二、党内民主60多年的发展历程

党的八大召开之后，作为国家政权和社会管理的领导党与执政党，中国共产党开始注重在党内实行民主。60多年来，党内民主的发展可以分为两个阶段。

第一个阶段是从1956年至1978年，这一阶段党内民主的发展可以概括为经历了“两起两落”。第一“起”是1956年9月党召开了八大，明确提出了必须在党的各级组织中无例外地“扩大党内民主”^[1]。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出，要“使党内民主得到重大的发展”，持续“促进党内民主的高涨”。党的八大在探索和发展党内民主方面，曾经就健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等重大事项做出了非常及时和重要的决定，代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到了一个前所未有的高度。遗憾的是，由于随后发生了1957年的反右斗争扩大化和1959年的庐山会议“反右倾”斗争，并错误地把彭德怀等同志打成“反党集团”，打乱了党内民主继续前进的步伐，党内民主很快就遭遇了挫折，出现了第一“落”。

第二“起”是1962年1月11日至2月7日在北京召开的扩大的中央工作会议，即“七千人大会”，参加会议的有中央、各中央局、各省市自治区党委及地委、县委、重要厂矿企业和部队的负责干部共七千多人。会议的目的是总结经验教训，特别是1958年以来“大跃进”运动和农村人民公社化运动的失败，统一认识，加强团结，加强民主和法制，切实做好国民经济工作。会议发扬了党内民主，开展了批评和自我批评，强调要恢复实事求是、群众路线的优良作风。毛泽东在会上做了重要讲话，并且做了自我批评。他系统阐述了民主集中制的原则，强调不能书记“个人独断”“个人说了算”。邓小平在讲话中也提出了关于发扬党内民主，克服少数人或个人独断专横现象的措施，强调对党的各级领导人必须实行监督。大会贯彻“不抓辫子、不打棍子、不扣帽子”的“三不主义”，开展了广泛的批评与自我批评。中央各部委、各大区、省委的负责同志都做了自我批评，检查了自己几年来的错误、缺点，听取了地、县同志的批评意见。会议前后还为“反右倾”中被错误批判的大多数同志进行了甄别平反，还给被划为“右派分子”的大多数人摘掉了“帽子”。七千人大会形成了浓厚的党内民主风气和“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼”的政治局面。可惜的是，由于当时党在指导思想上已经形成了“左”的路线，根本无法扭转党内不民主的状况，“家长制”、“一言堂”、权力高度集中、个人专断等现象日渐风行，直至爆发“文化大革命”，导致党内出现更为严重的集权。党内民主随之跌入低谷，出现了第二“落”。

第二个阶段是从1978年底至今。在这期间，党内民主建设出现了22次具有重大意义的进展。

第一次是1978年党的十一届三中全会的召开。党的十一届三中全会不仅启动了当代中国改革开放和民主化、现代化的进程，而且启动了中国共产党自身的民主化、现代化的进程。党的十一届三中全会的公报指出，在过去相当长的时期里“民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主”，“根据党的历史的经验教训，全会决定健全党的民主集中制”。

第二次是1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，做出了“坚持集体领导，反对个人专断”“发扬党内民主，正确对待不同意见”“保障党员的权利不受侵犯”“选举要充分体现选举人的意志”“接受党和群众的监督”等重要的党内民主规定。

第三次是1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，系统总结了30多年来开展党内民主的经验教训。关于教训，决议指出，党的权力过分集中于个人，党内个人专断和个人崇拜现象滋长起来，这是“文化大革命”得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。关于经验，决议指出，必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。

第四次是1987年党的十三大报告与1992年党的十四大报告。在十三大报告中，首次提出要“切实加强党的制度建设”；之后1992年党的十四大报告继续指出，“要进一步发扬党内民主，加强制度建设”。党内民主制度主要涉及民主生活、干部管理和权力制约监督这三大方面。

第五次是1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出了在新的历史时期，党的建设是“新的伟大工程”，要“进行党的领导制度改革，完善党规党法，实现党内生活民主化制度化”。

第六次是2001年十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，集中解决了党的思想作风、学风、工作作风、领导作风和干部生活作风等方面的突出问题，发展了党内民主，充分发挥了广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性。

第七次是2002年党的十六大报告，第一次明确提出了“党内民主是党的生命”，确立了党内民主至高无上的战略地位。

第八次是2002年制定的《党政领导干部选拔任用工作条例》，强调了党政干部选拔任用的民主性。

第九次是2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，指出党的执政能力有五个方面。在五个执政能力中包含“发展社会主义民主政治的能力”的重要内容，并要求逐步扩大基层党组织领导班子的直接选举。

第十次是2004年颁发的《中国共产党党内监督条例（试行）》，进一步明确地规范了党内的民主监督，加大了监督的力度。

第十一次是2004年颁发的《中国共产党党员权利保障条例》，完整地赋予了党员的党内生活民主权利。

第十二次是2006年下发的《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》等文件，健全了对干部的民主管理。

第十三次是2007年党的十七大报告，提出了尊重党员的主体地位的理念和实行决策权、执行权、监督权相互制约的权力监督体制。

第十四次是2008年制定的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，充分发挥了各级党代表大会代表的作用。

第十五次是2009年6月29日中共中央政治局第十四次集体学习。这次集体学习的专题是推进党内民主建设。时任中共中央总书记的胡锦涛提出，在新的历史条件下必须高度重视和积极推进党内民主建设，最大限度凝聚全党智慧和力量，最大限度激发全党创造活力，最大限度巩固党的团结统一，更好地坚持科学执政、民主执政、依法执政，进一步形成全党、全国各族人民齐心协力推进中国特色社会主义伟大事业的合力。

第十六次是2009年7月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，指出党政领导干部受到问责的主要有七项内容，包括决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；等等。

第十七次是2009年9月十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出“以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程”，并就对怎样推进党内民主，提出要“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”，要“完善党代表大会制度和党内选举制度”，“完善党内民主决策机制”。

第十八次是2012年党的十八大报告。十八大报告提出，积极发展党内民主，增强党的创造活力。营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。扩大党内基层民主，完善党员定期评议基层党组织领导班子等制度，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委有关会议等做法，增强党内生活原则性和透明度。

第十九次是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的六大方面，其包括了党的建设制度改革，指出要加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，充分发扬党内民主，坚决维护中央权威，保证政令畅通，坚定不移执行中央的改革决策。

第二十次是2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要加强党内法规制度建设，促进党内民主发展。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。

第二十一次是2016年10月党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，要坚持和完善党内民主各项制度，提高党内民主质量，党内决策、执行、监督等工作必须执行党章党规确定的民主原则和程序，任何党组织和个人都不得压制党内民主、破坏党内民主。

第二十二次是2017年10月党的十九大报告。十九大报告提出，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，自觉抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀，营造风清气正的良好政治生态。完善和落实民主集中制的各项制度，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，既充分发扬民主，又善于集中统一。

党内民主的发展历程表明，中国共产党能够持续地推进党内民主建设，虽然在这一过程中经历过严重的挫折失误，但总体而言党内民主无论在理论上还是在实践中都不断地取得进展，展现了奔腾向前、不可阻挡，气势宏大、渐入佳境的图景。

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注释

[1]中国共产党第八次全国代表大会文献.北京：人民出版社，1956：67.