- 社会法评论（第六卷）
- 林嘉
- 12341字
- 2020-08-29 22:18:25
职业安全卫生职工参与制度研究
——国际经验及其借鉴
范围*[1]
基于“大政府、小社会”[2]的社会治理理念，我国《安全生产法》、《职业病防治法》围绕行政监管构建制度体系，因此，2002年《安全生产法》以“加强安全生产监督管理”为立法目的。职业安全卫生的监察执法体制亦围绕该目的不断提升执法机关的行政级别，以强化其监察执法的权威。[3]尽管近年我国生产安全事故的发生率和死亡率逐年下降[4]，但行政机关监管单一治理模式仍然面临诸多问题，如行政监察执法的事后性等，因此，新修订的《职业病防治法》和《安全生产法》明确了“综合治理”，即“单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督”相结合的治理模式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“创新社会治理体制”，并将“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”作为创新社会治理体制的重要内容之一。在职业安全卫生领域，职工参与乃综合治理之重要内容，“不依靠职工群众，没有他们的参与，职业安全卫生是绝对搞不好的，职工参与应是企业职业安全卫生基础工作的重要组成部分”。新修订的《职业病防治法》和《安全生产法》虽有少量条文涉及职工（工会）参与，但缺乏具体制度规定。本文将基于国际经验，结合我国的现实，对我国职业安全卫生治理的职工参与制度之完善提供可行性建议。
一、职业安全卫生职工参与的权利基础
劳动力和资本是两个基本的生产要素，凡要进行生产，就必须使他们结合起来。[5]劳动者自由得一无所有，他没有别的商品可以出卖，没有任何实现自己的劳动力所必需的东西。[6]劳动者通过出卖劳动力实现社会化大生产和自身劳动力再生产。因此，“在社会生产关系中，劳动力同其他任何生产要素一样，具有‘产权’，并由此形成对它的所有权与使用权的所有关系和交换关系”[7]。而且从社会化大生产的实现看，劳动者与资本家扮演着同等重要的角色，资本家对其投入的生产资料拥有产权，劳动者对其投入的劳动力享有产权，所以，劳动力产权则是职工参与的经济基础。
劳动力产权历经了从自然权利、经济权利到宪法基本权利的发展过程。关于劳动力产权，一方面，“以劳动者为载体，存在于劳动者体内，与劳动者具有不可分割性。劳动者拥有自己的劳动力是人的‘天然特权’”。另一方面，作为生产要素，是经济关系的反映，是“劳动者使用他所拥有的劳动力时享有的经济权利”[8]。然而，在自由市场的交易规则中，由于劳资力量的不平等，企业主基于所有权的绝对性享有具有排他性和独占性的经营管理权，其结果造成了资本奴役劳动，“物权”凌驾于“人权”之上的“见物不见人”的产权制度。[9]因此，国家开始对劳资关系予以干预，一方面，对企业主的所有权予以限制，即“所有权社会化”[10]。“所有者要直接行使各项所有权能变得日益困难，这就必然会出现所有权的社会化分解，随之而来的就是利益的社会分享和责任的社会分担。”[11]随之导致“经营权民主化”，其核心则是职工参与，分享企业的经营管理权。另一方面，则是在宪法中确立劳动权。1919年德国《魏玛宪法》正式将劳动力产权由自然权利和经济权利上升为宪法基本权利——劳动权，其中，参与权是劳动权的重要内容之一，德国劳动法将参与权列为劳动权的主要内容，包括参与企业管理的权利。[12]
综上所述，劳动权乃职业安全卫生职工参与的权利基础。我国《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。”然而，我国《宪法》仅规定了国有企业和集体经济组织应实行民主管理，且未明确劳动权是否包括职工参与权，但《劳动法》第8条和《公司法》第18条对职工参与企业民主管理作出了一般性的规定，而《职业病防治法》和《安全生产法》对职工参与职业安全卫生亦有所规定。上述法律规定是我国职业安全卫生职工参与的权利基础和基本的制度框架。
二、职业安全卫生职工参与的国际经验
（一）职业安全卫生职工参与的模式
职业安全卫生治理中职工参与的模式受到多重因素的影响，具体包括：
一是根据企业的规模，分为直接参与和间接参与。企业雇员人数的多少将会影响到职工参与职业安全卫生事务的广度、深度以及效率等，因此，为切实保障职业安全卫生治理中职工参与的落实，诸多国家根据企业雇员规模确定职工直接参与还是间接参与职业安全卫生治理，例如，丹麦《工作环境法》第6条、第7条规定，企业雇员为10人以上的，企业内应设立安全小组，企业雇员为20人以上的，应设立安全委员会。
二是根据工会体制和工会结构的差异，间接参与模式可分为：（1）工会代表职工参与职业安全卫生治理，如英国等。但是，一方面，由于各国在工会体制上存在一元工会制和多元工会制的差别，对于采取多元工会制的国家，工作场所内的工会组织并不享有当然的代表权，同一工作场所存在多个工会组织时尤其如此，因此，英国根据雇员是否为工会会员，以及是否为雇主所承认的工会的会员分别制定了1996年《健康和安全（咨询雇员）规则》和1977年《安全代表和安全委员会规则》。[13]另一方面，因工会结构的差异，即以企业工会为主，还是以行业工会或者地区工会为主，具体代表职工参与治理的工会组织层级亦有不同，例如，瑞典以地区性工会为主，其《工作环境法》第6章第2条规定，安全代表应由与雇主订立集体合同的地方工会组织指定。（2）职工或者职工选举代表参与职业安全卫生治理。如果工作场所不存在工会组织，或者工会组织不具有代表性的，则由职工或者职工代表与雇主合作组建职业安全卫生委员会等机构。如日本《劳动安全卫生法》第17条、第18条规定，雇主应该根据有关工作场所规模的规定，在每个工作场所设立安全委员会和卫生委员会。其中，雇主应选任工作场所超过半数的工人组建的工会组织所推荐的人，或者虽无超过半数工人组织的工会，但是代表超过半数劳动者的人。
（二）职业安全卫生职工参与的内容
由于各国经济发展、法制水平等差异，职业安全卫生治理的职工参与“程度不尽相同，从单纯的知情权、咨询权，到与雇主缔结执行契约的权利、延迟安全卫生措施的权利，以及绝对的无法为企业外任何机构撤销的投票权。而所有的这些权利都与雇员职场安全卫生参与权具有重要联系”[14]。但综合国际劳工组织的相关公约以及部分国家立法，笔者认为，职业安全卫生职工参与的具体内容主要包括以下四个方面：
1.知情权
“职工参与公司治理，有助于解决信息不对称条件下监控经营者行为的困难，从而提高公司治理的效率。”因此，许多国家或地区的职业安全卫生立法规定了雇主信息披露的强制义务。“雇主除了掌握个体雇员的特定信息外，还拥有影响部分雇员群体或者全体雇员的信息，如与健康危害相关的信息。”[15]因此，职工参与的知情权所涉及的信息主要有以下两种：
一是与劳动者个体相关的信息，如雇员个人的医疗档案。美国职业安全卫生管理局（OSHA）制定了大量的标准，强制性的要求对工作中涉及石棉、苯以及铅等物质的雇员进行健康检查，检查的结果仅可以向OSHA、国家职业安全卫生研究所、雇员或者雇员书面授权的代表（如医生、律师、家庭成员、同事或者工会代表）公开。[16]
二是与劳动者群体相关的信息，如具有危害性的生产原料的使用、安全报告、职业安全卫生计划、安全事故的应急计划和程序等。英国《工作安全卫生法》规定，雇主需要向雇员或者他们的代表提供能使他们全面和有效参与咨询所必需的信息。雇主提供信息的范围包括：因工作产生的危险；控制这些危险的恰当措施或建议；当雇员面对这些危险时，该如何处理，包括应急机制。雇主应将雇员所需要的相关信息纳入他们的健康和安全管理系统。
除雇主外，对职工或职工代表负有告知义务的主体还包括其他辅助主体，如工作场所危害物质的生产者（Manufacturer）和进口人（Importer）等。美国规定工作场所危害化学物质的生产者或进口人应该确保其所生产或进口的每一危害化学物质都有“物质安全数据表”[17]（Material Safety Data Sheet）。知情权的实现形式具有多样性，其中最主要是雇主主动向职工或职工代表披露相关信息，此外还包括工作环境安全卫生信息的记录、存档义务（Record Keeping）等，职工及其代表或机构依法所享有查阅权利，从广义上看也应属于知情权的范畴。甚至有学者认为，职工就职业安全卫生治理所享有的建议权、讨论权等亦属于广义的知情权。[18]
基于公共安全、商业秘密以及个人隐私保护之需要，劳动者及其职业安全卫生代表或机构的职业安全卫生信息的知情权应受到以下限制：（1）商业秘密。《国际劳工组织155号公约》第19条规定：“……企业中的工人代表应获得有关雇主为保证职业安全和卫生所采取措施的足够信息，并可在不泄露商业机密的情况下就这类信息与其代表性组织进行磋商……”（2）违背国家安全利益或违反法律的信息。（3）涉及第三方的隐私信息。
知情权是职工参与的前提和基础，为了切实保障知情权的实现，各国立法都规定了雇主等义务人侵犯职工知情权的法律责任，德国《企业组织法》第23条第3项规定，如果雇主严重违反本法所规定的义务，对于雇主的作为、不作为或者对一定行为的默认，工会或者代表劳动者的组织可以向劳动法院起诉。在判决确定雇主存在不作为，或者对一定行为的默认后，如果雇主没有按照判决改正，根据工会或者相关组织的要求，在事前通告后，劳动法院可以决定对雇主秩序罚即秩序金。或者在判决确定雇主存在作为后，请求劳动法院决定对雇主课以罚金以间接强制作为。此外，如果雇主的作为或者不作为，妨害了以工会为首的诸劳动者的代表组织、仲裁委员会等其他纷争处理机构的正当活动，根据该法第119条第1项的规定，能够处以1年以下的自由刑或者罚金刑，这样，就从行政罚与刑事制裁这两个方面严密地保护了劳动者知情权的实效性。[19]
2.咨询、协商权
职工或职工代表享有咨询协商权，即雇主应就相关事项咨询雇员或其代表意见、倾听其建议，这有利于实现更健康和更安全的工作场所，更好的决策安全卫生事务，更强的承诺来执行决策或行动，以及更紧密的合作和信任。[20]
一是咨询、协商的事项。由于生产原料、生产过程管理措施、生产方法以及职工培训等都可能影响到职业安全卫生，因而咨询、协商之事项较为广泛。如英国《工作安全卫生法》规定，下列事项应咨询雇员：（1）任何可能极大地影响雇员职业安全卫生的新措施，如新设备、新的工作方式以及新的程序；（2）雇主聘用适当人员协助其遵守安全卫生法规的计划；（3）向雇员提供因为他们工作产生的安全、健康危害的信息，以及用于减少或者消除这些危险的措施，以及当雇员面临这些危害时，应如何处理，包括应急程序；（4）安全卫生的培训和规划；（5）雇主计划采用的任何新技术产生的安全卫生结果。[21]
二是咨询、协商权行使方式。职工或者职工代表可直接参与咨询、协商，但若因咨询、协商之事项过于专业，职工或者职工代表可以聘请专业人士参加。“劳动参与安全卫生改善措施有关决策，经常面临一些关于工作流程，牵涉复杂的技术性问题，例如新型机械、化学或生物性物质之使用及现代生产科技日益精进所带来更为复杂的安全卫生问题等。劳工安全卫生代表对于涉及科技有关问题，提出任何见解，必须要有科学根据，才能被资方或管理人员所接受。因此，若干国家在立法中特别规定，劳工代表为与资方讨论安全卫生问题，必要时得邀请企业外或劳工检查机构的安全卫生专业人士到会场提供意见。”[22]
三是咨询、协商的程序。雇主在职业安全卫生治理过程中需咨询职工意见，并与他们进行协商，但并无征求职工同意的义务，因此，为了确保咨询、协商权利的落实，诸多国家明确了咨询、协商的具体程序，例如，挪威《工作环境法》第6条第2款规定，雇主在合理的时间内履行告知义务，雇员代表在知悉相关事项后，进行适当调查，并对于相关问题进行深入思考以对协商、咨询做准备。雇主则对其所提出的任何意见给出合理的答复。
3.检查权、处置权
为及时掌握工作场所的职业安全卫生状况，督促雇主切实履行相关义务，职业安全卫生代表或委员会享有定期对工作场所进行检查的权利，对于检查结果，应该向雇主、员工以及代表员工的工会组织报告，且就相关问题的处理提出书面的建议。因此，职业安全卫生检查权的行使包括检查——报告——建议——处置。例如，加拿大《劳动法典》第136条规定，除非法规另有规定或者监察员另有要求，安全卫生代表应该至少每月检查一次工作场所的劳动条件。如果每月至少检查一次不现实，安全卫生代表应该至少每年检查一次工作场所劳动条件，并且每月至少检查工作场所的一部分。除了此种方式，对于法定的劳动监察员或者监察机构到工作场所进行监察时，企业安全卫生委员会或者安全卫生代表应该陪同检查。安全卫生代表有权确认那些可能会引起危险或危害工作人员生命或健康的根源，且将其发现向雇主、雇员以及工会组织或其代表员工的工会组织报告并提出建议。当承揽人或雇主收到安全卫生代表的书面建议后，应该在21日内以书面形式回复，承揽人或者雇主的书面回复应该包括他们同意执行的意见的时间表，对于他们所不同意的意见说明理由。
职工或职工代表在检查过程中，发现在工作场所有紧急危险时，具有特别的处置权限，例如，当工作场所存在对劳工的安全与健康有立即之危害时，劳工代表有权要求停工。具体实施方式包括以下两种：（1）职工职业安全卫生委员会以及安全代表有权直接决定是否停工，例如，挪威《工作环境法》第6条第3款规定，当经营单位有立即发生危害劳工安全与健康的情形，且确认已无其他方法可以消除此种危险时，必须下令停工，但应立即通知雇主及劳工检查机构，且需获得劳工检查机构之核准，才能复工。瑞典《工作环境法》第6章第7条亦作了类似规定。（2）职工职业安全卫生委员会或代表没有直接决定是否停工的权利，而需向有关的机构报告，由主管机构处理，例如，奥地利员工代表在事业单位遇有立即危害劳工安全与健康之情事发生时，得向劳工检查机构请求下令停工。在法国，劳工安全卫生代表遇有立即危害劳工安全卫生与健康之情事，应立即通知雇主。如果劳资双方对于该危险情事之认知或对于应采行措施之看法有歧见时，事业单位内所设安全卫生及劳动条件委员会，应于24小时内，召开会议，达成协议。劳工检查机构如认为有必要，得下令停工。[23]
4.共决权
“职工‘共决权’——‘共同决定权’——是指职工参与公司管理，享有对自身利益的维护以及公司决策等进行共同决定的权利。”[24]其是随着企业民主思潮的兴起而逐步形成的，“鉴于今日的社会，以及经济结构，依赖薪资生存的人民，比起农业时代，位数骤增。因此，一个企业（尤其是大型企业）的经营优劣成败，所影响的不再只是资本家（即是该企业财产的所有权人）个人财富的损益罢了，可能（绝对可能）更牵涉到其他藉薪资为生的员工”[25]。但由于共决权是对于雇主绝对的财产权和经营权的限缩，使得“企业的成本却随之增加，企业的效率也在一定程度上降低”[26]。因此，是否明确共决权以及共决的程度和事项，相关国际公约和各国立法都较为慎重，国际劳工组织的相关公约、欧盟的指令以及多数国家的法律规范中仅停留在咨询、协商、合作，而未规定“共决”，德国作为欧盟中职工参与是最强大的（Strongest）的国家，其1972年《工作组织法》（Work Constitution Act of 1972）规定安全卫生领域的事务应由工作委员会（Work Council）共同决定（Co-Determination），若雇主与工作委员会的协商无法达成一致，任何一方都可以将争议提交中立的第三方，即仲裁委员会。[27]但是，因近年德国经济增长低迷、失业率居高不下以及德国企业向廉价劳动力的国家转移，使得德国学界和企业界都在讨论共决权的改革问题。[28]
（三）职业安全卫生职工参与的保障
为保障职工及其代表切实履行参与职业安全卫生治理的职责，雇主应为职工或职工代表提供以下保障：（1）物质保障，例如，英国规定，雇主应该为安全代表的职责履行提供相应的设施以及其他适当的协助，包括：电话以及为了履行职责而进行私人对话的安静场所（Quiet area）；可上锁的柜子或者用于摆放文件、档案或者参考材料的桌子；内部或者互联网络设备；复印机以及用于向其所代表的雇员传递信息的通告板（Notice board）等。（2）时间保障，例如，丹麦《工作环境法》第9条第2款规定，雇主应该确保安全小组和安全委员会成员有足够的时间履行其与安全生产行为有关的职责。（3）经费保障，例如，丹麦《工作环境法》第10条第1款规定，雇主应该向安全代表支付有关的费用，并且补偿其因为履行职责而遭受的收入损失。（4）技能培训保障。“使劳工参与企业安全卫生改善决策有效发挥功能的先决条件是提供劳工安全卫生代表或安全卫生委员会之劳工委员等适当的所需技能训练。有许多国家已在有关法规中，明定此种训练之细节。国际劳工组织第155号公约及欧盟所订颁构架式指令，亦相加规定劳动代表应接受训练的科目与方式等。”[29]（5）免受不当解雇和不公平待遇的保障。丹麦《工作环境法》第10条第2款规定，安全代表享有解雇保障以及其他条件恶化的保障。国际劳工组织第164号建议书规定，在作为工人代表或安全和卫生委员会成员履行其劳动安全和卫生方面的职责时受到保护，不被解雇或遭受损害其利益的措施。
三、职业安全卫生职工参与的中国现状与国际借鉴
（一）我国职业安全卫生职工参与的现状
《安全生产法》、《职业病防治法》以及《矿山安全生产法》等构成了我国职业安全卫生的基本制度体系，从法律规范及其实践来看，我国职业安全卫生的职工参与具有以下特点：
1.在规范层面，突出行政管制，弱化职工参与
2001年《安全生产法》的立法初衷为，“一些地方和企业安全生产管理松弛，甚至存在着不同程度的混乱。……因此，根据近年来我国安全生产的实际情况和国家安全生产监督管理体制的调整，适应加强安全生产监督管理的需要，制定安全生产法……”[30]所以，《安全生产法》第1条所确立的立法目的是“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故”，在此目的的指引下，该法主要围绕行政监督管理进行制度构建，而对职工参与仅概括性地规定“工会依法组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督”，对职业安全卫生的职工参与权利的内容、实现及保障规定较少。新修订的《职业病防治法》和《安全生产法》虽明确“综合治理”，并将“职工群众和社会监督”作为综合治理之组成部分，并增加了工会参与职业安全卫生管理和监督的规定，但我国职业安全卫生治理中职工参与仍较弱。
一是职工参与的规定仅具倡导性之效力，缺乏强制性和可操作性。一方面，新修订的《职业病防治法》和《安全生产法》虽有少量条文就工会的民主管理和民主监督进行规定，但缺乏具体权利与义务内容，仅为政治宣示性和倡导性之规定；另一方面，缺乏配套的责任追究机制，即用人单位违反规定，拒绝就职业安全卫生事务接受工会的参与和监督，无法律强制保障，而我国工会又缺乏足够的力量与用人单位就职业安全卫生治理的职工参与进行谈判。
二是仅规定间接参与，且规定工会享有代表职工参与职业安全卫生治理的当然代表权，忽视了中小规模单位和未建立工会单位的职工参与职业安全卫生治理的权利。我国有大量的单位未建立工会组织以及建立了工会组织的单位中亦有较多职工为非工会会员，新修订的《职业病防治法》和《安全生产法》忽视他们参与职业安全卫生治理的权利，有违职业安全卫生权利的平等保障。
2.在实践层面，工会参与实效有限
根据中华全国总工会《关于2015年度工会劳动保护监督检查员实绩考核情况的通报》的数据，截至2015年12月31日，共计收到19个省（区、市）总工会（含省级产业工会）108份考核表被考核的工会劳动保护监督检查员，全年参加安全检查1066次，提出意见1746条、被采纳1593条。[31]与我国生产经营单位数量相比，工会劳动保护监督检查员之数量和参与安全检查的次数远低于需求，究其原因在于：一方面，由于企业中职代会和工会的组建率相对有限，且因企业所有制形式、规模等因素不同，而存在较大的差别。据学者调查发现，企业中的工会和职代会的确对职工健康和安全保障有着显著影响，工会和职代会职能较弱的企业中职工更倾向于认为自己企业的职业安全卫生管理体系在设置、设施和运行上是无效或低质量的，而小型企业因为工会和职代会的不完善导致职业安全卫生管理体系设置不合理，生产条件不安全，缺少对女工的特殊保护的比率更高。[32]另一方面，由于职代会和工会组织本身的独立性受到用人单位的限制，能够切实代表职工利益，与用人单位就职业安全卫生事务进行对抗的职代会和工会相对较少，因而诸多单位中“劳动者和工会无参与企业安全卫生改善决策权，客观上放纵了雇主对于安全生产义务的不履行”[33]。
（二）我国职业安全卫生职工参与制度的完善
“他山之石，可以攻玉”，笔者以为，我国可借鉴前文中的国际经验，从以下方面对我国职业安全卫生的职工参与制度予以完善：
1.强化以职工参与为基础的综合治理模式
职业安全卫生的综合治理涉及政府、生产经营单位、职工以及社会等多元主体的参与以及他们相互之间的协调和协作。笔者以为，应该构建以政府主导、以单位和职工为主体、以社会为辅助的综合治理模式，其原因在于：
一是政府并非生产活动的参与者，受制于专业能力的不足和公共行政资源的短缺，“迫使监察人员‘跟着事件（事故）跑’，而不可能从预测和预防事故的角度来组织他们的工作”[34]。因此，基于预防为主的方针，政府应为职业安全卫生治理的主导者和保障者，其负责规范的制定和完善，以及监察执法，从立法和执行两个层面确保职场的安全与卫生。
二是以媒体等为主的社会主体并非生产活动的参与者，受制于信息不对称，无法准确、及时掌握工作场所的职业安全卫生状况，因此，只能作为职业安全卫生治理的辅助者。
三是单位和职工作为生产活动的参与者，是工作场所职业安全卫生状况的直接利益相关者，相关职业安全卫生治理措施的执行和落实都依赖他们。“监察的目的在于务必使与保护工人相关的绝大多数问题在工作场所得到解决，而这种解决应主要是直接在有关双方（雇主和工人）之间，根据劳动监察人员的建议，进行对话和协商。”[35]因此，单位和职工是职业安全卫生治理的主体，其中，职工参与是基础，因为一方面，职工作为直接的利益相关者，有着内在的动力和积极性，并且能适时掌握工作场所的职业安全卫生情况，有助于更加准确、及时地确定危害、评估风险，强化与单位之间的交流、沟通，增强彼此的合作与互信，就职业安全卫生事务作出更佳决策，以采取有效措施控制或消除危害，并予以更加坚定的执行。另一方面，职工参与能有效的弥补职业安全卫生监察行政资源的不足，提高监察的效率[36]，并且强化工作场所职业安全信息的公开，弥补社会监督所面临的信息不对称的缺陷。
2.明确职工参与的权利主体及其参与形式
职工是职业安全卫生职工参与的权利主体，而职工代表或其他组织仅为职工的代表人，代表职工间接行使参与权。对于职工参与形式的完善应该注意以下两点：
一是根据单位的规模确立直接参与和间接参与。对职工人数较少（20人以下）的单位，可由全体职工直接参与职业安全卫生事务，也可经全体职工投票选举1~2名职业安全卫生代表间接参与职业安全卫生事务。对职工人数较多的单位，根据职工规模选取一定比例的职工代表与用人单位代表组成职业安全卫生委员会，代表职工参与职业安全卫生治理工作。
二是建立和完善职业安全卫生治理的职工参与的程序规则。（1）定期会议规则，即生产经营单位管理层（主要是专职安全生产管理人员）应与职工职业安全卫生代表举行定期会议，如3个月一次，就职业安全卫生事务进行信息共享、咨询、协商。（2）投票表决规则。对工作场所安全卫生有重大影响的事务，如剧毒生产原料的使用等，可以由管理层和职工代表共同投票表决，且采多数决的规则。表决是为了增强决策的科学性和完整性，其重心并非是简单否定决策，而强调在决策的同时，更好地做好职业安全卫生的保障预案。（3）参与监察规则。职业安全卫生代表不仅有利于生产经营单位决策的科学性，而且将提升行政监察的效率和准确性，因此，职业安全卫生监察机关在工作场所履行监察职责时，应该有职工代表参与，听取职工代表的意见和建议。（4）定期报告规则，即职工职业安全卫生代表应在检查和定期会议的基础上，就工作场所的职业安全卫生问题及其完善定期编制报告，且报告应提交职工大会或职工代表大会、工会组织、生产经营单位和职业安全卫生行政监察机关。（5）质询、罢免规则，即职工可以对职业安全卫生代表提出书面或者口头质询，职业安全卫生代表应该予以答复，对于怠于行使职责或者滥用代表地位的职业安全卫生代表，职工大会或者职工代表大会可以予以罢免。
3.完善职工参与的权利内容及其保障措施
根据我国社会经济发展水平以及治理之实践，我国职业安全卫生职工参与权的以下内容亟待立法予以明确和完善：（1）知情权，即生产经营单位应该将职业安全卫生的相关信息告知职工及其代表人；（2）咨询、协商权，即生产经营单位在职业安全卫生的相关事务方面应该听取职工及其代表的意见和建议；（3）检查、处置权，即职工及其代表有权对工作场所的职业安全卫生状况予以检查，当发现危险时，可予以处置，尤其是当发现严重危害职工生命安全和身体健康的危险时，可要求职工停工。然而，共决权因其对单位之经营自主权之限制，暂不宜明确职业安全卫生治理中职工享有共决权，今后可根据社会经济发展和实践之需求予以调整。
为了切实保障职业安全卫生职工参与的实现，我国应该明确生产经营单位相关的保障义务，包括：（1）物质保障，如办公场所和设施的保障；（2）时间保障，即职工代表依法履行相关职责时，不算矿工，雇主亦须支付劳动报酬；（3）经费保障，例如，职工代表履行职责相关费用，应由雇主承担；（4）技术保障，例如，雇主应该为职工代表提供履行职业所需的技术培训，或者允许其聘请外部的专家提供技术咨询；（5）报复性降职和解雇的保护，即雇主不得因为职工代表履行职业安全卫生的参与职责，而对其实施报复性降职和解雇。
四、结语
职业安全卫生治理是一个复杂的系统性工程，需要多方参与、综合治理。职工参与能有效制约单位生产经营行为的短视化，解决行政资源短缺导致的行政监察被动执法的问题，确保“预防为主”原则的落实。由于政治体制和社会经济发展水平等多重因素的制约，我国职业安全卫生职工参与的程度相对较低，相关法律制度较不完善，这也是我国重大职业安全卫生事故频发的重要原因。尽管主管机关意识到我国职业安全卫生职工参与所存在的问题，意图通过《安全生产法》和《职业病防治法》之修订强化职工参与，但我国以职工参与为基础的职业安全卫生综合治理机制的构建仍需较长时间。
注释
[1] 范围，男，湖南常德人，首都经济贸易大学劳动经济学院副教授，中国政法大学博士后研究人员，法学博士。研究方向：劳动法和社会保障法、劳动关系。本文系国家社会科学基金重点项目“劳动基准法律问题研究”（项目批准号：11AFX009）的阶段性研究成果。
[2] 有学者将之称为“抱粗腿”、“行政依赖症”。参见李新萌：《从“大政府、小社会”到“小政府、大社会”引发的思考》，载《中国集体经济》，2010（9）。
[3] 2000年，国务院设立国家安全生产监督管理局（副部级）；2001年，国务院决定成立国务院安全生产委员会，委员会主任由国务院主管经济工作的副总理兼任；2005年，国务院决定把国家安监局升格为国家安监总局（正部级）。
[4] 参见李毅中：《安全生产现状、发展趋势和对策措施》，见中国政府网，http://www.gov.cn/gzdt/2007-02/14/content_527114.htm。
[5] 参见马克思：《资本论》，第2卷，202页，北京，人民出版社，1975。
[6] 参见马克思：《资本论》，第2卷，190页。
[7] 向维稻：《论劳动力的产权》，载《经济问题探索》，1988（11）。
[8] 姚先国、郭继强：《论劳动力产权》，载《学术月刊》，1996（6）。
[9] 参见章丘惠、于桂兰：《劳资关系的产权理论演化研究》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》，2010（2）。
[10] 马俊驹、江海波：《论私人所有权自由与所有权社会化》，载《法学》，2004（5）。
[11] 史小宁：《超越“公”与“私”：论所有权的社会化变革》，载《经济研究导刊》，2007（3）。
[12] 参见杨燕绥：《新劳动法概论》，14~15页，北京，清华大学出版社，2004。
[13] 参见贺洪超：《英国劳动安全与健康立法历史演进》，载《同济大学学报（社会科学版）》，2004（6）。
[14] 张国平：《公司治理中职工参与制度探析》，载《南京师大学报》，2002（3）。
[15] Alfred G.Feliu，Primer on Individual Employee Rights（Second Edition），Washington，D.C.The Bureau of National Affairs，1996，p.81.
[16] Ibid.，p.84.
[17] Alfred G.Feliu，Primer on Individual Employee Rights（Second Edition），Washington，D.C.The Bureau of National Affairs，1996，p.86.
[18] 参见［日］三柴丈典：《勞動安全衛生法論序說》，287页，东京，信山社，2000。
[19] 参见［日］三柴丈典：《勞動安全衛生法論序說》，288页。
[20] Consulting Employees on Health and Safety，http://www.hse.gov.uk/pubns/indg232.pdf.
[21] See Involving Your Workers in Health and Safety A Guide for Small Businesses，http://www.hse.gov.uk/pubns/web35.pdf.
[22] 黄越钦：《劳动法新论》，431页，北京，中国政法大学出版社，2003。
[23] 参见黄越钦：《劳动法新论》，431页。
[24] 庞文薇：《德国职工“共决权”何去何从？——对目前德国职工“共决权”讨论的一些思考》，载《德国研究》，2006（3）。
[25] 陈新民：《德国公法学基础理论》下册，413页，济南，山东人民出版社，2001。
[26] 庞文薇：《德国职工“共决权”何去何从？——对目前德国职工“共决权”讨论的一些思考》，载《德国研究》，2006（3）。
[27] 参见Johannes Schregle，Occupational Safety and Health and the Working Environment：The Role of Workers’Participation，载《政大劳动学报》，1994（4）。
[28] 参见庞文薇：《德国职工“共决权”何去何从？——对目前德国职工“共决权”讨论的一些思考》，载《德国研究》，2006（3）。
[29] 黄越钦：《劳动法新论》，431页。
[30] 李荣融：《关于〈中华人民共和国安全生产法（草案）〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》，2002（4）。
[31] 参见中华全国总工会劳动保护部：《关于2015年度工会劳动保护监督检查员实绩考核情况的通报》，见http://www.acftulb.org/template/10001/file.jsp？aid=10&aid=9369。
[32] 参见冯同庆主编：《中国经验：转型社会的企业治理与职工民主参与》，83页，北京，社会科学文献出版社，2005。
[33] 刘琦：《我国劳动安全事故的原因及对策》，载《湖湘论坛》，2005（6）。
[34] [德]沃尔夫根·冯·李希霍芬：《劳动监察职业指南》，劳动和社会保障部国际劳工与信息研究所译，82页，北京，劳动社会保障出版社，2004。
[35] ［德］沃尔夫根·冯·李希霍芬：《劳动监察职业指南》，劳动和社会保障部国际劳工与信息译，9页。
[36] 参见［德］沃尔夫根·冯·李希霍芬：《劳动监察职业指南》，劳动和社会保障部国际劳工与信息译，9页。