第1章 绪论

1.1 研究背景

中国的养老保险制度以新中国成立为起点，经历了从无到有、从小到大、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的发展过程。目前，随着人口的老龄化以及经济发展过程中的城镇化，已经建立起来的城镇和农村养老保险制度面临新的挑战和困境。

中国的城镇养老保险制度起步于20世纪50年代初，以《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布为标志。1984年之前的基本养老保险制度是现收现付制的；企业职工的养老保险缴费全由企业负担，工人不需要支付任何款项；政府与行政事业单位人员的社会保障体系由中央政府管理，而且养老金由政府财政支持。如此形成的“就业-福利-保障”的制度结构，让国家承担了所有风险，隐含了计划经济体制下特有的隐性养老金债务。以1991年6月下发的《国务院关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）为标志，养老保险从单方面的雇主负担逐渐变为由国家、企业、个人三方共同负担。1997年7月，国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），正式确定了我国城镇企业职工的养老保险制度的框架，即通过明确职工和企业缴费比例，实现社会统筹与个人账户并存，逐步实行企业职工基本养老保险的省级统筹。1997年建立的企业职工基本养老保险制度，虽然引进了部分基金积累制，但始终没有对转轨成本（即由现收现付制转为部分基金积累制所遗留下来的隐性养老金债务，包括制度转轨前已退休职工的养老金，以及制度转轨前已参加工作，制度转轨后退休职工的养老金）做出相应安排，该笔隐性养老金债务的压力一直借由社会统筹的方式缓解，从而使统账结合的养老保险制度在现实中演变为混账管理和空账运行的模式。统账结合的养老保险制度实质上仍然是现收现付制，具有基金积累制内涵的个人账户沦为一个名义账户。

同时，近年来随着人口老龄化的加剧，财政补贴在基金收入中的占比在维持稳定的前提下有小幅上升。2002年，财政补贴在基金收入中的占比为12.86%，在2009年上升到14.32%,2002年至2009年的年平均占比为14.21%。从收入的分配来看，养老保险基金支出与养老保险统筹征缴收入的比例在1.28～1.56之间，这可以看出统筹征缴收入不足以支付基本养老保险金的支出。养老保险基金支出对养老保险统筹征缴收入与财政补贴之和的比例，也都超过了1，在1.02～1.27的区间浮动，可以看出即使加上了财政补贴，也难以维持养老保险基金的预算平衡。目前我国的城镇养老保险基金已经出现支付危机，城镇养老保险资金缺口问题凸显。自20世纪90年代以来收不抵支的地区逐步扩大：崔运政、于安（2005）指出1997年为5个，1998年为21个，1999年扩大到25个。如上海、沈阳等地区养老保险基金收支缺口随着养老金待遇的连续调整和人口老龄化进程的加快在急剧扩大。从总量来看，养老保险基金支付缺口也急剧增加，1998年为100多亿元，2002年为500多亿元，2010年预计将达到1000多亿元。也有资料显示，在2010年我国养老金缺口已达到2.5万亿元。

中国的农村养老保险制度起步较晚，1986年以前的农村养老制度，主要采取家庭养老和农村基层社区互助的方式。1992年，民政部制定并下发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，建立了个人账户基金储备积累的保险模式，资金筹集遵循以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。但1999年国务院批准的《整顿保险业工作小组（保险业整顿与改革方案）的通知》提出：目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的“农村社会养老保险”要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。随后，农村养老保险制度处于停滞和整顿阶段。2006年国家劳动和社会保障部选取了八个试点县区进行新型农村社会养老保险制度建设试点工作。2009年国务院下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。计划于2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保与老农保的区别主要体现在两个方面：一是筹资方式上，老农保强调个人缴费，缺乏集体和政府的参与，是个人储蓄养老的方式；新农保在要求个人缴费的同时，也加入了集体与政府的元素，强调了政府的投入。二是养老金的计发方面，老农保主要是建立农民的账户，养老金从农民的个人账户中支付；新农保的养老金包括两部分，一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。其中前者是由国家财政全部保证支付的。

目前，部分省市已经实现了新农保的全覆盖，如西藏自治区、海南省、福建省龙岩市等。新农保虽然强调了政府资金的投入，但主要还是以个人缴费为主，地方政府的缴费只是作为鼓励性的措施，所占比重很低。从养老金的待遇方面来看，新农保的养老金基本上就是基础养老金加上个人账户内的存储额，其费率水平和标准都比较低，难以保障农民老年时期的基本生活。因此，新农保的主要作用还在于救助性，同时随着城镇化的加剧，从农村迁移至城镇的农民工的养老保险缺失问题仍然存在。