第二节 公共政策评估的理论模型

公共政策评估是一门交叉学科，它是用公共政策学、管理学、政治学、经济学、数学等学科的理论和方法作为基础建立起来的。如从公共政策学角度看，政策评估是公共政策分析的重要阶段，从广义层面看，政策评估是政策制定的延续。在政策制定阶段，前序政策评估的结果是判断当前政策方案科学性、合理性的标准；在政策执行阶段，政策评估是考量政策执行有效性的基本依据；在政策调整或终结阶段，政策评估结果是确定政策调整或终结的前提和条件，并对后续政策体系完善、创新等方面有影响。从管理学角度看，政策评估是政府公共管理过程中的一个重要环节，是评价政策运作的经济、效率和效益的一种管理手段。从政治学角度看，政策评估是评判政策制定和执行过程体现政治性的重要工具，它能确保政策运行体现特定的政治性和阶级性^[12]。

多学科的交叉背景，使得公共政策评估理论经历了价值评估、技术评估再到系统性综合评估等主要阶段，系统化、专业化的政策评估理论随着评估实践的深化逐步形成。目前，国内外学者对公共政策评估模型的研究产生了很多成果，其中，瑞典学者韦唐对公共政策评估模型的划分是政策评估领域比较有影响力、应用较广泛的评估模式。基于对政策评估问题的分析，韦唐将政策评估归纳为专业模型、经济模型、效果模型三类。专业模型又称同行评议模型，经济模型包括生产率模型、成本效果模型、成本收益模型，效果模型包括目标获取模型、侧面影响模型、自由评估模型、综合评估模型、用户导向模型、相关利益人模型^[13]。

一 目标获取模型

该模型是公共政策评估中的最直接、最简单，也是最典型的模型，其将政策目标作为评估判断的唯一标准，评估过程包括两个方面：一是政策或计划是否在目标领域内取得了预期的结果；二是所观察到的结果是否该政策作用的产物。其评估路线主要由三部分组成：首先，找出政策项目目标，梳理出它们的实际含义并转换为可测量的标准；其次，对结果进行监控，测定各种目标实际取得值；最后，判断政策与所观察到的结果有无联系，评定目标的实现程度（见图2-1）。目标获取模型的评估标准相对比较客观，通过政策目标的实现程度来判断政策执行结果，这种谨慎的评估方式避免了以个人主观标准去评判项目的优劣，因而应用范围非常广泛，几乎所有政策项目，都可以用这一模型来评估。但由于政策目标可能是模糊的，且在多个政策目标之间不易遴选出主要目标，而且一项政策实施后可能会产生非预期结果，目标获取模型自20世纪70年代以来，开始被抨击为“将复杂的政策问题简单化”。

图2-1 目标获取模型

二 侧面影响模型

政策侧面影响是与预设目标效果相对应的概念，主要指一项政策实施后将会在目标领域内、目标领域外出现许多预料不到的或不希望出现的结果，这类结果对于决策者制定新的政策或计划可能更为重要。政府行为的外部效应比较强，政策评估者如果要客观、全面地评估一项政策，就要同时考虑它在整个社会范围内带来的其他影响（见图2-2）。侧面影响模型强调的是政策影响的整体性评估，但以什么标准来判断政策效果，是侧面影响模型遇到的最大挑战。理想状态下，评估师可以用政策预期主要效果价值与各种侧面影响价值进行平衡，但如何明确主要效果、各类侧面影响的价值大小判定标准也是评估中的难题。此外，并不是所有的“侧面影响”都可以做出评估结论。对此，韦唐指出能够评价的就给予评价（如目标领域内取得的结果）；不能评价的那些“侧面影响”列举出来，留给决策者（或其他用户）自行评价。

图2-2 侧面影响模型

三 无目标约束评估模型

政策评估者的任务是评价一项政策的综合效应，这就要求他对各种现象的判断不能带有任何主观倾向性，而侧面影响模型将政策效应划分为若干层次，有意突出目标领域内的政策效应，显然是有偏见的。为消除这一缺陷，一些评估理论学者如司克文^[14]提出了无目标约束评估模型。按照无目标约束评估模型，评估应只按照结果（无论是计划结果或是非计划的结果）来组织，由于不囿于预先设定的政策目标，评估者对评估对象的总体效果会有一个更加全面的视角，因为他将专注于政策产生的所有后果，也就是他能集中注意力在评估对象实际产生什么而不是限于其应该产生什么样的效果。评估过程如图2-3所示。

图2-3 无目标约束评估模型

四 综合评估模型

政策议程如同产品生产过程，需要经历前期准备、制定执行、取得成果等投入产出阶段，评价一项政策的成败、优劣，需要将整个政策过程都纳入评估范围，这就是综合评估模型。在评估过程中，综合评估模型强调对政策的“投入”“转化”“产出”三阶段都要进行“描述”和“判断”，需要“描述”的内容是：政策各阶段的目标和现实情况；而“判断”是指根据“描述”内容与评估标准的比较情况得出相应的评估结论（见表2-1）。综合评估模型的优势在于将政策的制定和执行过程都纳入评估范畴，使评估结论能够更好地反映决策民主化程度，而政策执行程序是否公开、公平、公正，也能在一定程度上解释政策实施后产生的负外部效应。

表2-1 综合评估方法的三阶段模型

续表

五 用户导向模型

用户导向模型围绕政策项目是否满足了目标受众的需求或期望而展开，与上述几种模型从政策制定者的角度出发来开展评估不同。用户导向模型认为只有按照政策用户的需求进行评估，才可能更好地反映民意，进而促进更优政策的产生。开展用户导向的评估首先是要定位政策项目的受众；其次要对政策受众进行合理取样（评估不可能涵盖所有的受众）；最后进行用户意见调查，进而做出评估结论。运用用户导向模型开展评估时，应注意由于政策外部效应的影响，政策的目标用户与实际用户往往是不一致的，政策评估应面向实际用户展开。也正因为政策受众的判断标准难以统一，用户导向模型具有天然的局限性，在实际评估过程中，常常作为其他评估模型的补充。

六 相关利益人模型

该模型是在用户导向模型的基础上发展起来的，操作程序与后者非常类似。由于相关利益人模型在评估过程中充分了解政策相关利益人的需求和关注点，可将各方面的意见都反映到评估报告中，其政策建议也最易于操作，因而政策评估结论的应用价值较高。但是，相关利益人模型也有明显的缺陷，最突出的一点是，政策评估活动中的利益相关人往往没有明确的答案，这就不可避免地会导致评估操作上的随意性增大，进而影响评估结论的准确性和权威性。

七 生产率模型

生产率通常被定义为产出和投入的比率，其用数学公式表示就是：生产率=产出/投入。对于公共部门来说，生产率最大化是指其公共政策绩效的最大化。公共部门生产率高低的判断标准有：过去同时期本部门的绩效比率情况、国内同类机构的绩效比率、政策制定时确定的目标和其他国家类似机构的绩效比率。效率评价本质上要求采用经济考量的方法，它希望以货币形式体现政策行为的投入和“净收益”，但事实上公共政策的复杂性不仅使投入的成本无法精确计算，而且产出的效益难以用货币币值来表现。

八 效率评估模型

效率评估从“成本-效益”分析和“成本-效果”分析两个方面来度量，该模型提供了一种将成本与政策项目结果联系起来的参考框架。在成本效益分析中，项目投入与产出都是用货币进行度量；在成本效果分析中，投入用货币进行估计，但是产出却是按照实际影响效果进行估计^[15]。也就是说，在成本-效益分析中的效率可以表示为项目产出货币化价值与项目货币化成本的比值，而在成本效果分析中，效率则是各种物质形态效果价值与货币化的成本之间的比值。这可以用简单的公式表达为：“成本-效益”分析中的效率=项目效果货币化价值/项目货币化成本；“成本-效果”分析中的效率=项目物质形态效果/项目货币化成本。效率分析评估与效果分析的不同之处在于效率分析将成本考虑在内，但都忽视了当代民主在公共活动中的其他诉求，如公平公正等。

九 专业性评估模型

在专业性评估模型中，同行审查是一种重要的评估方式。所谓同行审查，是指委托专业人员来评估相同领域专业人员的工作情况，如委托律师评估律师工作成果，聘请工程师评估工程师工作成果等。