南沙区社会组织管理创新研究

张紧跟

摘要

作为国家级新区，南沙新区规划最大的亮点在于其战略定位之一是建立社会管理服务创新试验区。南沙新区建立社会管理服务创新试验区的过程，实质上就是要在转变传统的政府垄断和大包大揽社会事务的社会管理方式的基础上，依托社会组织与社会实现协作共治的过程，最终建立协商民主、多元参与的治理机制。调研发现，南沙新区近年来通过社会管理创新，不断加大培育和发展社会组织的力度，取得了明显成效。但是，与建设社会管理服务创新试验区的新区规划目标相比，依然存在着巨大的差距。为此，需要进一步转变政府职能，强化公共服务，探索建立协商民主、多元参与的治理机制，形成公开透明、办事高效的社会治理体制。

一、问题的提出与研究方法

（一）问题的提出

南沙新区是广东省广州市下辖的一个国家级新区，于2012年9月设立，辖地原属番禺区，前身为成立于1993年5月12日的广州南沙经济技术开发区，2005年5月改为南沙区，2012年9月6日，成为国家级新区。南沙区总面积为803平方公里，常住人口达70余万。

南沙地处广州市域最南端——珠江出海口虎门水道西岸，东与东莞虎门隔海相望，西连中山市。南沙处于珠江三角洲的几何中心，陆上距广州市区以及南沙区、珠海、澳门、东莞、中山等14个大中城市的距离都在60公里以内。海上以南沙港为中心，距离香港38海里，距离澳门41海里。航空方面，周围有广州、深圳、珠海、香港、澳门五大国际机场。

南沙的发展正式启动于20世纪90年代。1990年，广东省确定广州南沙、惠州大亚湾、珠海西区为20世纪90年代三大重点发展区域。一年后，国务院批准南沙港成为对外通商口岸，南沙客运港试航。1993年，国务院批准设立国家级南沙经济和技术开发区，揭开南沙大规模开发的序幕。经济技术开发区成立后，南沙开发开始加速。1997年虎门大桥通车，天堑变通途，南沙跻身全国投资环境优秀开发区30强。1998年，粤港经济合作座谈会在南沙举行，南沙成为“泛珠三角”合作的始创地。1999年，广东省召开“推进南沙开发现场会”，南沙定位升级为珠三角的中心支点城市。南沙在泛珠三角的重要地位渐显雏形。2000年，番禺撤市建区，南沙也随之并入广州市。在广州城市“南拓”战略中，南沙被纳入广州城建计划，年投资过百亿。纵观南沙的发展，2000年前，南沙只是番禺的一个开发区；而2000年后，南沙纳入了广州战略拓展宏图中，成为广州城市“南拓”的重点。2001年，广州市政府提出在南沙“再造一个新广州”，使广州从河港变成一个滨海城市。2002年，广州南沙开发区建设指挥部挂牌成立，统筹南沙规划及开发，行使广州市一级管理权限。2005年4月28日，国务院正式批准设立广州市南沙区，南沙的开发建设面临新的历史机遇。在2008年年底出台的《珠三角改革发展规划纲要》中，南沙被列为三大重点开发建设与合作区之一，要求将南沙打造为集物流产业、临港产业、高新技术产业于一体的国际一流的现代产业基地。2010年《粤港框架合作协议》出台，将广州南沙定为粤港重点合作区域。两会期间，国家“十二五”规划纲要再次将南沙作为国家深化粤港合作的七大重点项目所在地之一，在广东代表团的分组讨论会上，时任中共广东省委书记的汪洋更是提出“以南沙新区为突破口，再造一个新广州”。2012年9月6日，《广州南沙新区发展规划》正式获国家批准。

自1993年国务院批准设立广州南沙经济技术开发区以来，经过20余年的开发建设和招商引资，目前南沙区的工业、基础设施等建设有一定基础，城市建设也初具规模，具备了吸引各类投资的软硬环境。自南沙开发建设以来，社会组织也在相当程度上获得了发展，这对促进南沙经济、社会的全面发展也起到了非常积极的作用。但是，在其发展过程中也存在许多问题，特别是与发达地区与先进国家相比，南沙区的社会组织发育相对滞后，沟通、服务、维权、规范等作用未能得到充分发挥。

进入21世纪以来，随着广东“强政府、大社会”发展目标的提出，以培育和发展社会组织为核心的社会治理创新不断深入，深圳、广州、珠海等地都将社会组织管理体制改革作为本地区改革发展的重要任务。这是因为创新社会组织治理既是社会治理创新的核心，又是加快政府职能转变和建设和谐社会的基本路径。2012年9月6日，国务院印发了《关于广州南沙新区发展规划的批复》（国函〔2012〕128号），原则同意《广州南沙新区发展规划》。与国内其他国家级新区相比，南沙新区规划最大的亮点在于其战略定位之一是建立社会管理服务创新试验区。在这样的背景下，南沙新区开展社会组织管理体制改革，既是巨大的挑战，也蕴含着新一轮发展和制度创新的机遇和动力。社会组织管理体制改革创新是一项复杂的系统工程，涉及公共管理制度的诸多方面，也会触及传统的政府管理格局，对新的社会结构形成也有着不可估量的作用。

南沙新区建立社会管理服务创新试验区的过程，实质上就是要在转变传统的政府垄断和大包大揽社会事务的社会管理方式的基础上，依托社会组织与社会实现协作共治的过程，最终建立以人为本、协商民主、多元参与的治理机制。为此，需要进一步转变政府职能，强化公共服务，探索建立以人为本、协商民主、多元参与的治理机制，形成公开透明、办事高效的社会治理体制。在这一改革进程中，原来由政府包揽的经济、社会事务将部分交由社会组织承担。因此，南沙新区政府面临着对社会组织进行有序培育和依法监督管理两大任务。那么，南沙新区应该如何通过创新社会组织管理来实现建设“社会服务创新试验区”的新区规划呢？

（二）研究方法

为更好地开展社会组织管理体制的创新研究工作，提高研究质量，真正为管理实践服务，南沙新区民政局与中山大学中国公共管理研究中心以及中山大学政治与公共事务管理学院开展课题合作，拟对南沙新区社会组织管理体制进行全面调研分析，积极吸收国内外社会组织管理的先进经验，主动发现问题和解决问题，并最终形成南沙新区创新社会组织管理体制的主要方案。

第一，本课题研究主要采用定性研究方法。

本课题采用案例研究方法，以南沙区的实践为基础，思考如何通过创新社会组织管理，促进南沙区社会组织健康有序发展。

第二，本课题的资料收集方法。

（1）文本分析。根据研究目的和研究内容收集南沙区关于“培育和发展社会组织”的相关文件、工作报告、工作总结、领导讲话、交流与学习中使用的资料等文本，了解南沙新区社会组织登记、年检、评估情况以及培育发展的思路。（2）访谈。根据研究目的和研究内容制定科学、周密的访谈计划，与南沙区典型社会组织负责人座谈，并对从事实际工作的社会组织管理者进行深入访谈，了解南沙区社会组织发展取得的成效和面临的问题，为设计科学的机制提供信息支持与前提条件。（3）问卷调查。根据研究目的和研究内容设计了详细的调查问卷，对南沙区全部社会组织进行全面调研，以从整体上获得南沙区社会组织发展现状的信息。（4）文献研究。对社会组织管理体制的相关理论文献进行深入研究，从理论上分析南沙新区社会组织管理创新的发展路径。

二、南沙新区社会组织发展现状

（一）总体发展概况

社会组织的发展是南沙区经济社会发展的一个侧面缩影。作为社会建设的有机组成部分，社会组织活跃在科技教育、文化卫生、社会福利、行业管理等多个领域，是构建和谐社会的重要力量。

2005年，南沙区成立时从番禺区接收管理社会组织24个，经过多年的发展，到2011年6月底，南沙区社会组织发展到55家，全部为民办非企业单位。2012年新增社会组织24家，其中社会团体3家、民办非企业单位21家。此外，2012年12月原属番禺区的东涌、大岗、榄核三镇划入南沙区后，从三镇接收社会组织24家，其中社团4家，民办非企业单位20家。到2013年7月底，南沙区新增社会组织12家，其中社会团体8家、民办非企业单位4家。目前，全区共有社会组织130家，其中社会团体45家，民办非企业单位85家。活动领域范围涉及南沙区的经济、教育、科技、文化、劳动、体育、劳动等多个领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。

（二）社会团体的发展

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。

1．绝对量小，增长缓慢

截止到2013年7月，南沙新区共有社会团体45家，在南沙区全部社会组织中占34%。在2011年6月之前，南沙区没有社会团体；2012年也只发展了3家社会团体，到2012年年底在南沙区合并了原属于番禺区管辖的东涌、大岗、榄核三镇后才增加了4家社会团体；到2013年，南沙区新增加社会团体8家。

2．初步形成了门类齐全的服务体系

在登记注册的45家社会团体中，工商服务类（含镇街商会）团体有16家，职业及从业者组织有2家，农业服务类团体有4家，社会服务类团体有7家，文化类团体有4家，卫生类团体有3家，体育类团体有3家，其他团体有6家（主要是联合会、联谊会、思想政治研究会等）。45家社会团体活跃在南沙新区的工商经济、科学研究、文化艺术、体育等各个领域，涵盖了一、二、三产业的各行各业，基本形成了一个门类齐全、覆盖广泛的社会团体体系。

3．运行不畅

在45家社会团体中，有15个是由区内党政机关主导，参照广州市和其他区的做法举办的，它们占社会团体总数的33%，由政府工作人员兼职负责日常工作。由于没有专职工作人员，也缺乏资金来源，这些社会团体较少开展活动或活动类型单一，缺乏活力。如成立于2007年11月的南沙区红十字会由南沙区5家公立医院作为会员单位，现有会员400多个（主要是医务人员），没有专职人员，主要由政府工作人员兼职做红十字会负责人，其经费主要来源于区政府拨款。其主要活动包括，第一，扶贫济困，利用医院资源进行救护、扶贫；第二，组织公立医院送诊、送药、义诊；第三，举办群众救护培训，每年要完成区内人口2%的人员培训任务；第四，组织无偿献血；第五，人道救助，筹集善款。例如2008年的雪灾捐款活动。南沙区红十字会主要负责人在访谈中也谈及其运作的困境。第一，人员少，经费少。基层医院苦不堪言。区红会没有编制，都是区卫生局医政科一个单位在做工作。编办曾给协会一个普通雇员编制名额，但确定录取雇员名单后却联系不到那个雇员了。第二，南沙新区的新政策都没有落实，南沙实际很贫困。红十字会的活动很有必要，但由于经费少，需要自己想办法筹款来完成任务。第三，工作开展难。由于郭美美事件，红会面临前所未有的信任危机。此外，社会团体的生存压力大，一家协会的会费不多，但金额加起来就大了，这也增加了筹集善款的难度。

而成立于2006年的南沙区个体私营企业主协会由南沙区工商行政管理局主管，其活动经费也主要来源于主管部门拨款，主要组织会员企业学习和培训。由于不向会员企业征收会费，活动经费非常有限，协会组织的活动非常少。

（三）民办非企业单位的发展概况

民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等类型。

1．登记数量总量不大，发展缓慢

2005年，南沙新区成立时从番禺区接收管理社会组织24个，全部是民办非企业单位。到2011年6月底，南沙区的民办非企业单位发展到55家。2012年开始才加快了发展步伐，当年新增41家。目前，南沙新区民办非企业单位共85家，在南沙区社会组织中占66%。

2．民办非企业单位发展不均衡，教育类一枝独秀

在现有的85家民办非企业单位中，幼儿园有50家、小学校有5家、教育培训类单位有12家、职业培训类单位有3家、社会服务类单位有6家、科技类单位有4家、工商服务类单位有2家、农业服务类单位有1家、民办医院有1家、足球俱乐部有1家。其中，民办幼儿园占民办非企业单位的59%，在南沙新区公立幼儿园不足的情况下，较好地解决了南沙新区幼儿教育的问题。此外教育培训、职业培训类单位也较多，占民办非企业单位的18%，主要涉及学历培训、中小学生培训、电子商务、软件、外语、企业管理培训、人才培训等。6家社会服务类民办非企业单位是社工机构，承接政府购买服务，如残疾人服务、家庭综合服务中心运营等业务，为政府购买社会服务提供了必要的机构载体。

（四）南沙新区社会组织发挥的主要作用

1．促进了市场经济体制的完善

南沙区市场化程度较高，社会组织成为构筑市场体系不可缺少的部分。其作用表现在以下几个方面。一是承接政府转移的职能。行业协会履行了政府赋予的部分行业协调管理的职能，在维护企业权益，建立从业规范，促进公平竞争，加强行业自律，解决贸易纠纷等方面，作用日益重要，初步形成了一些“品牌协会”。如南沙区安全生产协会，通过开办座谈、组织培训课和调研等活动，负责全区400多家企业的培训等与安全生产相关的工作，运作日益成熟。二是促进经济技术交流与合作。社会组织在沟通企业与政府部门关系、协调解决企业疑难问题、促进招商引资、提高企业技术和管理水平等方面的作用日益凸现，成为开展国际经济贸易合作、科技文化交流的重要媒介。如南沙科技创业服务中心在知识产权保护（包括知识产权纠纷投诉、与律师所联系等）、高新技术企业申请、科技资金申请、为企业做科技加计扣除服务、提供大学生创业孵化基地的服务、高科技产品综合配套服务等方面发挥了积极的作用。

2．扩大了社会就业，维护了社会安定

社会组织的发展为社会提供了新的大量的就业岗位，为待业人员再就业提供了更多的就业机会，在一定程度上缓解了就业难的问题，起到了固本强基的作用。特别是社区社会组织的发展，不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务，而且开发出许多新的产业和岗位，为再就业领域创造了广阔的发展空间。如润衡教育培训中心主要从事职业技能培训，与残疾人园区的相关企业配套，在促进残疾人就业方面发挥了非常积极的作用。

3．促进了社会公益事业发展

社会组织拓宽了社会公益事业的投入渠道，减轻了政府的负担。南沙区各类公益性社会团体，如南沙区红十字会、南沙区志愿者（义工）协会等慈善组织，积极组织开展形式多样的捐资助学、“送温暖”等社会公益活动。如“5·12”汶川特大地震发生后，南沙区各级志愿者（义工）组织紧急行动，发出抗震救灾倡议，发起赈灾义演活动，掀起爱心义卖高潮，全面参与全区性募捐活动，在2009年年底开展的“为汶川灾区青少年捐赠冬衣棉被”活动中，各级志愿者（义工）组织共捐献了全新棉被180床。再比如，针对当前农村青年劳动力转移就业方向不清晰的问题，南沙志愿者（义工）协会、黄阁镇、横沥镇、南沙街等志愿者（义工）组织深入开展失业、待业青年情况摸查活动，举办了“南沙区创业就业促进会暨现场招聘会”、“春风行动现场招聘会”、“高校毕业生创业论坛暨现场招聘会”等近十个大小场次的招聘活动，提供现场咨询、现场引导、现场信息交流等志愿服务。

4．促进了社区建设

南沙区从2011年开始，全面推进社区服务管理创新。各镇街家庭综合服务中心采取政府购买或委托的方式，引进公益性社会组织承接提供服务。从居民最需要的服务项目入手，将星光老年之家、居家养老服务站、青少年活动中心、残疾人康复中心、工疗站、志愿者（义工）工作站、文化站、退管服务等社区服务项目和资源整合成“一站式”服务的场所。如南沙家庭综合服务中心是由南沙街道办事处和广州市北达博雅社会工作资源中心建立的“一站式”社区服务站，开展低保困难家庭援助服务、老年人文娱康乐服务、儿童青少年综合服务、计生工作与指导、新广州人俱乐部等综合服务。还有如始建于1993年的南沙海韵曲艺社，平时积极参与南沙区的各项文艺活动，宣传南沙，宣传开发，在各项活动中屡获殊荣，2010年还代表南沙区人民政府外事办参加广州市十区文艺汇演获得金奖。成立于2006年的南沙俏夕阳舞蹈队是南沙社区的一支中老年业余文艺队伍，以老有所学、老有所乐、老有所为、服务社会为宗旨，积极编排反映南沙大开发、创建文明城市、迎办亚运等的节目，深入社区、农村、企业、部队演出，并积极参加街、区、市举办的“水乡生态文化节”、“天后文化旅游节”、“荔枝节”、“庆建国六十周年”、“纪念建党九十周年”等喜庆活动表演，为繁荣社区文化、活跃群众文化生活，发挥了积极的作用。社区社会组织通过开展活动、提供服务，在调动社会资源、提供公共服务、活跃文体生活、协调邻里关系、完善社区自治、加强社区管理，开展公益活动、帮扶弱势群体、创造就业机会、增强居民归属感、幸福感等方面发挥了重要作用。

三、南沙新区社会组织管理体制改革

近年来，南沙新区围绕落实国家级新区规划、打造社会服务创新试验区的目标，高度重视改革社会组织管理体制，不断加快社会组织培育与发展步伐。

（一）政府高度重视培育和发展社会组织

1．制订具体方案

南沙区政府已经充分认识到社会组织的重要作用，已将“实施社会组织培育工程”列为落实南沙新区发展规划的社会建设工程，希望通过培育社会组织的发展来进一步扩大政府公共服务供给。2013年4月18日，中共南沙区委和南沙区政府发布《南沙区加快培育和发展社会组织的实施方案》。2013年7月24日，广州市社会工作委员会第二次全体会议选定南沙作为基层社会管理体制改革试点区，明确要在完善基层社会管理体制机制、培育和规范发展社会组织、优化人口服务管理和发展专业社工队伍等方面进行探索。在《南沙区社会组织发展扶持资金管理办法》中，南沙区明确了重点培育和发展的社会组织是（1）直接服务于民生的公益慈善类、社会服务类社会组织；（2）枢纽型、支持型社会组织；（3）行业协会商会；（4）职业及从业者组织；（5）尚不具备登记条件，在区民政部门备案的基层群众生活类社会组织。

2．建设培育基地

南沙新区将推进培育基地建设列入2013年社会管理服务创新重点观察项目，建立了“1+9”社会组织培育基地网络。南沙新区在2013年5月制定南沙区社会组织培育基地建设方案及管理办法，在2013年9月区级社会组织培育基地挂牌，为进驻社会组织提供办公场地和人员培训、技术支持、管理咨询等服务。通过政府购买服务的形式，将培育引进社会组织的部分具体事务性工作、区社会组织培育基地的运作，委托给相关社会组织实施，所需资金纳入区民政局财政收支预算。南沙新区要求各镇街充分利用家庭综合服务中心、社区综合服务中心等场地，并要求其建设本级社会组织孵化站，重点培育孵化活动范围在本辖区内的公益慈善类、社会事务类、社区服务类、文化体育类等城乡基层群众生活类社会组织。2013年9月，南沙区社会组织培育基地投入使用，首批共有22家社会组织进驻。

3．创新资金扶持机制

一方面，南沙区不断拓宽社会组织融资渠道，支持和引导民间力量为初创期的社会组织提供人力、物力和财力支持。设立社会组织孵育专项资金，采取分类扶持方式对符合申请条件的社会组织给予补助。创新资金扶持机制。拓宽社会组织融资渠道，支持和引导民间力量为初创期的社会组织提供人力、物力和财力支持。设立社会组织孵育专项资金，采取分类扶持方式对符合申请条件的社会组织给予补助。另一方面，南沙区尽力减轻社会组织税务负担。区财政、税务部门根据相关法律法规，协助社会组织办理非营利社会组织免税资格认定和公益性捐赠税前扣除资格认定，依法落实对社会组织的税务优惠。

4．政府向社会组织购买服务

结合行政审批制度改革，政府的行业管理的事务性职能正逐步向行业协会转移，或以协议、合同的方式委托给行业协会进行自律管理和提供服务。此外，针对社工服务中心所提供的社区服务，也有成功的政府购买操作。但相关问卷调查数据显示，南沙新区接受过政府职能转移的社会组织的比例还是比较低的，才占到9%；但承接政府委托项目以及为政府提供咨询服务的社会组织的比例分别占到27%和20%，这说明社会组织在接受政府职能转移方面的潜在空间是比较大的，且有一定的承接能力（见图1）。

如课题组访谈的南沙区安全生产协会、南沙区润衡教育培训中心、百民社工服务中心等就分别从南沙区安全生产监督局、南沙区劳动局和各镇街那里以购买服务的形式承接了一部分公共服务职能。

2014年1月26日，南沙区民政局印发了《广州市南沙区具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》，第一批包括3个社会团体（广州市南沙区社会组织发展促进会、广州市南沙区阳光志愿者促进会、广州市南沙区慈善会）、8个民办非企业单位（广州市北达博雅社会工作资源中心、广州市南沙区同创社会工作服务中心、广州市南沙区百民社会工作服务中心、广州市南沙区广善社会工作服务中心、广州市南沙区康园工疗站服务中心、广州市南沙国际技术合作服务中心、广州市南沙区天使矫治康复中心、广州市南沙区润衡职业培训学校）。2014年4月2日，又公布了第二批社会组织目录，包括3个社会团体（广州市南沙区人力资源协会、广州市南沙区农业生产资料行业协会、广州市南沙技能培训行业协会）和4个民办非企业单位（广州市南沙区星空社会工作服务中心、广州市南沙区善雅社会工作服务中心、广州市南沙区利民社会工作服务中心、广州市南沙区卓才职业培训学校）。

5．大力发展枢纽型社会组织

这方面的工作包括以下内容。一是积极构建以人民团体为核心的枢纽体系。南沙区党委和政府要求区工、青、妇等群团组织加强社会组织的培育和引进服务工作，增强对社会组织的领导和带动作用，构建以自身职能为中心的社会服务网络。二是配合南沙的产业发展和社会建设，由相关职能部门培育发展或引进汽配、建筑、化工、旅游、餐饮、教育、农业、软件外包、房产中介、交通物流等适合该区产业发展和行业自律监管的行业协会、商会类枢纽型社会组织。三是有序发展民办非企业单位类枢纽型组织。各镇街可以发挥社会力量，培育引进民办非企业单位，为本辖区培育发展的基层群众生活类社会组织提供孵化、托管、培育服务。目前，南沙区社会组织促进会、南沙区团青汇青少年发展促进会、南沙区纳税人协会、南沙区企业联合会、南沙区文化会等枢纽型社会组织已经开始正式运作。

6．建立联席会议制度

目前，南沙区建立了由区社工委召集，区委办、区委组织部（区编委办）、区委宣传部、区委政法委、区府办（区法制办、区外事办）、区发改局、区经贸科技和信息化局、区教育局、区公安分局、区财政局、区人力资源和社会保障局、区建设局、区卫生局、区质监局、市工商局南沙区分局、区国税局、区地税局、区联络办等单位和各群团组织、各镇街负责人组成的联席会议制度，定期或不定期召开联席会议，研究协调推进社会组织发展中碰到的重大问题。

（二）改革社会组织登记管理

1．简化社会组织登记

近年来，南沙区民政局积极贯彻落实广州市民政局《关于进一步深化社会组织登记管理改革助推社会组织发展的通知》（穗民 [2011]399号）的精神，在降低社会组织登记准入门槛、简化社会组织成立登记程序、减轻社会组织办理登记负担、提高社会组织登记工作效率四个方面支持新开办的社会组织。除民办教育和职业培训机构、医疗机构和社会福利机构等法律法规、政策文件规定须由政府有关部门进行前置审批外，其他社会组织的发起人（举办者）可直接向登记管理机关申请登记为独立法人机构。社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位；其他政府部门依照各自职能对社会组织的业务活动实施指导和监督。对以镇（街）和村（社区）为活动范围，未达到登记条件，但能正常开展活动且符合经济社会发展需要的基层群众生活类社会组织，可以向街道办事处、镇人民政府提出申请，报区登记管理机关实行备案管理。对社会组织申请成立、变更、注销登记的审批时限，从收到全部有效文件之日起算，省要求在30个工作日内、市要求在20个工作日内，南沙区压缩至3个工作日内完成。对于南沙区扶持的优势产业、新兴产业、外向型产业，以及经济组织较少的行业，其成立行业协会的会员数量不够50个的，可根据实际适当放宽到30个以上。取消社会团体申请筹备的审批环节。社会团体发起人凭登记管理机关名称核准批复开展筹备工作。

2．鼓励社会组织充分竞争

从2012年1月1日起，广州市允许同一行业根据实际需要成立多个行业协会；允许慈善、文化、教育、体育、卫生、环境等公益服务性社会团体名称加“字号”，只要名称不相同，可以在同一行政区域内申请成立业务范围相同或者相似的公益服务类社会团体。监督、指导和促进各类社会组织合理布局和有序准入。登记管理机关可根据实际情况批准成立业务范围相同或近似的社会组织，通过竞争提高社会组织服务质量。

（三）加强社会组织能力建设

1．健全法人治理结构

2012年起，广州市民政局推出三项举措，一是规定社会组织全部设立监事会（监事），形成决策、执行、监督三者互相制衡的治理机制；二是规定社会团体主要负责人实行差额选举，扩大社会组织民主自治范围；三是出台社会组织负责人管理措施，加重社会组织法定代表人和其他负责人的职责，规定凡因担任被撤销登记社会组织负责人未满5年的，不得再作为社会组织发起人、拟任负责人和负责人，促使社会组织依法依规依章程认真履职。在此基础上，南沙区民政局在2013年出台管理办法，督促社会组织建立以章程为核心的内部管理制度，健全责权明确、运转协调、有效制衡的法人治理结构和机制。完善会员代表大会、理事会、监事会和执行团队等内部运行机制，制定议事规则，明确决策、咨询、执行、监督等各类机构的权责，保障社会组织依法运行、有效治理。推动社会组织去行政化，实现社会组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务。

2．强化社会组织自律管理

南沙区不断加强社会组织信用体系建设，推动社会组织建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障等各项机制，依法开展活动。杜绝利用职权强制入会、摊派会费等情况，不得擅自制定应由政府定价的收费项目和标准。依托南沙区社会组织发展促进会，为社会组织发展提供信息交流、人员培训等服务，加强社会组织行业自律和合法权益保障。

3．加强党建工作

中共南沙区党委积极发挥社会组织党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，密切联系群众、服务群众、引导群众。按照“五好”（领导班子好，党员队伍好，工作机制好，发展业绩好，群众反映好）党组织要求，探索符合社会组织特点的党建活动，促进社会组织党建工作规范化、制度化。做好固本强基的基础性工作。登记管理机关应指导具备条件的社会组织在登记成立时同步设置党支部；对没有党员的社会组织，南沙区社会组织党工委要做好入党积极分子和党员培养发展工作，为建立党组织创造条件。

（四）加强社会组织监管

1．转变监管理念

“重登记、轻监督”是我国社会组织监管现状最形象的写照。在此种理念指挥下，社会组织行政化非常严重，政府干预社会组织的现象也成为了常态，这样不仅弱化了政府的监管职能也阻碍了社会组织的发展。在社会组织登记试行宽门槛后，设立社会组织的门槛降低了，监管如果继续缺位那么就会影响社会组织的健康发展和应有作用的发挥。因此南沙新区的社会组织管理体制正由现行的“准入监管”向“过程监管”转变。针对目前政府对社会组织的管理我们进行了调查，发现有77.1%的组织认为市政府部门对组织的管理属于正常（见表1）。可见，该市对社会组织的监管理念正由过去的行政管理为主转向培育发展和监督管理并重，这表现在其登记管理放松，业务干预减少，更加注重对社会组织登记管理之后的监管。因此，建立新型的社会组织监管体制，宽准入后实现严监管，是南沙区社会组织监督执法工作的重心所在。

2．建立健全监管机制

南沙区在《南沙区加快培育和发展社会组织的实施方案中》，明确提出了加强对社会组织的监督管理的办法。

（1）落实部门联合监管机制。进一步明确监管职责，落实和完善公安、民政、司法、财政、审计、税务、物价、工商、工商联等相关单位各司其职、各负其责、信息共享、协同监督、齐抓共管的联合监管机制。民政部门负责社会组织的准入登记、年检和评估，业务指导单位（行业主管部门）负责实施业务指导和行业管理，其他部门在职责范围内实施监督管理。

（2）建立重大事项报告制度。凡社会组织需要开展各类评比、达标表彰以及有重大社会影响的活动，组团出国出境、与境外社会组织交流交往、接受境外捐款等涉外活动，须事先向登记管理机关报告，并按有关规定报批。

（3）对社会组织开展分类评估。聘请专业评估机构，对南沙区社会组织进行分类评估，将社会组织评估等级作为其参与承接政府职能转移和政府购买服务的资质条件。通过实施社会组织评估，全面提升社会组织能力建设，增强社会组织公信力。

（4）实行社会组织退出机制。对社会组织出现完成宗旨、自行解散、合并分立、无法按照章程规定的宗旨继续开展活动等情形的，应让其在进行财产清算后，办理注销手续。对活动不支持、运作能力弱和社会认可度低的社会组织，应引导其合并或注销。对不符合设立条件、弄虚作假骗取登记的，组织机构不健全、管理混乱、超过一年未开展活动、符合注销条件但不办理注销手续的，连续两年或累计三年未年检的，连续两年年检不合格或连续三年年检基本合格的社会组织，实行有序退出。

3．登记管理机关日益成为社会组织领域的执法者

调查显示，南沙区对社会组织的监管63.6%来自于登记部门，31.4%来自于业务指导（主管）单位（见图2）。南沙区民政局设立了社会组织管理办公室，其中内设了社会组织执法科专门负责执法工作。而对比其他业务主管部门，虽然该制度设置的初衷是强调业务主管部门在监管社会组织方面的专业优势，但在实际当中这些业务主管部门无专门的执法机构也无专门的执法责任规定，这导致业务部门的执法监督形同虚设。而在实际的监督主体的选择上，登记管理机关的相对地位也要高一些；有41.0%的组织选择了由民政部门作为社会组织监督执法的主体，选择具体业务主管或指导部门的只有8.5%（见表2）。目前政府部门的联合监督力量只在理论构建中存在，在实践当中很少发挥作用。

四、南沙区社会组织发展存在的主要问题及其限制性因素

（一）存在的主要问题

1．社会组织的发展滞后于南沙区的经济社会发展

从社会组织自身层面来看，目前，南沙区社会组织数量较少，整体力量较弱，尚未形成有利于公民社会发展的主体力量。

一是数量偏少。截止到2013年7月，南沙区正式登记的社会组织只有130个，以常住人口73万计，平均每十万人拥有约17个社会组织，低于中国大陆地区每十万人拥有24个社会组织的平均比例，也明显低于发达国家水平，如每十万人中美国有625个社会组织，新加坡有177个社会组织。南沙区与香港及内地一些城市相比也存在明显的发展差距，香港每十万人中有社会组织283个，全广州市每十万人中平均有社会组织36个，上海每十万人中则有社会组织44个。

二是结构不合理，服务于教育培训的社会组织较多，而从事公益服务、生态环保等方面的社会组织偏少。

三是社会组织行政化色彩比较突出，自动力不足。社会组织治理机制不完善，发展能力不强。总体上，南沙新区社会组织发展仍处于政府主导时期，主要依靠政府推动、扶持实现社会组织发展。尤其是在45个社会团体中有15个是区内党政机关主导，占社会团体总数的33%，由政府工作人员兼职负责日常工作。由于没有专职工作人员，也缺乏资金来源，较少开展活动或活动类型单一，缺乏活力。

2．部分社会组织素质不高、管理不规范

一是依然存在明显的行政化趋向。一些社会组织定位不明确，服务意识差，服务质量低，对政府部门有较强的依赖，特别是那些自上而下成立的社会团体没有从根本上摆脱行政化的倾向。在南沙区，大部分社会团体都是政府职能部门建立的，其负责人就是政府公务员。这些社会团体是由政府工作人员兼职负责的，没有专职人员、缺少组织活动，不能按时进行年检，基本上是依附于政府职能部门生存，没有建立科学的法人治理机制，缺乏发展活力。前几年，南沙区民政局通过推动社会组织“去行政化”改革，进行财事脱钩、政社分离，但事实上，虽然“政—社”分离了，但还有一部分社会组织没有完全摆脱原来的行政属性，或多或少还存在着“未断奶”的现象，许多社会组织在工作目标、经费落实、事务管理以及组织运转上过于依赖上级部门和街道、乡镇、社区的支持，忽视自身发展能力的培养，缺乏科学的管理手段和规范的运作制度，随意性大，削弱了组织的凝聚力和号召力，降低了组织的社会公信度，使得社会组织难以有效地动员社会资源，加上从业人员总体素质较低，缺乏创新精神，直接影响社会组织可持续发展能力。这些社会组织以行政权力为靠山，往往成为“二政府”或行政的附庸，不具备社会组织所必需的社会性、民间性、自愿性和自主性，难以独立于组织而发展。

二是承接政府公共服务的能力不高。从“小政府、大社会”的发展要求来看，社会组织在参与社会管理与服务、承接政府公共服务能力方面还有待进一步提高。一些行业协会也存在着过度行政化问题，缺乏专职人员。有些行业协会虽然很早就成立了，但基本上没办法开展活动。而民办非企业单位在类别上主要集中于教育类和培训类两大领域，文化、科技、体育等其他类别的民办非企业单位则数量偏少。同时社会组织内部管理参差不齐，良莠并存。职业化专业人才匮乏，多数领导人缺乏事业激情和远见，创新意识淡薄。筹资渠道单一，资金短缺，相当一部分社会组织忙于维持生存。

三是有些社会组织营利化倾向严重，有的甚至成为个人和小集体谋取经济利益的工具。

四是内部治理不完善。一些社会组织表面上虽然制定了较为完善的规章制度，但其在实际工作中是一纸空文，领导成员缺乏有效监督，民主决策程序不完善，财务会计制度执行不认真，信息披露不及时，缺乏应有的社会公信力。

这些问题导致目前南沙区社会组织的资源动员能力较低，社会影响力偏弱。

3．政府支持力度不足

社会组织发展不仅需要良好的法律环境，也需要政府在各方面给予具体扶持，目前虽然南沙区政府为社会组织制定了一些优惠政策，但总体而言，对社会组织的扶持手段较少，扶持力度也很小，存在许多政策盲点，例如，由于缺乏鼓励和扶持社会组织发展的优惠政策，社会组织开展一些公益捐赠活动没有依据，导致随意性和短期性行为较多，不利于公益事业发展。再如，虽然2008年12月广州市市民政局出台了《广州市社区社会组织管理试行办法》,2011年广州市委、市政府出台了《关于全面推进街道社区服务管理改革创新的意见》（穗字〔2011〕14号）,2011年7月22日，中共南沙区委一届十五次全会通过了《广州市南沙区改革创新城乡社区服务管理的实施意见》。但相关的具体优惠政策措施，如员工福利、保险、税收等办法至今仍未出台，对社区社会组织的发展形成了制约。一些政府职能部门作为社会组织的业务指导单位，对社会组织的日常指导不足，也没有系统的扶持性措施。财政、税务机关对社会组织办理非营利社会组织免税资格认定、公益性捐赠税前扣除资格认定、申领财政票据工作指引不足，对社会组织的税务优惠落实不到位。

4．政府向社会组织授权和购买服务制度未充分实现

根据广东省和广州市关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的要求，政府在逐步转变和简化政府职能的同时，要把原来的政府行业管理与协调、社会微观事务管理与服务、技术和市场服务等职能转移给具有资质条件的社会组织来承接。但南沙区大部分社会组织还未承担政府部门转移的职能，或还未能得到政府的购买服务，社会组织自身造血功能欠缺，缺乏发展的可持续性。社会组织是在基层社会管理体制改革、和谐社会建设不断深入推进的过程中涌现出来的事物。党的十六届六中全会和党的十七大、十八大对社会组织的发展和作用发挥都提出了明确要求，要求各级党委、政府加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织，支持社会组织参与公共服务和社会管理。由于种种原因，有的政府部门对社会组织的地位、作用及其发展的必然性认识不足；有的人甚至认为社会组织仅仅是群众自娱自乐的组织，思想上对其重视不够，对社会组织缺乏应有的信任感；有的甚至还担心社会组织多了会带来不稳定因素。社会组织承担了部分政府职能和社会公共服务职能，但没有享受到应有的权益。

5．社会组织生存条件和发展能力较差，作用发挥有限

一是缺乏活动资金、场地、设施等，发展后劲不足。一些实行政府购买服务的社会福利、社会工作类组织和有行政背景、募捐功能、政府重视的社会组织，能获得政府在资金、场地、设施、活动等方面的支持，作用发挥和自身发展情况都较好，也能吸引人才。但很多得不到政府帮扶、又没有资金来源的社会组织，就难免陷入办公无场所、工作无经费、活动无设施、组织无人才的困境。

二是缺乏专业人才和专职人员，自我管理能力有限。社会组织普遍缺乏专业人才，专职工作人员少，年龄、知识结构不合理。大多数社会组织内部管理不完善，运作欠规范，随意性强，社会公信力不足，严重制约了自身能力的发挥和提升。

三是缺乏信息公开渠道，相互之间缺少沟通联系，难以调动、整合社会资源。社会组织普遍规模小、力量弱，自发性活动比较多，缺乏信息公开渠道，社会形象难以树立。市民对其了解不够，甚至有防范心理，往往不敢参与其活动或接受其服务。社会组织之间也缺少沟通联系，大多独立活动，难以调动和整合社会资源、承接有影响的项目，不利于自身发展壮大。

6．登记管理力量薄弱

从登记管理机构设置来看，广东省与广州市的社会组织登记管理机关都是民政部门的二级局，而南沙区民政局作为全区社会组织的监管部门，其内设的社会组织管理办公室牌子挂在南沙区民政局民政事务科。该科室仅有3个行政编制人员，实际在编从事社会组织指导和管理的人员只有2名，街道、乡镇无专职工作人员，管理力量非常薄弱，与全区社会组织日益繁重的监管任务格格不入。除每年一度的年检外，还承担大量的咨询、登记、变更等事务性工作，根本没时间和精力对社会组织工作进行更加深入的调研和探索。有的政府部门给社会组织布置的任务较多，但相应的“费随事转”的工作经费常常不予拨付，挫伤了社会组织参与公共事务管理与服务的积极性和能动性。区财政每年给民政局的社会组织工作经费有限，连日常的登记、年检经费也无法维持，社会组织管理和指导的工作经费缺口较大。资源匮乏制约社会组织的发展，有的纯民间社会组织，由于没有资源和获取资源能力，只能苦苦支撑，资源获取问题已经成为制约社会组织发展的一个重要因素。政府购买服务的机制尚未建立，授权合作或互动合作不充分，有些部门对社会组织的服务与管理传统思维定势未改变，没有形成与社会组织协调互动的工作方式。

7．社会公信力不高

南沙区多数社会组织规模较小，运作管理还没有形成专门的职业门类，缺乏运作经验，自身的专业化建设能力低下。不少社会组织建立之后，不知如何进入市场，不知如何通过社会实践扩展业务领域，以满足社会各阶层的不同层次的需求。一些社会组织的社会责任意识不强，缺乏自律，自治程度低，内部管理混乱，弱化了社会组织的社会公信力。一些行业协会，服务能力与水平不能适应行业发展的需要，难以提升会员企业的信誉、诚信形象。社会组织的低水平运作又导致社会公众对社会组织知之甚少、产生认识上的偏差甚至是歧视。

（二）制约社会组织发展的限制性因素

1．缺乏培育社会组织的核心抓手

（1）政府职能转移面临既得利益者的阻碍。

行政审批制度改革背景下的政府职能转移，涉及财政、民政及众多职能部门，其中权力与利益的博弈，政府部门及其人员担心职能被弱化危及部门和岗位的存在，无疑大大增加了改革推进难度。在此背景下，虽然历经多次行政审批改革，但是调查组对社会组织的问卷调查显示，认为南沙新区政府职能转移力度大或比较大的社会组织只分别占到2.6%和12.9%，一共才占到15.5%（见图3）。而表示接受过政府职能转移的社会组织只占到9%（见图1）。另据问卷调查所示，社会组织认为其发展的制约因素中，有关职能部门授权不足的因素排在资金短缺之后的第二位，占到44.1%（见图4）。由此可见，一方面是社会组织承接政府职能转移的需求强烈，另一方面是授权不足，两者之间的矛盾还是比较突出的。

（2）社会组织承接政府职能转移的力量有限。

政府自上而下推动职能转移和下放，政府购买社会服务的意识也开始觉醒和明确，但在开展政府购买服务的过程中，经常出现这样的困境，即政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量难以保障。课题组对一些社会组织进行访谈，负责人坦言真要其承接相关政府职能，其在人力、信息系统配套等方面目前也无法满足承接要求。鉴于这样的情况，政府往往因对社会组织不够信任而未能将职能转移出来。

（3）公益创投开展滞后。

南沙区在开展公益创投方面还没有具体计划。在导入孵化和公益创投这两大公益平台的过程中，支持性的社会组织将起到非常重要的作用，即通过社会组织发展社会组织。但目前，南沙区支持性社会组织的培育与发展还停留在政府文件上，即便要上马孵化和公益创投，也缺少有实力的本土社会组织的支持。

目前，各地在培育社会组织方面各有其核心抓手，如深圳、上海、东莞等地都在公益创投、社会组织孵化、职能转移背景下的政府购买等领域不断实践和发展，促进了社会领域的繁荣与发展。而南沙区目前在培育社会组织方面还缺乏核心抓手。

2．登记管理依然存在缺陷

（1）缺乏配套政策。

实行社会组织直接登记后，与之相配套的政策制度需要抓紧建立和不断完善。特别是登记管理机关、业务指导单位、综合监管部门的职责界定与协作机制尚未完全建立，相关政府职能部门还没有主动将社会组织纳入各自的业务管理、指导范围的意识。社会组织的准入门槛、登记程序、管理方式仍有优化的空间。放宽社会组织直接登记后，民政部门如何加强社会组织监管目前还没有明确的指引，南沙区民政局执法力量也不够。《南沙新区发展规划》提出“鼓励港澳专业社会服务机构参与公共服务合作，积极支持南沙新区开展国家社会管理创新综合试点”。目前也有港澳人士在南沙区成立社会组织的需求，但由于政策限制，现在南沙区民政局不能批准其申请。

（2）草根组织依然难以登记。

广州市政府提出了社会组织人均占有率标准，南沙新区的社会组织人均占有率还远低于这一标准。社会组织的短缺不仅阻碍了社会管理的创新，而且也不利于政府职能的转变。政府转变职能的核心，就是要把“全能政府”变成“有限政府”。政府一定要把那些不该管、管不了实际上也管不好的事情交给市场和社会组织。可是，真正能够“接棒”的社会组织也少而又少。而那些没有经过登记的草根组织根本不具备存在的合法性，因而也就谈不上承担政府的职能转移。我们在调研和走访中还发现许多未登记的社区服务性或娱乐性社会组织，它们没有长远的组织目标，也无固定场地、无章程或无规范章程、无财务管理制度、无专职工作人员，但此类社会组织却都往往具有较高的志愿性、自发性和较好的民众基础、较大的社会需求。这些未登记的社会组织活跃在基层社区，丰富了基层社会的文化生活，融入了居民的生活当中，却因为登记门槛的问题，一直没有合法的身份，成为了游离在制度之外的草根组织。此种现状源于两个制度壁垒，一是双重管理体制，二是登记条件限制。对于因找不到业务主管部门导致不能注册的问题，广州市已经通过放开直接登记范围来解决。登记条件虽然有一定程度的降低，但是其对于草根组织来说还是一道难以跨越的障碍。对组织登记时条件是否苛刻的问题，我们通过调查发现有53.0%的组织选择了一般，选择比较容易的组织只有18.8%，选择比较苛刻的组织有15.4%（见图5）。从整体上来看，南沙区的社会组织登记条件不在容易的范围内。而我们此次调研的对象都是已经经过登记机关登记注册的组织，相对于没有经过登记的草根组织而言，它们自然对条件苛刻的接受程度更高一些。调查结果还显示其中位于高门槛前三位的分别是登记程序、场地、注册资金（见表3）。参与调查的社会组织分别选择把这三项视为应该降低的门槛。

3．监管机制不健全

（1）指导思想存在偏差。

在我国特定的文化背景和传统习惯下，政府重管理、轻服务，对于社会组织的信任度不高，对于社会组织的快速发展存在一定的消极抵触心理。调查显示，在社会组织与业务主管单位的关系中，有81.2%的社会组织与业务主管单位是检查监督关系，还有16.2%的社会组织与业务主管单位是主管单位为社会组织推荐领导人的关系（见表4）。可见在日常管理过程中，主管单位还是较多地使用行政手段去干预社会组织的内部管理，强调政府对社会组织的控制和约束。而对社会组织的引导和培育则显得不足。有关部门对社会组织的监管指导思想存在偏差，注重行政执法和检查监督，忽视为社会组织发展提供必要的服务、创造良好的发展环境；为社会组织的发展制造了一定的障碍并制约着社会组织的成长壮大。

（2）监管内容和标准不统一。

目前，对社会组织监督的内容不统一，社会组织对此的认识也各异。对于年检和财务审查作为监督内容的必要性，在我们的调查中分别有55.9%和53.4%的社会组织表示认同，而在诚信评估、等级评估、信息公示和捐款物资使用情况监管方面也有相当高的支持比例（见表5）。但年检内容仅限于对是否依法办事、内部制度建设情况、业务活动、财务管理和业务收支、办公场所、专职人员和组织机构等一般性情况的了解，并没有细化、明确年检的标准，使社会组织的行为有可资借鉴的标准和尺度，导致一些社会组织可以打政策的“擦边球”，进行不当甚至违规操作，如不按照章程规定的公益范围开展活动，不按捐赠者的意愿使用资金，有的基金会甚至成了企业内设机构，财务不独立，捐赠给基金会的资金变成企业困难时候的周转金。此外，年检内容都是由社会组织自行申报的，没有独立的社会中介机构进行鉴定和评估，很有可能导致内容的失真，年检因而流于形式。

（3）监管部门多头且无合理分工。

从《社会团体登记管理条例》等有关法规中可看出，民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关都是社会组织的官方监督部门。由此可见，政府对社会组织的监督主体比较多且庞杂。并且社会组织的执法监督领导机制和执法领导体系尚未建立健全，南沙区社会组织管理工作缺乏一个强有力的领导机构牵头。与其他执法部门在社会上的影响力相比，部分群众甚至政府部门对社会组织的执法监督工作还很不了解、也不配合。同时这种监管机构叠床架屋、职能分化不清的现状，造成了名为多重监管实为多重缺位的结果，这不仅严重制约了社会组织自主性的发挥，而且极大地影响了监管绩效。

（4）社会组织监管机构发展相对滞后。

监管机构缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。与我们熟知的公安、工商等执法部门相比，民政部门对社会组织的监管缺乏基本的威慑力和必要的执法权力。对于违法的社会组织，社会组织执法机构没有场所检查权、账户检查权，导致执法难度大、执法效率低下。同时，民政部门可适用的行政处罚手段单一、惩戒效力微弱，导致惩罚力度不够。

五、南沙区创新社会组织管理的思路

（一）完善社会组织政策法规体系

目前，南沙区的社会组织立法已严重滞后于社会组织的发展。我国没有法律层面的结社法，最高的法律依据只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三个国务院行政法规，且前两个条例于1998年实施，已不能满足社会组织发展形势的需要，与其他法律如《行政许可法》、《民办教育促进法》等有相矛盾和不相衔接之处。《基金会管理条例》对非公募基金会设立的门槛太高，需省级单位双重管理，操作性差，不利于民间慈善事业的发展。尽管2011年7月22日，中共南沙区委一届十五次全会通过了《广州市南沙区改革创新城乡社区服务管理的实施意见》,2012年9月6日，国务院印发了《关于广州南沙新区发展规划的批复》（国函〔2012〕128号），原则同意《广州南沙新区发展规划》，但在南沙新区，依然缺乏符合南沙区社会组织发展实际需要的相关政策法规体系。《广州南沙新区发展规划》明确提出要“推进社会管理各领域立法进程”并“积极支持南沙新区开展国家社会管理创新综合试点”。因此，应根据南沙区经济社会发展需要，充分运用广东省下放的相关管理权限，研究制定《南沙区社会团体管理条例》、《南沙区民办非企业单位管理条例》、《南沙区行业协会管理条例》等。重点明确有关社会组织的优惠政策落实问题和规范管理问题，对一些社会组织发展的瓶颈问题大胆突破，先行先试。

（二）深化直接登记管理体制改革

进一步做好社会组织直接登记改革，完善直接登记的程序和方式，协调有关部门依法把好登记注册关。进一步降低社会组织准入门槛，简化登记程序，为社会组织成立创造更为宽松的环境。

（三）完善社会组织行政管理体系

首先，完善决策领导体系。作为社会重要组成部分之一，社会组织涉及面广泛，部门众多，应在区级层面设立南沙区社会组织工作领导小组，从南沙区经济社会发展的总体规划出发，研究制定社会组织发展战略规划及实施方案，决定全区社会组织培育发展和规范管理的重大决策，协调社会组织发展的重大事项，统一领导全区的社会组织管理工作。

其次，健全监管体系。第一，建立部门联合监管机制。建立和完善公安、民政、司法、财政、审计、税务、物价、工商、工商联等相关单位和银行金融机构各司其职、各负其责、信息共享、协同监督、齐抓共管的联合监管机制。民政部门负责社会组织的准入登记，业务指导单位（行业主管部门）负责实施业务指导和行业管理，其他部门在职责范围内实施监督管理。第二，建立社会组织自律监管机制。建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、公平竞争、奖励惩戒、自律保障六大机制，推行社会组织监事监督制度，增强监事监督职能，扩大社会监督渠道，提高运作透明度，促进监事专责监督、会员自主监督、社会公开监督相结合的自律监督制度建设。指导枢纽（联合）型社会组织依托健全的组织系统，通过服务引导、竞争合作的方式，整合资源、提高集约化程度，对同类型、同性质、同行业、同领域的社会组织或聚合在同一服务链的社会组织实行统筹协调、监督指导和自律管理，使其遵守社会组织行为规范和活动准则，共同履行社会责任。第三，建立分类监管机制。形成登记审批、日常监管、税务稽查、违法审查、信息披露、公共服务、行政处罚等各环节信息共享、工作协调的社会组织管理机制。健全社会组织管理制度，根据社会组织宗旨和业务范围建立分类监管机制。对行业协会、商会等工商经济类社会组织侧重于维持市场经济秩序方面的监管；对社会服务类社会组织侧重于提高服务质量方面的监管；对公益慈善类社会组织侧重于资金筹集使用情况方面的监管；对城乡基层社会组织和群众生活类社会组织侧重于引导和服务方面的监管。第四，健全退出机制。健全社会组织负责人管理、资金管理、年度检查、查处退出等制度，对社会组织出现完成宗旨、自行解散、合并分立、无法按照章程规定的宗旨继续开展活动等情形的，应使其在进行财产清算后，办理注销手续。对活动不正常、运作能力弱和社会认可度低的社会组织，应引导其合并或注销。对不符合设立条件、弄虚作假骗取登记的，组织机构不健全、管理混乱、超过一年未开展活动、符合注销条件但不办理注销手续的，连续两年或累计三年未年检的，连续两年年检不合格或连续三年年检基本合格的社会组织，实行有序退出。对违反国家法律造成后果的，依照法律追究责任，并予以撤销。第五，建立社会监督体系。完善南沙区社会组织管理网站，建立寓管理、服务、信息发布、监督功能于一体的南沙区社会组织公众信息平台，增加透明度和公众参与度。建立第三方评估机制，营造社会组织诚信自律氛围，加强与新闻媒体的合作，通过广播电视、报刊、报纸、电子网络等媒体对社会组织进行多层次、多角度的宣传报道，褒扬先进，曝光违规者。建立社会组织信息披露机制，搭建信息管理平台，实现信息共享和社会监督。建立信用信息动态记录、社会评价、诚信公示、失信惩戒和黑名单等信用管理制度，将社会组织公益服务和自律建设情况纳入社会诚信管理体系。第六，建立等级评估机制。建立和完善社会组织评估制度和各类社会组织评估指标体系。遵循政府指导、社会参与、分类评定、动态管理、客观公正的原则，通过竞争的方式，推行第三方评估，形成公平公开公正、科学规范有序的评估机制。

（四）扩展社会组织活动的资源和空间

第一，加大政府购买社会组织提供服务的力度，对于确定转移的公共服务及事务性政府管理职能事项，向社会公开购买。制定财政扶持社会组织发展专项资金管理办法、政府向社会组织购买服务的方法、本级政府购买社会服务目录，并把所需经费纳入年度预算。如对社区社会组织工作经费给予补贴；政府各级组织将公益项目，特别是社区公共事业项目、场地委托给社会组织管理；政府各种科学研究项目给民办研究机构更多的参与机会；通过申请或者竞标方式给予社会组织一定的公共服务项目支持；鼓励社会组织积极争取社会的资助与合作；在公益金项目投放上向社会组织的公益性项目、基层社区项目倾斜；支持社会组织提供服务收取合理费用等，使社会组织资金来源多元化、社会化。

第二，充实社会组织发展专项资金。加大财政支持力度，支持社会组织的培育和发展，落实国家规定的税收优惠政策。坚持政府主导、多渠道筹集社会组织建设所需经费，建立“财政支持为主、费随事转、有偿服务、部门联建、社会赞助”等多元化的社会组织发展资金筹措机制，建立南沙区社会组织发展专项资金。搭建社会组织发展筹资平台，引导社会资助社会组织发展的良性机制。

第三，健全社会组织孵化基地。建设社会组织培育平台和打造多层次、多形式的社会组织培育孵化基地。以场地、资金、能力建设等优惠政策方式，向社会组织提供法律咨询、业务政策指导、项目培育、机构孵化和小额资助等支持；为公益性社会组织无偿或低偿提供办公用房、场地设备等，将社区服务中心、文体设施等公共设施场所，进一步向社会组织开放；各街道（乡镇）每年也应安排一定的资金支持社会组织发展。

第四，加快政府职能转变，进一步拓宽社会组织发展空间。为此，本报告建议合理界定政府、社会与市场三者间的职能边界，进一步梳理和分解政府各职能部门、事业单位承担的职能事项，由相关部门制定本级政府向社会组织转移职能的目录，将行业管理与协调性职能、社会事务管理与服务性职能、技术服务性职能，通过授权、委托等方式依法转移给相关社会组织实施。

（五）加强社会组织能力建设

能力建设是社会组织自立的根本，应坚持民间化方向，着力培养和提高社会组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的“五自”能力，社会组织的负责人由成员自主选举产生，活动由社会组织自己决定，事务由社会组织自己管理。

（1）完善社会组织法人治理结构。建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全会员大会或会员代表大会、理事会、监事会制度，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，提高组织运作透明度，提高自我约束能力，实行内部民主监督。

（2）保证社会组织的非营利性。健全财务会计制度，配备具有一定会计专业基础知识的人员，按有关会计制度、会计准则的规定进行核算，实行对会员的财务公开，加强审计，对接受的社会捐赠建立公示制度，加强社会监督。

（3）加强社会组织诚信建设。以开展诚信与自律建设活动为契机，促进社会组织自律机制的形成，推动社会组织开展形式多样的组织文化建设活动，塑造良好的组织文化，培育组织精神，增强组织成员的集体观念，形成组织成员与组织集体荣辱与共的生存和发展意识，建立相应的约束惩罚机制。

（4）提高从业人员素质，提高职业社会地位。加强对社会组织现有员工的培训工作，逐步推行社会组织负责人、秘书长、财务人员等人员持证上岗制度。抓紧培育专业社会工作者，建立社会工作专业资质评定制度和社会工作者资格等级制度，使社会组织从业人员可以不断得到资质积累，同时，对社会组织实行规范的用工制度，将各类社会组织纳入统一的社会保险范畴，对社会组织专职人员的保障与事业单位人员的保障一视同仁。

（5）加快社会组织去行政化改革。按照社会化、市场化、专业化的要求，推进党政机关与社会组织在主体、机构、职能、人员、资产、住所方面的“六个分开”，即双方均为独立法人主体，无行政隶属关系，职能准确定位，政府工作人员不在社会组织中兼任领导职务并赋予社会组织自主用人权，社会组织财务独立核算及资产自主运营，社会组织有独立、固定的工作场所，以促进社会组织的自我生存和发展走上正轨，实现社会组织自愿发起、自筹经费、自聘人员、自主管理。严格执行国家机关工作人员不得在社会组织中兼任职务的规定。各部门不得对社会组织的机构、人事和财务进行干预。

（6）加快专业人才培养。内培外引充实社会服务队伍，通过政府财政奖励、村（居）购买服务的方式引入专业的社工机构，着力加强本土社工队伍建设，开发培训本土社会工作人才，支持社会工作者参加职业资格考证。邀请穗港澳社会工作机构、高校、研究院等到南沙开展社工服务的研究、培训和具体业务。扶持推动本地职业学校（院）开设社会组织管理专业，加大对社会组织从业人员的培训力度，逐步实现社会组织职业经理人管理，建立秘书长职业化制度。加大社会工作人才引进力度，研究制订符合社会组织特点的人员流动、入户、工资福利、职称评定、档案管理等政策措施，为社会组织吸纳专业人才创造条件。建立社会组织优秀人才备案制度，各级政府、企事业单位在选拔干部人才时优先考虑。学习借鉴港澳地区社会工作领域的有益经验，加强政策引导，健全社工使用选拔机制和保障激励机制，建立健全职业规范和从业标准，积极引入港澳社工专业人才，加快建设专业化、职业化社会工作人才队伍。加强志愿者队伍建设，推动志愿服务常态化、规范化、社会化发展。

（六）健全社会组织分类指导体系

建立分类管理制度，对不同类型的社会组织，采用不同的服务管理对策。对区一级社会组织，坚持以支持和扶持为主，加大以项目形式购买公共服务的力度，充分发挥其对基层社会组织的引领带动作用，使其成为资源、信息、服务平台，凝聚各类社会组织和草根组织，推动它们更好地参与社会治理和公共服务。对社区社会组织，坚持以培育和发展为主，研究制定促进城乡基层群众生活类社会组织发展的政策，大力培育和发展急需的基层社会组织，特别是志愿服务类、公益慈善类、社区服务类社区社会组织。对草根类社会组织，坚持以引导和规范为主，使其纳入培育管理范畴，进一步规范草根组织的管理和监督，在筹资、运作、购买服务等方面给予草根类社会组织更多空间，使草根组织逐步发展并带动公民自主参与社会公共事务。

（七）积极开展涉外社会组织创新试点

南沙新区应大力开展国际教育合作试验，探索创新内地与港澳及国际知名高校合作办学的模式，在自主招生、课程设置、学位授予等方面给予合作办学高校更大的自主权，并在国家承认方面给予支持。南沙新区应该加强与国外及港澳台地区社会组织的交流合作，明确社会组织外事活动准则，规范境内外社会组织的项目合作。推进港澳服务提供者以独资民办非企业单位的形式举办养老机构和残疾人福利机构。应该允许港澳地区的教育、医疗等服务机构和执业人员，持港澳地区许可（授权）机构颁发的证书，按照内地与港澳关于建立更紧密经贸关系安排的规定经备案或者许可后，在南沙新区开展相应业务。南沙新区应适时提请广东省出台涉外社会组织登记管理办法，开展涉外社会组织的登记管理试点工作。

（八）构建政府与社会组织间的新型合作伙伴关系

按照“强政府，大社会”的思路，积极培育发展社会组织，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域。制定政府部门向社会组织转移职能目录，建立相应的动态调整机制和公示制度。进一步深化行政管理体制改革，逐步将政府及其部门微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织。建立政府资助、购买服务机制，通过“购买公共服务”、“项目化”运作等形式建立公共财政对社会组织的资助、引导和绩效评估机制，实现“管办分开”，构建政府和社会组织间的新型伙伴和平等合作关系，全面有效地提供公共服务，促进社会服务专业化发展，真正做到公共服务全覆盖。