第一节 高等教育国际化政策主体研究

政策主体的多元化决定着高等教育国际化的政策主体也一定是多元化。遗憾的是目前学界对于“高等教育国际化政策主体”和“国际化政策主体”的研究成果极为有限，我们目前所能搜索到的文献主要集中于“政策主体”的研究。因此，我们只能从现有的对高等教育国际化的具体主体的政策研究中寻找相关的研究成果。政策主体的多元性也决定着政策主体必然是一个体系，对于政策内涵的理解的不同，政策主体也就不一样。但无论如何我们可以从政策出台的来源的角度来看，可以将政策的主体分为国内的政策主体和国际的政策主体两个方面。

一 关于国家作为高等教育国际化政策主体的研究

高等教育国际化是一个有着较为长久的历史过程，而且将继续走下去。但无论如何发展，高等教育的进步都离不开国家（包括民族国家）的管理和支持。由此我们可以做出这样的判断，即高等教育国际化政策的制定主体只能会是两大类型：国家（在我国，我们将从政府和高等学校这两个方面来分析高等教育国际化政策主体，而由于党和政府之间在政策制定过程中的密切性，我们在分析“政府”这个主体时不再细分党中央、各级政府，而是将它们视为一个整体来看待。而高等学校在国际化过程中发挥实质性作用，因此，有必要将其作为一个相对独立的主体来分析）和国际组织（超国家组织）。

虽然经济一体化和全球化浪潮非常迅猛，已经对国家特别是民族国家产生了巨大冲击，但是我们认为，无论这种冲击有多大、持续的时间有多长，国家作为高等教育国际化主体地位仍然十分稳固且还将继续发挥主导作用。实际上，国家在高等教育国际化政策制定方面一直扮演着主要角色。“自20世纪90年代以来，由北美、西欧、澳洲以及日本等发达国家和地区率先起步，拉美、亚洲、非洲不少发展中国家积极参与，形成了一股前所未有的世界性的高等教育国际化潮流。在这股浪潮的推动下，不少国家的政府或非政府组织以及高等学校发起了对高等教育国际化问题的研究、讨论，以期采取相应的战略和策略。”^[1]

周菲认为，“高等教育国际化是指世界各国和各地区高等教育的相互借鉴、相互渗透和相互对接。不仅包含着留学生在国际范围内的双向或多向流动，还体现为各国和各地区的高等教育在办学理念、功能设定、运行机制、管理方式、教学内容与方法等方面的沟通、交汇与整合以及教学资源的共享等。高等教育国际化的理论和实践既影响政策制定，又离不开政策的引导，尤其是国家层面教育政策文本的颁布，对高等教育国际化的具体法规、理论探索和实践操作都具有不可忽视的导向作用”^[2]。因此，具有独立主权的传统国家在高等教育国际化政策制定过程中发挥的作用不可轻视。周菲接着指出：“不同时期的国家政策对高等教育国际化的理解不尽相同，因此，从国家教育政策入手分析我国高等教育国际化政策的发展脉络对于理解政策嬗变的特征、客观判断高等教育国际化宏观发展趋势以及指导教育实践必然具有重要意义。”^[3]

中国科学院院士、英国诺丁汉大学前任校长杨福家先生认为，“高等教育国际化就是要培养融通东西方文化的一流人才，在经济全球化中更好地为各自国家的利益服务”^[4]。联合国教科文组织所属的国际大学联合会对高等教育国际化给予了以下定义：“高等教育国际化是把跨国界和跨文化的观点和氛围与大学的教学、科研和社会服务等主要功能相结合的过程，这是一个包罗万象的变化过程，既有学校内部的变化，又有学校外部的变化；既有自下而上的，又有自上而下的；还有学校自身的政策导向变化。”^[5]

张磊认为，国家作为高等教育国际化的主要主体，应该在政策制定过程中凸显其应有的作用，“我国高等教育政策应从以下几个方面做出回应：积极参与高等教育国际市场的竞争合作机制与标准建构；创设有利于大学参与国际竞争的体制机制和规范的市场环境；建立和完善区域性合作的框架与内容；明晰中国高等教育国际化进程所蕴含的本土文化诉求等。”^[6]他进一步强调，“毋容置疑，高等教育国际化发展离不开政策体系的有力保障与大力支持。无论是西方发达国家高等教育国际化取得的卓越成绩，还是近年来我国高等教育国际化发展的显著进步，都离不开国家政策的保驾护航与开拓进取。”^[7]

高等教育国际化专家、加拿大著名学者简·奈特长期工作于各个国际组织并被委托主持了许多有关高等教育国际化的课题研究，她的观点也很有代表性。1994年，她提出高等教育国际化是“将国际维度和跨文化维度整合到高校的教学、科研与服务职能之中的过程”的定义，2004年，为了体现高等教育国际化的可操作性，她对该定义进行了调整，认为高等教育国际化是“在院校与国家层面，把国际的、跨文化的、全球的维度整合进高等教育的目的、功能或传递的过程”^[8]。简·奈特的定义因为比较中性而得到了发展中国家，包括我国学者的认可，具有很大的影响。她认为：“高等教育国际化是一国针对全球化的影响而采取的一种应对措施，同时尊重本国的特点。”^[9]

高等教育国际化在很大程度上是高等学校在办学过程中的国际化，因而高等学校所制定的各种规章制度能够发挥的作用绝不亚于国家层面政策的效益。关于高等学校作为国际化政策制定主体，国内外学者也开展了一些相关的研究。例如，朱文、张浒在其发表的论文《我国高等教育国际化政策变迁述评》中就指出，“教育体制改革以后大学获得了活力和发展动力，高等教育国际化从实质来说也就是大学的国际化。进入21世纪以来，中国推出了一系列高等教育改革的重大举措，为大学国际化奠定了基础，而教育的对外开放和国际合作交流，则为大学国际化铺平了道路”^[10]。“随着越来越多的大学提出了建设国际化大学的战略目标，各个大学开始寻找自身所具备的优势，并主动寻求进行国际交流与合作的机会，如云南省部分重点院校借助于桥头堡战略，与东盟开展留学生来华学习与学术交流，共同举办了一些国际性的研讨会。”^[11]这些国际研讨会的举办可以直接对高等学校内部国际化政策的制定产生作用。

李联明、吕浩雪在《高等教育国际化进程中制约国际学生流向的主要因素》一文中，也看到了高等学校在高等教育国际化政策制定过程中的主体作用，他们认为，“高校卓著的国际声望，往往有助于招徕更多的海外学生。欧美国家的少数著名大学吸纳国际学生程度较高即是佐证。甚至于高校中某些一流或特色院系也会左右留学生们的选择。世界的现实情况是，优质高等教育资源还比较稀缺，求大于供。”^[12]王勇、智协区从更为微观的政策角度分析了高等学校的主体地位，他们提出，“我国高等学校要适应教育国际化的需要，必须在课程结构上作较大的改革。一是在公共基础课和文化素质选修课中开设国际教育方面的课程。二是应在本专业、本学科的教学内容中及时补充国外最先进的科学文化知识和科技成果。三是应选用国际上最先进的教材，吸引外国专家、学者来讲学。教师和管理人员要主动适应高等教育国际化，要求大学教师站在高等学校教学、科研的最前沿，应当具备国际意识，具有先进的教育思想、教育技术和手段以及研究方法。只有这样的教师才能培养出一流的人才，才会产生一流的科研成果。”^[13]

西方学者基于高等学校办学独立的文化传统，十分强调高等学校在国际化政策方面的自主性。美国著名高等教育学家阿特巴赫和伯顿·克拉克都在不同场合表达过同样的观点。大学是国际化的载体，国家政策最终都需要通过每一所大学的具体办学实践来实现。正如日本广岛大学喜多村和之教授所指出的，真正的国际化是“本国文化被别国与民族承认、接受并给予相当的评价”。^[14]而大学不能在国际化过程中弘扬本土化的内容，就必然被殖民。美国高等教育学家阿特巴赫教授曾经毫不客气地指出，“第三世界的大学都是西方模式的移植，根本没有本土化的前提”。^[15]这更加表明大学在国际化进程中的主体作用。

著名国际比较高等教育学专家、加拿大多伦多大学许美德（Ruth Hayhoe）教授2017年在南京大学教育研究院的一次学术讲座中就中国大学在世界中的变化这一事件指出，“改革开放后，来自全世界的教育援助对处于起步阶段的中国的高等教育发展起到了极大的促进作用。经过近四十年的发展，伴随着中国影响力的逐渐增强，中国也开始承担起更多的全球责任。中国对于其他发展中国家的教育援助，符合中国传统文化中‘仁、义、礼、智、信’以及‘恕’的思想。最后，许美德教授认为在对外援助过程中，应该遵循中国‘和而不同’的文化思想。”^[16]显然，许美德教授所描述的过程正是中国大学国际化的历史，反映出大学在国际化中的作用，而这些作用的发挥与大学作为自主的政策制定的主体地位是分不开的。

从上述国内外关于高等教育国际化政策研究的学者观点里，我们不难发现，尽管他们对于高等教育国际化概念内涵本身的表述不尽一致，但是他们的理解中都有一个共同的认识，即国家（包括政府和高等学校）在高等教育国际化政策制定过程中继续扮演着十分重要的角色。时至今日，我们仍然要尊重国家在高等教育国际化政策制定中的主导作用，否则，高等教育国际化的进程将难以为继。

二 关于国际组织作为高等教育国际化政策主体的研究

当然，我们在充分强调国家在高等教育国际化政策制定中的作用的同时，也要看到国际组织（超国家组织）在高等教育国际化政策研制中所发挥的作用。在高等教育国际化的进程中，“诸多国际组织也扮演着重要的角色，如联合国教科文组织（UNESCO）、世界贸易组织（WTO）、国际教育局（IBE）、东南亚教育部长组织（SEAMEO）、国际劳工组织（ILO）等。这些机构开展国际教育问题的研究，就各国共同的教育问题进行讨论，提出种种教育改革的建议和计划，对高等教育国际化的进程起到了很大的促进作用。”^[17]

有关研究显示，国际教育政策主体主要是指国际组织和超国家组织。“据《国际组织年鉴》统计，20世纪初，世界有200余个国际组织，到50年代发展到1000余个，70年代末增至8200余个，1990年约为2.7万个，1998年为4.8万余个，21世纪初超过5.8万个。截至2016年，世界上有6.2万余个国际组织，包括有主权国家参加的政府间国际组织、民间团体成立的非政府国际组织，它们既有全球性的，也有地区性、国家集团性的。”^[18]在这些国际组织中，有许多组织所制定的政策都会对各国高等教育产生影响，如OECD、UNESCO、WTO、EU等。周晨琛认为，“从宗旨看，OECD是一个综合性的经济组织，与教育的关系甚为疏远，但从其60多年的发展历史和实践看，它对其成员国及其他非成员国的教育发展影响深广，因此也是不可忽视的高等教育国际化的重要助推器和发展平台。”^[19]另外，周晨琛还分析了联合国教科文组织在高等教育国际化政策方面的作用，他说：“UNESCO是联合国的下属机构，是各国政府商讨教育、科学、文化事务的平台，其宗旨是：通过教育、科学及文化促进各国间之合作，对和平与安全做出贡献，以增进对正义、法治及联合国宪章所确认之世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由之普遍尊重。”^[20]

无独有偶，关于国际组织在高等教育国际化政策中的作用，尹玉玲有与周晨琛同样的认识，她指出，“在高等教育国际化进程中，OECD组织扮演着重要的角色。它更多关注跨境高等教育，并认为境外消费（留学生教育）是最具产业化性质的教育形式，在国际服务贸易中占据举足轻重的地位。”^[21]可见，无论是代表富人俱乐部成员的OECD还是代表大多数发展中国家心声的UNESCO，都会在世界范围内通过不同的路径对各个国家的高等教育国际化政策的制定产生影响。这说明，国际组织在世界高等教育国际化政策方面也起到了主体作用，只不过这种影响在一些国家不会产生直接的作用，它的作用需要通过各国政府这个主体转换为国内政策之后才能产生作用，但无论如何，国际组织作为高等教育国际化政策的一个主体的地位是不能否定的，而且随着高等教育国际化进程的不断深入，这种主体作用将会越来越突出。特别是对那些后发国家来说，尤其要根据本国的实际情况逐步推进高等教育国际化进程，切不可头脑发热、盲目跟进，否则将在国际化中被“化”掉本国的文化和传统。

Ikenberry和John从全球治理的视角分析了国际组织的角色，他们认为，“伴随着全球化的不断深入，全球治理的理念已经逐步得到更多人的认可。那么国际组织如何承担全球治理的任务，可以从加强多元文化建设、政策建设、立法建设，还需要加强各国外交手段来实现。同样，国际组织在推进高等教育国际化政策建设方面，也需要通过上述途径来实施。”^[22]

Elisabeth van Meer则从学者、企业与国际组织合作的角度，提出“各国在推进高等教育国际化政策制定的过程中，要加强高等教育学者、企业界与国际组织的合作与协商，共同研讨高等教育国际化政策面临的困难，以及解决这些困境的政策性对策”。^[23]

无论是国家还是国际组织（超国家组织），虽然高等教育国际化政策主体的地位不一样，其发挥的作用也不完全一样，但它们在各自的主体地位上所发挥的作用却有一些共同点。朱文和张浒认为，“高等教育国际化简单来说是一个国家高等教育走向国际的发展过程和总体趋势。在全球化时代，世界各国政治、经济、文化等因素的融合形成动力机制，推动高等教育向国际化方向发展，促进各国教育资源的优化配置。”^[24]可见，无论是国家还是国际组织（超国家组织）它们都可以在不同的范围内通过制定不同的政策或法律，在一定的范围内发挥资源的调配作用，在高等教育领域也可以达到这样的目的。

实际上，对于高等教育国际化政策主体的研究可以从三个方面进行梳理：国际化、高等教育国际化、政策主体。自20世纪90年代以来，由北美、西欧、澳洲以及日本等发达国家和地区率先起步，拉美、亚洲、非洲不少发展中国家积极参与，形成了一股前所未有的世界性的高等教育国际化潮流。在这股浪潮的推动下，不仅不少国家政府或非政府组织以及高等学校发起了对高等教育国际化问题的研讨，而且已经开始制定相应的战略和策略，高等教育国际化这股潮流更加强劲有力。