第一节 印度南非外交关系的修复

苏联解体后，全球化进程加快，美国成为唯一的超级大国，国际格局出现了“一超多强”的局面，这给印度、南非原先的外交战略带来挑战与机遇。印度、南非在注重深化国内改革的同时，大力调整对外战略。印度在拉奥（Narasimha Rao）政府时期（1991～1996年）开启了以经济市场化、自由化、全球化和私有化为方向的改革，注重在加强对大国外交的同时，强化与发展中国家的关系。南非则在注重加强国内重建、消除族群隔阂、坚持独立自主的基础上，加快回归国际社会大家庭的步伐。在此背景下，印度南非关系在各自国家战略中的定位亦发生变化，这为两国重塑政治互信奠定了基础。

一 冷战后印度对外政策的调整

1990年前后，印度在国际层面面临的诸多新难题，使得印度在冷战期间积累的优势和影响力受到严重的冲击。就国际政治而言，东欧剧变、苏联解体、冷战结束，推动世界从两极格局进入向多极格局转变的新时期。在大国关系层面，美国与俄罗斯的接近使印度左右逢源的余地缩小，给印度的国家建设带来极大的挑战。苏联不但帮助印度建立较具规模的经济体系，而且是印度最大的武器供应国。然而，冷战后，俄罗斯、印度国内困难加剧，两国政府只顾忙于国内事务和各自外交重点的转向，双方经济、军事合作规模大幅度下滑，双边关系一度降温。不仅如此，俄罗斯联邦政府宣布俄印已决定签署一项新的条约，以代替1991年8月刚刚顺延20年的《和平友好合作条约》，新条约将删除明显针对中国和巴基斯坦的内容。^[1]印度由此丧失原有的战略安全依靠。

尽管如此，基本继承苏联衣钵的俄罗斯的国际地位仍不可忽视，随着印度政府平衡外交政策的推行，俄罗斯在印度外交中仍占有重要地位。与此同时，俄罗斯在遭遇亲西方外交的一系列挫折后，亦开始注重与印度等传统友好国家的关系。1993年 1月，印度与俄罗斯签订《友好合作条约》，重新明确发展印俄两国友好关系；1994年，印度与俄罗斯海军举行首次海上联合作战演习。6月，印度总理拉奥访俄，两国签署《进一步发展和加强印俄合作的宣言 》，俄罗斯支持印度在克什米尔问题上的立场，重新向印度提供其提升军事实力所需的武器装备和军事技术。值得一提的是，1998年 12月，在印度处在核试验后的外交低谷期之际，俄罗斯总理普里马科夫却按期访印，用实际行动有力地支持了印度政府。2004年底，俄罗斯总统普京亦访问印度，这使国大党新政府得以继承和巩固同俄罗斯的战略伙伴关系。^[2]

在国际经济层面，冷战后和平与发展成为新时代主题，其主要体现是全球化进程进一步加快，世界经济集团化的趋势进一步加剧。这同时意味着各国之间逐渐由军事对抗转向经济竞争，由追求武力转向发展以经济科技为中心的综合国力的竞争。受此影响，长期作为拓展印度世界影响力重要组织的不结盟运动，失去了原有的活力。此外，同苏联解体形成鲜明对比的是，包括中国在内的亚太国家和欧洲共同体的经济迅速发展，而自独立以来就抱有 “有声有色的大国”愿望的印度，则由于多年来仍旧热衷于军备竞赛，对周边国家过度强调武力扩张，极大地延误了经济发展，国内人民生活贫困，贫富差距加大，民心混乱，社会不稳，再加上印度没有处理好民族和宗教矛盾，国内宗教冲突日益加剧，民族隔阂加深，民族分裂主义盛行。面对国内的种种忧患，印度政府迫切希望抓住冷战后和平的发展机遇，壮大国家实力。这就需要加快经济建设，化解矛盾，稳定国内局势。在此背景下，印度政府将外交置于优先地位，希望从外交上寻求突破，大力引进资金和技术，加快国内经济发展，安抚民心，同时为减少外部干扰创造便利，集中精力解决好国内的矛盾和问题。

为克服困境，提高印度的国际影响力，拉奥政府在国内实行以经济市场化、自由化和私有化为方向的经济改革的同时，加快调整与美国关系的步伐。鉴于在冷战期间印度与苏联确立盟友关系，美国对印态度冷淡。冷战后，美国希望加强对印关系，塑造美国治下的世界新秩序。对印度而言，美国作为世界上独一无二的超级大国，在国际关系中扮演着无可替代的角色，获得美国的外交与经济支持对于印度扩大国际影响力具有不可忽视的意义，正因如此，发展对美国的外交关系被印度视为首要选择。值得关注的是，随着苏联的解体，印苏特殊关系宣告终止，加之，在关于阿富汗战争的《日内瓦协议》签署后，巴基斯坦已不再作为抵御苏联南下战略的“前线国家”，巴美联盟的基础严重动摇。这促使美国开始调整对南亚的政策，改变之前“轻印重巴”的外交政策。^[3]1994年 5月，印度总理拉奥改变印度历届总理上任后先访苏 （俄 ）的惯例，首先访问美国，双方申明将建立新的伙伴关系。次年，两国签署《联合防务协议》，以深化军事合作。2000年初，印度政府主动邀请美国总统克林顿访印，两国签署《印美关系：21世纪展望》框架性文件。“9·11”事件后，美国推行单边主义，致力于反对恐怖主义。印度政府则及时宣布支持美国反恐，允许美国使用其境内的军事设施。2001年5月，印度政府不顾国际国内的反对，公开支持美国的“国家导弹防御计划”（NMD）。2004年 9月，印度新一届政府总理辛格在当选后不久即访美，展示印度国大党新政府继承了前人民党政府与美国的友好外交政策，其间，美印签署建立“战略合作伙伴关系” 的文件，两国继而在安全、经济等领域开展了实质性的合作。

除此之外，印度还推动与中国关系的改善。冷战后，中国国际地位的提升迫使印度把中国当作与美、俄一样的大国来看待，加快改善对华关系的步伐。首先，印度高层频繁出访中国。继1988年、1993年印度总理拉吉夫·甘地、拉奥相继访华后，2000年与2003年，印度总统纳拉亚南、总理瓦杰帕伊也先后访华。其次，在边界问题上，印度与中国签订《关于解决中印边界问题政治指导原则的协定》，明确采用政治原则，通过外交谈判和平解决边界问题，这使印度政府可以腾出更多的精力来处理国内问题。2003年 11月，两国军队还首次联合举行以反恐搜救为主题的海上演习。

为适应国内经济改革的需要，印度将经济外交对象拓展到东亚、东南亚等地区的快速发展经济体。从20世纪90年代初中国、印度正式恢复边境贸易开始，两国经贸合作关系快速发展，到 2004年双边进出口贸易金额迅猛增长到 136亿美元。除此之外，1992年印度成为东盟对话伙伴，1996年，印度正式加入东盟地区论坛，2004年11月8日，印度与欧盟签署《印欧“战略合作伙伴关系”协议》，提高欧盟在印度政治、经济、科技领域中的地位。2004年 11月30日，印度与东盟签署《和平、进步与共同繁荣伙伴关系协定》。

印度还致力于缓和与邻国的友好关系，为印度发展营造良好的氛围。独立以来，印度利用自己在南亚的特殊地位，对巴基斯坦等邻国推行强硬的军事与外交打击政策，20世纪 70年代后，印度在苏联的支持下，对周边国家采取咄咄逼人的进攻政策，引起周边国家的不满。冷战后，印度有意缓和国家周边环境，稳定南亚局势，推动地区和平，加大与南亚周边国家的经贸合作。在南亚区域合作联盟第十次峰会上，印度单方面宣布取消从南盟成员国进口 2000多种产品的数量限制，并表示愿意与南盟成员国缔结双边自由贸易条约，以此换取南亚周边国家的支持。

此外，印度把加强同第三世界国家的务实外交关系作为改善其国际地位、摆脱困境的重要环节。在冷战期间，印度是不结盟运动的创始国和主要成员之一，其在不结盟运动中倡导发展中国家利益的独特地位和重要作用，特别是通过不结盟运动，以及对反对殖民主义、种族主义运动的长期支持，印度不但捍卫了自身国家利益，而且增强了其在发展中国家中的威信，扩大了自身的国际影响力，因而受到国际社会的普遍关注。但是随着冷战格局的终结，美苏对峙不再存在，加之，世界经济集团化与区域化的深化，不结盟运动成员之间的凝聚力在下降。为适应印度对内对外政策的变化及保持其在南方国家中的地位，印度一方面强调不结盟运动在新时期的意义，拉奥总理甚至表示，“在我们的外交政策的执行中，不结盟仍然是我们的指路明灯”；另一方面，印度尤其重视与发展中国家最集中的非洲的关系。在印度政府看来，新时期发展与撒哈拉以南非洲的关系的出发点在于：（1） 加深与非洲的紧密联系；（2） 加强双边经济和商业联系；（3）作为印度致力于南南合作的一部分，与非洲国家分享发展经验；（4） 加强与非洲地区和次区域组织的制度性联系。^[4]

综上所述，冷战后，印度外交实现了从与苏联结盟到多元化外交的转变。印度在注重与俄罗斯传统关系的同时，以经济发展为宗旨，缓和地区局势，发展与西方大国和东南亚等地区国家在各个领域的合作。概括而言，冷战后印度外交政策的重点主要有以下八点内容：第一，维护印度主权与领土完整的同时，保留决策的独立性和提升国家的战略空间；第二，推动印度在国际舞台上为世界和平、稳定、安全、平衡发挥积极作用；第三，在迅速变化的世界格局中，在与国家利益密切相关的事项上获得国际的理解与支持；第四，在最广泛的范围内，加强本地区的和平与稳定，增进同邻国的关系，增进彼此相互信赖和互利合作；第五，促进民主与个人自由，提高对民主政府和民主制度为国际和平与稳定所发挥的重要作用的认识；第六，在新的对话机制和合作框架的基础上，加强与世界大国的联系，与世界大国一起为加强全球的和平、安全和世界多极化而共同努力；第七，积极与多边组织和国际机构加强合作；第八，积极开展经济外交，加强与各国的经济贸易关系，促进印度的外贸发展和吸引外资。^[5]

二 新南非外交政策的转向

外交是内政的延续。南非非洲人国民大会执掌新南非政权以来，致力于南非社会和解与国家政治、经济转型，确立了以自由、民主为特征的法律与制度框架。与此相适应，南非重返国际社会，注重人权与国际法准则，积极塑造其和平构建者形象，大力倡导非洲议程，加强与世界各国经济合作，深化与发展中国家关系。

（一） 曼德拉时期南非外交政策的变化

1994年，南非举行首次全民大选，白人种族主义者的统治走向终结，以南非非洲人国民大会为首的联合政府执掌新南非政权。不过，与印度相似，南非新政权面临过渡的双重挑战。一是非国大从争取自由解放的组织演化为一个治理国家的执政党。新政权面临如何应对国内巨大的贫富差距、国家建设、民主管理和制度重构等新难题。二是两极格局世界的结束，新政权不得不采取措施，以应对世界秩序的过渡与转型。鉴于此，总体上看，南非新政府成立后，其所面临的任务主要体现在三个方面：其一，维护国内的政治和社会稳定；其二，重建和发展经济；其三，重返国际社会。

在历经40余年的白人种族主义统治后，南非各种族与党派之间隔阂严重，局势动荡。 为保障国家政局的稳定与经济的有序发展，应对过渡中出现的新局面，新南非曼德拉政府在政治上坚持协商一致原则，在方式上注重以法律框架为基础，推进民族团结与种族和解，以弥补历史上造成的种族怨恨与裂痕。1995年1月24日，南非推出《促进民族团结与和解法案》，6月，南非议会又通过了《真相与和解委员会法案》。11月，南非组建“真相与和解委员会”。这不但为全国与地方选举的顺利进行创造了条件，而且为南非完善民主制度、加快经济重建及执行“重建与发展计划”打下了坚实的基础。1996年，在历经反复的协商与妥协后，南非推出废除种族隔离后的第一部宪法《南非共和国宪法》，该法在坚持国家统一的同时，确立多党执政体制，主张民族利益的多样性，强调宪法具有至高无上的地位，不分种族、性别、宗教，法律面前人人平等。

面对全球化进程的不断深入，南非认为其不可以孤立于世界，应该积极融入全球化的潮流中去，加强与世界各国的友好合作关系，改善国际形象。为此，南非确立了“立足非洲、放眼世界”的外交新目标。1994年，非国大发布题为“民主南非的外交视角”的文件，具体阐述指导新南非外交政策的七项原则：

（1）关注人权，人权应超越政治，涉及经济、社会和环境层面；

（2）只有通过推动世界范围内的民主，才能公正和持久地解决人类的问题；

（3）公正与国际法应成为指导国家间关系的准则；

（4）国际和平应该是所有国家努力的目标；

（5）南非的外交政策应该反映非洲的利益；

（6）南非的经济发展依赖日益发展的地区和国际经济合作；

（7）南非外交关系应该反映南非对加强民主的郑重承诺。^[6]

南非由此加快重返国际社会的步伐。南非重新成为联合国和英联邦组织中的一员，南非的建交国从1990年的不足20个发展到1995年的150个。值得一提的是，为更加清晰地引领南非快速发展的外交关系，1997年的非国大第50次全国代表大会提出了新南非外交的总方针，其要点是：

（1）进一步加强与南部非洲发展共同体各成员的关系，通过现有机制积极推动区域经济一体化的进程；

（2）加强同所有非洲国家的关系，为非洲复兴做出积极贡献；

（3）加强与南方国家的合作关系，建立强有力的统一阵线，用同一个声音参与发达国家主导的全球化进程的协商与对话；

（4）加强同发达国家的关系，其中包括俄罗斯与日本，因为它们是南非主要的贸易伙伴，并在投资、技术转让和发展援助方面给予南非很大的帮助；

（5）加强同世界多边政府组织的关系。^[7]

值得肯定的是，曼德拉政府的外交新理念，对于南非摆脱制裁、恢复与深化同世界各国的合作关系具有积极的影响。

首先，南非在注重国家独立自主原则的基础上，深化了与西方大国的经济合作。不仅国际货币基金组织和世界银行恢复对南非的信贷，南非还与美国成立“两国关系委员会”，每半年举行一次会议，两国已就农业、环保、教育、军事等方面的相互合作举行多次协商。1997年，双边贸易额达到52.22亿美元，仅次于英国。不过，南非还重视民主与人权议程，并在国家利益优先原则的指导下，推行独立自主的外交政策。这引起美国的不满。曼德拉不顾美国反对，邀请古巴主席卡斯特罗和利比亚领导人卡扎菲访问南非，同意利用南非萨尔丹哈湾贮油设施贮存伊朗石油。1996年，曼德拉会见伊朗总统拉夫桑贾尼时甚至表示，绝不允许美国主宰南非的外交及命运。1998年，曼德拉批评美国等西方国家借人权等问题干涉非洲国家内政和减少对非洲国家的援助。此外，南非重视与传统市场欧盟的经贸合作，积极争取欧洲国家的援助与投资，并加入《洛美协定》。1999年3月，南非与欧盟签署自由贸易协定。

其次，非国大政府注重延续其在种族隔离时期与第三世界国家建立的友好合作关系。对非国大而言，反对南非种族隔离的斗争就是争取基本人权的斗争，非国大之所以能上台执政，其合法性的基础就是其长期的解放斗争得到人民的认可。当非国大处于流亡的时候，印度和非洲大陆的许多国家都给予非国大巨大援助。因此，作为与先前种族隔离政权相脱离的重要标志，曼德拉政府改变了白人种族隔离政权在外交上认同西方、与欧美站在一起的做法，取而代之的是，推动国际社会承认南非为一个发展中国家，认同自己与发展中国家的社会和经济现实相一致。^[8]据此，南非相继加入不结盟运动、77国集团和南部非洲发展共同体。此外，面对不断加快的全球化进程，1997年的非国大第50次全国代表大会通过决议，强调南非要在融入全球化进程的同时，强化与第三世界国家的合作，通过集体的力量影响国际新秩序的构建，并捍卫第三世界国家主权。对此，南非应采取的具体措施包括：（1）争取实现国际管理机构的民主化；（2）协调同第三世界国家的立场，以集体方式同世界大国讨价还价；（3）使国际社会关注贫富差距不断扩大的现象，并建立相关机构或机制来解决这一问题。^[9]

值得注意的是，曼德拉政府注重深化与亚洲国家合作，加强经贸联系。中国与南非在1993年10月28日决定正式恢复经济贸易合作关系。1996年，曼德拉宣布准备正式与中国台湾断绝“外交关系”，同年4月，中国与南非签署互相给予最惠国待遇的协定。同年，南非与亚洲国家的贸易额达到94.4亿美元，为南非第二大贸易伙伴区。1999年，南非、日本召开首次“新南非-日本伙伴关系论坛”会议，两国表示将加强经贸及其他领域的相互合作。面对经济飞速发展的东南亚国家，1997年3月，曼德拉总统率领由104人组成的大型高级代表团访问东南亚四国，共争取到18亿美元的投资。为加强与中东国家在石油等领域的合作，1997年11月，曼德拉与中东石油大国沙特阿拉伯签署石油进口协定，后者同意为南非新建一座炼油厂。1998年，两国同意建立战略伙伴关系。

最后，新南非视加强与非洲国家的关系为其对外关系的基础。新南非希望积极发挥大国作用，努力促进非洲的稳定与发展，重点发展同南部非洲国家的关系。南非不但加入非洲统一组织，而且是南部非洲发展共同体的重要成员。1995年，对非出口在南非出口中所占的比重比1994年提升50%，非洲成为南非第二大出口市场。

总而言之，非国大自身革命经历与国内国际局势的变化，促使南非政府外交政策在展示一定历史继承性的同时，积极融入国际社会，以满足南非内部变革的需要，改变孤立的状态，为南非发展创造有利的国际环境。结合前文的分析，不难看出，南非的外交转型为印度与南非关系的恢复提供了诸多有利因素：其一，两国对民主、人权、国际法的尊重，为两国恢复外交关系奠定了理念基础，表现为印度争取南非印度裔的平等待遇、反对种族歧视、支持联合国在国际社会中的作用等；其二，符合印度巩固与非洲国家在冷战期间建立的友好的对非政策；其三，符合印度主张南南合作、加强与发展中国家合作、提高国家地位的外交战略；其四，为印度与新南非展开在双边乃至更广泛的层面的经济合作开辟了空间，符合印度的经济外交政策。

正因如此，印度南非关系实现正常化日渐成为两国外交的重要内容。

（二）姆贝基时期南非外交战略的转变

曼德拉时期南非稳定国内政治经济局势、重新融入国际社会的努力，为姆贝基执掌下的南非政府全方位扩展外交、实现新兴大国的愿望做了铺垫。1999年，南非作为非洲唯一的成员，加入二十国集团，成为主要发展中国家的一员。加之，南非自然资源丰富，是世界五大矿产国之一，金融、法律体系比较完善，通信、交通、能源等基础设施良好，成为被看好的新兴大国之一。

相比曼德拉政府，姆贝基政府外交政策的非洲特性更加明显，其提出的外交目标是捍卫南非的国家利益和价值观，促进非洲复兴，创造一个更加美好的世界，进而将促进人权、促进民主、在处理国与国的关系上遵守正义和国际法、维护国际和平和采取国际协商机制解决冲突、在世界事务中维护非洲的利益、通过地区和国际合作推动经济发展等视为南非外交的指导性原则。^[10]在外交实践上，姆贝基政府积极参与泛非议会、非洲委员会等机构的组建工作，积极维护非洲和平，解决非洲大陆的冲突，参与非洲刚果（布）、布隆迪与苏丹等问题的解决，支持非洲联盟创建“防止和消除冲突中央机构”，推动“非洲互查机制”的建立。值得一提的是，姆贝基在强化对非外交的同时，将维护南部非洲地区安全与发展视为优先方向，积极涉足区域一体化进程，推动南部非洲自由贸易区的成立。

与此同时，南非将加强与发展中国家的关系置于重要地位。1997年，南非与中国建立伙伴关系，成立国家双边委员会这一合作机制，积极参与中非合作论坛峰会。2004年，中国、南非两国宣布建立战略伙伴关系。南非重视发挥不结盟运动与77国集团在维护发展中国家利益方面的作用，视联合国、国际货币基金组织为倡导多边外交和构建以国际法为基础的公正、平等的国际新秩序的重要平台。姆贝基政府认为应强化联合国职能，加强其在促进可持续发展、维护和平与安全、关注人权等方面的作用，并表示在联合国、国际货币基金组织等国际机制改革和事关发展中国家利益的问题上，南非应加强与发展中国家的沟通与协商，争取南方国家的支持。

此外，姆贝基重视发达国家在国家发展中的积极意义。2004年初，姆贝基在其竞选纲领中提出，本届政府注重解决国内失业和贫困问题。为此，南非大力寻求欧美国家的援助，南非外来投资的一半是来自欧盟，南非与欧盟建有首脑会议机制。美国是南非第二大贸易伙伴。1992年以来，美国先后向南非提供各类援助近 7亿美元，双方签有防御互助条约和军事协定。美国同意向南非开放农产品市场。南非是美国《非洲增长与机遇法案》（AGOA ） 的第二大受惠国。2003 年和 2004 年，南非连续两年成为接受美国援助最多的非洲国家。

整体而言，在重返国际社会的任务基本完成之后，南非以经济发展为外交导向。在姆贝基执政时期，南非经济获得令人瞩目的发展，2003～ 2007年，南非经济年均增长速度一直保持在 5% 左右。此外，姆贝基任内南非外交战略的重点在于塑造有利于国家发展的良好氛围，提高南非在国际社会中的地位与影响力，在以南部非洲为外交重点的同时，兼顾强化与新兴大国和发达国家的相互合作。舆论认为姆贝基时期的南非外交战略具有以下特点。（1）积极追求大国地位。在立足非洲地区大国地位的基础上，追求成为具有世界影响力的大国。（2）积极参与全球治理。继续坚持将促进民主和人权作为南非外交的指导性原则之一。（3）坚持本国的外交原则。主张用和平和谈的方式解决矛盾与分歧，反对动辄使用制裁和武力解决。主张与伊朗接触而不是制裁，反对制裁苏丹和津巴布韦。^[11]

三 印度南非关系的改善

随着曾遭种族隔离政权镇压的民主斗争力量被解禁，印度逐步改变对南非白人政府的批评态度，转向加强与非国大等解放组织的接触，印度南非关系开始解冻。尽管曼德拉直到1994年5月10日才宣誓就职新南非的总统，但1990年10月，曼德拉的印度之旅却得到了国家元首般的礼遇，其间，印度不但向曼德拉提供500万美元的支票，还授予其巴拉特·拉特纳奖（Bharat Ratna），这是印度政府第一次授予外国人这样崇高的荣誉。此次访问为印度南非构建友好关系奠定了基础。

在印度拉奥政府的推动下，印度南非关系大幅改善。1993年5月，印度在约翰内斯堡设立文化中心，从而恢复与南非中断近半个世纪的联系，成为两国正式建交的先兆。1993年11月，南非外长鲍达（Pik Botha）访问印度，印度南非正式恢复外交和领事联系，双方签署建立全面外交关系的协议。1993年11月，南非在新德里设立大使馆。1994年5月，印度在比勒陀利亚设立大使馆，把约翰内斯堡的印度文化中心升格为总领事馆。1995年1月，印度、南非政府签署《印度外交部和南非外交部合作议定书》，印度成为第一批在外交上承认曼德拉领导的非国大政府的国家之一。

1995年1月25日，曼德拉总统第二次访问印度，其间，两国签署《政府间政治、贸易、经济、文化、科学和技术合作联合委员会协议》与《国家间关系和合作的原则协议》。后者确定了双边关系的基本原则，其中包括遵守和平、民主和世俗主义，反对种族歧视、种族隔离和宗教激进主义，反对国际恐怖主义，加强历史、文化等方面的合作。这表明印度南非关系实现正式的恢复，为未来两国合作的不断深入创造了条件。