五 中国农村的社会治理机制及其历史嬗变

（一）何谓农村社会治理机制？

在分析农村社会治理机制创新之前，首先需要弄清楚什么是社会治理和农村社会治理。就实质意涵而言，“社会治理”有一个“孪生兄弟”——社会管理，由于政策变迁，社会管理逐渐被社会治理所替代。作为学术梳理，笔者认为有必要将相对狭义的社会管理^[13]纳入视野之中。

对于中国而言，社会管理是一个舶来的概念，20世纪80年代从苏联引入中国社会科学研究中，在此过程中A.列佩欣（1984）、T.扎斯拉夫斯卡娅（1990）、Б.Н.沙普塔洛夫（1989）、严家明（1987）、汪学群（1989）、王思斌（1990）、童星（1991）等学者做出了重要贡献。而在中国，社会管理这一概念的引入则与20世纪80年代中国社会结构的转型密切相关。此一时期，以产权多元化和经济运作市场化为导向的经济体制改革促使中国社会结构发生着急剧转型，亦使与传统社会结构相配套的社会治理机制失灵，变迁的社会结构与旧有社会治理体制之间的冲突因社会分化的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。由此，社会治理问题突破纯粹的学术研讨而被党政部门广泛关注。

从社会管理的功能出发，国内较早阐述社会管理定义的学者严家明（1987）认为：“社会管理是指国家机关和社会组织在人们长期管理活动中积累起来的带普遍性的管理经验和带规律性的管理知识的指导下，运用组织工具、规章制度及与之相应的工作方法，有目的、有步骤地对社会成员的政治、经济、文化生活施加影响，规范人们的社会行为和调整人们的社会关系，以保障社会体系正常运转和获取人们社会活动的最佳系统效益。”这一定义侧重于社会治理的整合与控制功能，将社会管理视为国家践行统治职能的辅助手段。相似的观点亦呈现于马凯（2010）的研究之中，他认为社会管理是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动”。严家明和马凯的界定侧重于社会管理的政治功能，即社会管理在强化政权合法性与形塑社会秩序方面所具有的功能。这种分析路径带有鲜明的“国家（政府）中心主义论”色彩，他们在强调国家自主性、能力以及倾向性的前提下，认为加强和创新社会治理本质上是为了巩固统治者的统治地位，增强政权合法性，而在此过程中强化社会控制和化解社会矛盾则是具体的手段。

与上述“国家（政府）中心主义”的视角不同，一部分研究者则坚持“社会中心主义”的视角，将社会治理视为非政治性的社会自我管理。其中孙关宏和胡雨春（2002）认为，社会治理属于不带有政治性质的社会自主性、自发性、自治性的管理领域，是一种自下而上的社会自主管理。由此可见，在“社会中心主义”论者看来，社会治理不同于政府的政治逻辑和企业的市场逻辑，它主要是对政府行政管理和企业工商管理“不管”、“管不到”和“管不好”的公民社会领域的管理。相比“国家（政府）中心主义”论者，“社会中心主义”论者更多的是基于市民社会的理论而提出“国家与社会之间应该保持距离，国家的归国家，社会的归社会”，主张社会治理创新主要是“强化社会本位的自我管理，措施主要是培育和发展各类社会组织，调动基层民众的参与，实现社会自治”（邓智平、岳经纶，2012）。

为了调和“国家（政府）中心主义”与“社会中心主义”的二元对立，李培林提出“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会力量在内的行为主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程”（李培林，2011a）。他将社会管理分为政府社会管理与社会自主管理两个组成部分，认为现代社会管理既是政府向社会提供公共服务并依法对有关社会事务进行规范和调节的过程，也是社会自我服务并且依据法律和道德进行自我规范和调节的过程，两者相辅相成、缺一不可，更不能相互替代。在此基础上，他提出了社会管理的两个基本目标，即一方面要不断提高政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快社会的自我发育，增强社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。在李培林看来，由于目前我国社会的发育和发展明显滞后的现实状况，第二个目标的确立和实现显得尤为重要（李培林，2011b）。同样是试图兼顾国家与社会的合作与互动，杨雪冬（2010）认为，“在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。后者是以前者为前提的，前者的实现则以后者为条件”。

与上述分析视角有所不同，有学者以“人本中心主义”为视角，从社会政策的角度出发将社会管理定义为“与公共福利和生活质量相关的社会政策的执行与实施”。从这一理论视角看，社会管理就是要通过充分就业和提供各种社会保护来实现公民权利，改善民生福祉。他们认为社会政策的模式直接决定了社会治理的模式，社会政策的贯彻力度也直接影响着社会治理的绩效。因此，这些研究者将社会事业和社会保障的发展视为社会治理创新的重要着力点。

在此基础上，有研究者结合农村社会的特点，指出“农村社会治理”是管理主体对农村社会系统进行组织、监督、协调以达到促进农村社会协调运行的目的（李守经等，1994；贺东航等，2011）。在本研究中，笔者将农村社会治理视为管理主体，在法规、政策和乡规民约的框架内，通过各种方式、运用各种力量维持农村社会秩序，实现农村社会良性运行。

（二）中国农村社会治理机制的历史嬗变

在这一部分，笔者以农村社会治理所嵌入的社会结构为切入点，以整合的视角来把握和理解农村社会治理机制的嬗变。

1.传统社会的管理机制：单向度的社会整合

韦伯（M.Weber）对传统中国社会结构及其治理形态的研究成为海外中国研究的重要文献，后续研究者不论是否同意韦伯的论点，总无法回避他的研究。作为近代文明之子，韦伯承袭了自启蒙运动至黑格尔的思想传统，将西方的“理性”（rationality）视为具有普遍意义和价值的动力，把不同文化的差异解释成理性化程度的差异，从而在不同文化之间构建出一种传统主义与现代社会的对立（单世联，2004）。韦伯将理性化的分析框架投射到其对中国社会的理解上，形成了“中国命题”——尽管中国拥有各种有利于资本主义发展的外在条件，但“由于缺乏一种形式上受到保证的法律与一种理性的管理和司法，加之存在着俸禄体系和根植于中国人的‘伦理’（Ethos），而为官僚阶层与候补官员所特别抱持的那种态度，所以不可能产生西方所特有的理性的企业资本主义（Betriebskapitalismus）”（韦伯，2003：87）。韦伯对中国社会的研究启迪了后来者持续关注传统中国的家产制法律结构与大家族制度，但同时也引发了诸多问题。^[14]

回到韦伯的“中国命题”，我们可以发现，在韦伯看来，导致中国未能自发地产生“（在形式上的）自由劳动的理性资本主义”的原因除了家产制法律结构以及大家族制度的阻碍之外，一个重要的因素就是中国的“世袭主义（君主制）的官僚制”（patrimonial bureaucracy）。这一国家治理机制的设立在相当程度上是中央集权的政府为了应对无法回避的一对治理矛盾：一方面乡村社会难以控制，一旦控制不当，就容易引发一些深层次的问题进而危及统治的合法性，因此中央政府总是力图避免直接介入地方事务的管理之中；另一方面，在必须介入对地方事务的管理时，中央是依托科层官僚进行治理，同时又尽可能地限制这些官员的数量以及他们对地方事务的干预。

在传统中华帝国，相对于辽阔的疆域和规模庞大的人口而言，科层官僚的规模极为有限。到清代，全国范围内的官员亦只有约两万名文官和七千名武官（费正清，1985：98）。在这一时期，国家的权力机构并未直接触及基层民众，国家正式的行政权力机构仅设置到县一级。由于帝国时期实行文官回避制度，知县以上的官员都不得在原籍任职，由此异地任职的官员往往不熟悉当地习俗、不通方言，更多的是依赖衙役、书吏和幕僚来进行管理；而后者通常只是在收税、缉捕等事情上出外勤，其余时间则多居于衙门庭园之中，极少与普通百姓接触与互动（修朋月、宁波，2003）。这套社会治理机制在形塑国家与农村社会的分离性时，亦强化了通过士绅阶层勾连起国家与农村基层社会的管理机制。士绅阶层的存在弥合了国家与农村基层社会的断裂和区隔，他们不仅促使上意下达，而且推促下意上通，联络官民。

在由士绅进行管理的农村社会，完成社会治理的整合机制是礼俗，而不是科层体制中的法律与法规。对此，梁漱溟（1987：213）曾有过精辟的阐述，即“自来中国政府是消极于政治而积极于教化的，强制所以少用，盖在缺乏阶级以为操用武力之主体，教化所以必要，则在启发理性，培植礼俗，而引生自力”。这种社会治理体制特征的形成是与中国乡土社会固有的结构相耦合的。费孝通先生曾对中国传统乡土社会的结构进行了分析，他指出，不流动是乡土社会的重要特征，农民的活动范围总是在地域上受到限制。在“地方性”的限制下，乡土社会成为一个“生于斯、死于斯”的社会，身处其中的农民能够“得到从心所欲而不逾规矩的自由”（费孝通，1998：7～10）。这种“自由”的习得使农民有效地完成了社会化过程，人们彼此之间的关系形成了“内外有别”的特点——“对外以聚居集团为单位的孤立和隔膜、对内则以熟人社会为特色”。勾连起整个熟人社会的纽带是基本的人际信任，这种信任是由熟悉而产生，是“发生于对一种行为的规矩熟悉到不加思索时的可靠性”（费孝通，1998：10）。这种信任以及基于信任构成的伦理道德正是礼俗社会治理机制的核心。在乡土社会中，横向的亲疏远近弹性结构和纵向的刚性等级阶序联合构成了结构之网，在其中，农村乡土社会的关系得以孕育和衍生（钟涨宝、狄金华，2011）。也正是在这种结构与关系之中，传统的乡土社会一直维系着“礼治”和“无讼”的秩序结构。

在传统中国，由中央政府推动的“皇权不下县，县下唯乡绅”的治理策略令国家政权并未下沉到乡土社会中，农村社会的治理是由士绅阶层来完成的。而这种社会治理仅仅是地方层次上的社会整合，它依托民间自生的、非政治性的手段实现着社区内的整合，以维持社区内的基本秩序（孙立平等，1994：52）。但这一套社会治理机制在有效实现社会整合时，却令国家层次上的政治性整合陷入了困境。在伦理本位的传统乡土社会，伦理不仅成为整个社会的基本构架，同时亦形塑了农村社会治理机制的“软治理”特征。但通过伦理规则的治理以及依托士绅阶层的管理模式在推动旨在促进基层社会秩序稳定的社会整合外，却忽视或放弃国家层面的以维护国家主权和行政控制为主要特征的政治性整合。虽然自宋朝起即开始兴起保甲制度，但真正控制乡村社会的是家族长老而不是保甲长，家族长老对乡村社会的支配权力不仅比保甲长宽泛得多，而且更为有效。通常，家族长老不仅要主持家族内的祭祀和各种日常生活，而且还要对族内的纠纷进行调解与仲裁。正如研究者所指出的那样，“民有争执之事，先经本系族正、房长暨村正与村之贤德者平之”（胡朴安，1986：1）。正是因为意识到家族在乡村社会整合之中具有重要作用，清政府也试图借助家族自身的力量而不是保甲制度来实现对乡村社会的管理。在雍正时期，中央政府曾推行族正制，以此作为政府与宗族的中介，并令族正以准官方身份参与乡村社会治理中。在道光、咸丰之际，政府亦明确规定：“凡聚族而居，丁口众多者，准择族中有品望者一人立为族正，该族良莠，责令察举。”（《咸丰户部则例》卷三）

这种单向度社会整合的社会治理机制实现着“集权的简约治理”，它在保障中央集权有效性的同时，实现了地方社会最低层次的稳定与有序。这种社会治理机制的运用不仅同儒家的政治理想——建立一个自我管理的道德社会——相契合，且与农业社会的生产剩余较少及农业型政府的资源汲取需求较少相关联。而支持这种单向度社会整合的社会治理机制的社会基础在19世纪末随着中华帝国的国门被西方列强打开而遭到破坏，新的整合需求催生了新的社会治理机制的产生。

2.20世纪初至1949年前的管理机制：政治整合兴起与社会整合削弱

自19世纪80年代晚清中华帝国的国门被西方列强的坚船利炮打开之后，民族危机便成为社会的第一危机。在这一背景之下，中央政府面临着双重的压力，一方面需要完成国内的政治整合，结束国内军阀割据的状态，实现国家的统一和领土、主权的完整；另一方面国家亦需要通过经济建设，特别是工业建设，来实现国家的富强。对于当时的政府而言，无论是政权建设还是经济建设，都需要政府具有强有力的社会动员与资源汲取能力；而这两者能力的提升则有赖于国家加强整体的政治整合，完善全国范围内以社会动员与资源汲取为主要内容的社会治理体制。正是基于这种需求，国家开启了政权建设的工程，国家的权力开始突破原有的“不下乡”的约束，逐步向下渗透。至此，一个民族国家的基本体制逐渐形成，国家推进了对农村社会成员的人身监控和资源汲取。

1905年，清政府宣布废除科举制度，依托科举制而形成的士绅阶层因此受到巨大冲击。科举制废除在令士绅阶层丧失延续之力的同时，亦使士绅阶层的数量和影响力都遭到前所未有的削弱，国家的基层秩序因失去均衡和沟通的介质而日趋动荡。而此时因为战争引起的内忧外患使帝国政府处于内外交困的境地，整个社会思潮都将这一局面的罪因归咎于传统文化，认为传统文化的落后是国家衰落的原因，于是整个思想界掀起了对传统文化的质疑和批判。20世纪初的新文化运动本质上是知识分子群体对传统文化合法性的彻底质疑，这一思潮后来进一步影响到乡村社会，对乡村社会进行社会整合的习俗、规范及社会价值的合法性进行了彻底的质疑甚至是颠覆。民国初年，河北定县翟城村就是一个极好的例证。留日归来的米迪刚作为村庄士绅的儿子接替其父米鉴三参与村庄事务的管理，他将村庄中的祠堂强行拆了建小学，这引起村民的公愤，并受到周围诸多村庄村民的质疑（米迪刚、尹仲材：1925/1992：45）。

伴随着国家政权建设的推进，国家的权力逐步下沉，国家政治整合的力量不断加强；但与此同时，社会整合的力量却不断遭到削弱。在传统的乡土社会之中，士绅作为“经纪人”事实上是联系政府与农民的纽带：国家的税收通过士绅得以征收，而农民的生存也因士绅而获得保障。正是这种“保护型经纪人”的存在才使得农民“站在齐脖深的河水之中”却不至于“陷入灭顶之灾”（斯科特，2001：1）。但随着国家政权建设的向下推进，体制内行政官员的权威开始慢慢地取代体制外的士绅，国家从农村社会汲取的资源量也日渐超出士绅所能够“保障”的范围，这使得士绅开始寻求新的出路。一部分士绅不得不抛弃功名，另谋出路，重新确定自己的社会角色。与此同时，由于士绅“卸去”了保护功能，劣绅开始充斥乡村社会。御史萧丙炎在1911年的一份奏折中就痛陈：“臣闻各省办理地方自治，督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅，乡绅中‘公正廉明之士，往往视为畏途’，而‘劣监刁生’，运动投票得为职员及议员与董事者，转居多数。”（李刚，2008：238）如此，基于“保护型经纪人”的、稳定的内生秩序日渐瓦解。

总体而言，在20世纪上半叶，随着中国进入民族-国家时代，国内秩序的稳定以及国家主权的维护以及推进国家工业化的发展，其对社会治理提出了新的需求，即迫切地需要国家层面的控制与动员以及从乡村社会进行资源汲取的能力必须进一步加强。但由于政治整合伤及传统士绅的利益，传统士绅整合乡村社会的功能逐渐丧失。与此同时，伴随对传统文化的质疑与否定，乡村社会整合的文化规范与价值基础的合法性受到挑战，乡村社会整合逐渐弱化。

3.1949年至1978年的管理机制：单向度的国家政治整合

中华人民共和国成立之后，虽然独立统一的民族-国家建立起来了，但推进国家富强的工业化建设仍然需要国家继续保持对乡村社会的强动员与汲取能力，以获得作为外源性现代化国家进行工业化建设所需要的资本积累。

20世纪50年代中国农村进入了集体化阶段，在集体内部，原有的血缘、地缘组织网络被瓦解；与此同时，脱胎于根据地的单位制组织形态开始伴随着中共党组织的网络而向包括农村在内的一切社会组织拓展，成为改造旧社会、塑造新社会的制度资源。这种改造使得农村社会原有的权力结构与组织形态被迫变革与改组，农村既有的宗族组织被新的社会组织所取代，互助组、农业合作社、生产队、民兵组织、调解组织、贫农协会、妇女协会、儿童团等正式的、制度化的组织在农村社会被培育与扶植，共同构成了集体化时期国家的“权力的组织网络”（强世功，2003：108）。

当农村社会治理的社会基础与组织基础发生变化后，国家整合农村社会的机制亦发生了相应的变化，即传统以礼俗和伦理道德为纽带的整合机制被社会主义意识形态所取代。在集体化时期的农村，当社区内原有的基于血缘、地缘而衍生的社会整合体系被瓦解后，新的基于革命友情和阶级情感而形成的纽带成为重塑村民关系的基础。基于此形成的社会被学术界称为“总体性社会”，即社会的政治中心、意识形态中心和经济中心是高度重合的，国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员与组织能力（孙立平等，1994：50）。与传统社会相比，“总体性社会”在破坏原有的基于血缘和地缘形成的庇护和互助网络基础上，建立了新的以政治行为和忠诚为基础的关系网和整合方式（怀默霆，2000：4）。至此，传统的以伦理与礼俗为主要纽带的社会治理机制为意识形态化的社会治理机制所替代，这种转变的本质就是以纵向的国家政治整合完全取代横向的地方社会整合（钟涨宝、狄金华，2011）。

在这一时期，乡村社会的突出特征就是个人之间的关联减少，而这些个人之间的关联也主要是通过与一个共同权威的联系才得以建立，而不是直接发生联系；人们并不是生活在一个相互依赖的群体之中。这一特征的形成不仅是中央政府保护权力的需要，同时也有利于消除进行社会动员的障碍（孙立平，1996）。当然，社会的“原子化”并不意味着个体之间就完全没有联系，只是相较于传统社会，原有强有力的社会整合之网日渐消逝，既有的社会联系明显减弱。另外，在整个社会层面，这种原子化的趋势表现为在争取自己的利益时，人们往往是以个人为单位而不是以群体为单位行动（孙立平，1996）。换言之，传统的以家族等群体为政治行动单位的格局开始转向为以个体为政治行动单位的格局。

国家在完成政治整合的过程中所运用的策略与手段是极为丰富的，其中庇护便是一种重要的手段与策略（奥伊^[15]，1996）。在改革开放以前的建设时期，庇护主义成为上层精英与下层大众之间的一种纽带，农民主要通过庇护主义的政治结构被整合进国家政治之中，而党和国家也正是利用庇护主义这条纽带实现对基层社会的控制。领导人通过对积极分子的庇护关系来实现对民众的掌握与控制，而地方干部则通过隐瞒粮食产量等方式为农民留下一些粮食和生存空间。

概而言之，在改革开放以前的新中国建设时期，国家通过“汲取农业、支持工业”的发展战略，进一步强化了纵向的政治整合和资源汲取能力。在推进集体化的过程中，纵向的国家政治整合完全取代了横向的地方社会整合，单向度的政治整合成为这一时期农村社会结构的主要特征。其一方面推进了国家工业化的资本积累，另一方面却使乡村社会自身积累急剧削弱，使地方社会的自主性基本丧失，地方社会内部的原生秩序和联系纽带被瓦解。

4.改革以降的管理机制：政治整合的松绑与社会整合的重启

自20世纪70年代末推进农村改革以来，虽然由于制度路径依赖，国家依然推行对农村社会进行资源汲取的政策，这导致农民在20世纪80年代末到90年代的高负担局面。但与此同时，当家庭联产承包责任制在全国范围内推行后，“三级所有、队为基础”的人民公社体制失去了存在的基础后迅速解体。当政社分开后，国家权力由基层向上收缩，国家的政治整合能力有所减弱。这突出地表现在20世纪90年代盛行的“村民自治热”。虽然学者们一直围绕村干部“当家人”与“代理人”、“守夜人”与“撞钟者”的功能定位和角色执行争论不已（徐勇，1997），但一个基本的事实就是村干部与农民的关系中纵向关系属性明显减弱，即村干部不再像集体化时期那样对农民拥有绝对的支配能力，农民也不像以前一样对村干部存在全面的依赖性。

国家政治整合的松绑并不意味着国家力量在农村社会的完全消退。虽然乡村调查的资料常常显示村干部往往人浮于事，或是打牌赌博，或是无所事事；一些村庄长时间没有开过党支部会和村委会，甚至村庄的主要村干部都已经外出打工。官方的数字显示，在1996年全国第一批被整顿的软弱涣散和瘫痪状态的村党支部就多达5.5万个（张严，1996）。即便如此，国家的意志在农村中仍然基本得到了贯彻执行：国家订购粮的征收、“三提五统”款项的收取和计划生育政策的落实几乎都得以完成（孙立平、郭于华，2000：2～3）。可见，在农村社会中，国家进行政治整合的基本力量依然存在。

伴随着人民公社体制的解体，农民生产生活的决定权进一步扩大。农村的社会空间得到了释放，一部分村庄或社区的宗族传统开始复兴，对于宗族的认同随着祠堂的重修和族谱的续修而得到强化，血缘和地缘在村庄或社区内的整合功能逐步得到强化。但是由于各地农村的宗族传统不同以及诱发宗族传统复兴的因素存在差异，宗族认同以及基于此形成的社会在不同区域的农村之间亦存在着明显的不同。例如，在江西、福建等地的农村，宗族的认同得到复兴与强化，并在村庄或社区的整合中发挥着重要作用；在黄淮海地区，许多农村的宗族观念并不强，但“五服”之内仍然存在较强的认同，“小亲族”构成了社区内基本的认同与行动单位；对于湖北和东北的农村而言，宗族和“小亲族”的观念都不强，在家庭之上不再存在强有力的认同和行动单位，农民更多的是基于小家庭的理性算计而行动，村庄出现了明显的“原子化”特征（贺雪峰，2008）。

改革后部分农村出现的“原子化”状态不同于集权主义模式分析者探讨的改革前农村社会状况的“原子化”。改革前的原子化是由于强有力的国家政治整合而使地方社会整合被“吞噬”了，因而农民只处于上下级的关系链条之中，而不是处于水平的社会结构网络之中。改革后的农村则是在国家政治整合松绑时，传统的宗族联系解体，既有的基于血缘和地缘形成的社会整合被瓦解，基于利益或需求的新纽带却又尚未建立，于是村庄或社区便成为“一袋马铃薯”，村庄出现了“原子化”的特征（贺雪峰，2003：4～7）。

农村社会改革以来，国家政治整合的松绑给农村社会整合的重新发育提供了一定的空间，由于市场主义的渗入，加之各地经济文化遗产的不同，各地社会整合能力的恢复程度各异。相当一部分地区在传统的血缘、地缘纽带被打破之后，伴随着国家政治整合的松绑但新的利益整合纽带又尚未建立起来而陷入“原子化”的状态。