中央和地方在各类支出责任上的划分情况。图2-2是2016年在各类财政支出中地方财政支出所占的比重。从中可见，在外交、国防和武警三个类别上，中央财政承担了大部分支出责任。在科学技术、金融监管等事务和粮油物资储备事务三个类别上，中央财政承担了约一半的支出责任。但在其他领域，中央承担的支出责任比重都较低。根据前面分析的政府间支出责任划分的原则，外交、国防、武警、科学技术、金融监管等事务、粮油物资储备事务不仅在提供成本上具有非常强的规模经济，而且在受益辐射地域范围上具有非常大的正外部性，因此适合由中央政府承担。综观世界各国，在这些全局性事务上，也通常都主要由中央政府承担。但是，地方政府仍然承担了3%的国防支出、27%的武警支出，而这两类支出应完全由中央承担。与此同时，在科学技术支出、粮油物资储备事务支出和金融监管等事务支出上，地方都承担了超过50%的支出，而这些支出中由中央承担的比重应该进一步提高。

我们还计算了各类型支出占中央财政支出的份额，以从另一个角度反映中央财政支出主要投向的领域。结果显示，国防支出、科学技术支出、国债还本付息支出占中央财政总支出的份额最高，分别为35%、12%和11%。其次是教育支出、武警支出和交通支出，分别占6%、5%和5%。这六项最重要的支出合计占中央财政总支出的74%。尽管在教育支出和交通支出上，与地方政府相比，中央承担的相对比重较低（分别为5%和11%），但由于这两项支出的总体数额较大，因此在中央本级支出中仍占有重要的地位。

在除外交、国防、武警、科学技术、金融监管等事务、粮油物资储备事务、国土资源气象等事务之外的项目上，地方政府的支出占比都在90%左右，在很多项目上支出占比甚至接近100%。从各项目支出占地方财政支出的份额来看，福利类支出（社会保障和就业支出、医疗卫生支出、住房保障支出三项）占地方财政总支出的份额最高，达到22%。教育支出占19%，基本建设类支出（含城乡社区事务支出、交通运输支出）共计15%，行政管理类支出（含一般公共服务支出、公共安全支出）共计16%，农林水事务支出占11%，其他支出所占份额均在3%以下。

3.中国与其他国家的比较

如果仅考虑一般公共预算的话，2014年中国地方财政支出占比高达86%。如果将社会保险基金预算和政府性基金预算也考虑进来的话，中国地方财政支出占比达到90%。图2-3显示，2014年中国的地方财政支出占比远远高于其他主要大国。主要大国当中，加拿大的地方财政支出占比相对较高，超过60%，日本、印度和美国的地方财政支出占比在40%左右，英、法两国地方财政支出占比仅有20%左右。

尽管最优财政支出分权的六大原则是放之四海而皆准的理论，但由于各国具体国情的差异，同一种公共品适合分权还是集权提供，各国的最优选择是不同的。因此，中央和地方的支出责任比例，并没有一个放之四海而皆准的最优黄金比例。通常来说，国家越大，中央政府的支出越容易遇到处理地方信息的难题，因此中央政府承担的公共支出比例越小，地方财政承担的公共支出比例越大。

中国是一个面积和人口双重意义上的大国。英国、法国、德国、日本等国家虽也称得上大国，但是人口仅约为中国一省的规模；澳大利亚、加拿大的国土面积虽与中国相当，但是人口还不及中国一省的规模。美国的国土面积虽与中国相当，但是人口也不及中国的1/4。因此，尽管这些大国的财政支出与收入划分比例值得中国借鉴，但是中国的特殊性——面积和人口双重意义上的大国，也决定了中国“最优”的地方财政支出比例要高于这些国家。

中国的地方财政支出占比远远高于其他大国，一方面有其合理的成分，因为中国是面积和人口双重意义上的大国，中央政府在处理信息上具有格外大的困难。但另一方面，如前所述，也有很多不合理的方面。对于一些公共支出而言，中国已经偏离了最优财政支出的六大原则，即应该交由中央政府支出的项目却交由地方政府支出。例如，社会保障支出更适合由更高层级的政府负责，因为其信息复杂性较低，而且劳动力的跨地区流动性也使该公共品具有很强的外部性，但我国的社会保障支出却由地方负责。图2-2仅反映了大类支出，而无法细分到“款”和“项”级的支出。现实中，中央政府在食品药品监管、产品质量监管、跨地区司法、跨地区基础设施、具有跨地区外部性的环境保护等事权上缺位较为严重，这些事权具有较强的外部性，尽管存在一定的信息复杂性，但是仍应该由中央或省级政府负责支出，而现实中却大多由县、市级政府承担。

注释

[1]地方财政收入占比直到2012年才出现了小幅上升。

[2]除此之外还包括： 2003年实施的出口退税分担机制改革、2008年的成品油税费改革和多次印花税分享比例改革。