1.6　国有银行改革：监管重于“市场化”

1.6.1　银行“生产函数”与有效监管区间

在本章的分析框架中，我们已经初步确认国有银行制度是一种基于集体主义行为的传统的金融安排，它通过给长期有效项目提供信贷支持而与经济增长以及社会福利的增进建立起某种逻辑联系。正因如此，旨在增进短期项目融资机会和便利的所谓“市场化”改革举措显然并不十分适用于改善国有银行制度的绩效。但问题在于，无论如何，国有银行在为改革中的经济增长提供可贵金融支持的同时，也的确出现了大量的信贷资源低效配置现象。在前文的讨论中，我们把这种低效现象归因于国有银行的机会主义行为，而市场化改革在很多情况下倾向于加强而不是削弱这种机会主义行为的动机与空间。基于此，前文已经提出以改进银行监管谋求提高信贷效率（即更多地体现正外部性）的命题，这里，我们试图对此命题给出更为具体的解释。

为了使讨论更具一般性，我们给出了一个简单的银行有效监管模型，如图1—10所示。在图中，SP1曲线刻画的是国有银行的“生产函数”，即单位银行规模（BS）的增量所引致的长期有效项目的单位社会产出（SP，即正外部性），或者说，该生产函数表示单位银行规模如何决定单位社会产出。SP1曲线的形状与斜率表示单位银行规模的边际社会产出呈递减趋势。图中还有一条自原点向右上方延伸的射线RC，表示银行监管成本。毫无疑问，它与银行规模呈正向变化关系。SP1与RC两条曲线相交于E1点，与此点相对应的银行规模BS1、监管成本RC1以及社会产出SP1刻画出对国有银行实施有效监管的最远理论边界。

图1—10　银行规模、社会产出与监管成本

如果在SP1线上画出一条与RC线平行的切线，则该切线与RC线的垂直距离（SP*-RC*）表示有效监管的最优效率（MaxΔS），在此时，银行的最优规模为BS*。对于国有银行监管者而言，当监管效率达到MaxΔS时，就不再具有进一步削减监管成本的激励。我们可以画出一条自BS*出发与纵轴垂直的线，表示银行有效监管的最优边界，它与穿越E1点且与纵轴垂直的线共同构成国有银行的“有效监管区间”（图1—10中阴影部分）。当然，银行有效监管区间也会随着经济对国有银行社会产出需求的变化而有所调整，比如，当经济对国有银行的社会产出需求分别增加到SP2和SP3时，有效监管区间也会做出相应的调整；监管成本的变化也会引致有效监管区间的调整。

1.6.2　监管租金与监管者的“双重效用”困境

问题在于，现实的国有银行监管总是超越上述有效监管区间。笔者既有的研究已经证明，国有银行自身总是倾向于扩展组织规模，因为银行组织的数量与金融资源支配权及其相关利益的大小具有紧密联系。在国有银行的特殊产权安排下，银行组织的进入将突破新古典的边际收益等于边际成本的边界。由于每一个银行组织所考虑的只是由金融资源支配权的扩展而给自身带来的收益，而不顾及其进入对其他银行组织乃至整个银行市场所施加的成本影响，当每一个银行组织进入都忽视这种成本影响时，就会有新的银行组织不断进入，一直到边际成本等于总收益。而此时，银行市场上已经相当拥挤（张杰，1998a，pp.202-205）。体现在图1—10中，这种拥挤的国有银行市场意味着银行规模已经突破最远理论边界BS1而向右移动，比如移动到BS2或BS3。

在银行规模突破理论边界之后，银行监管成本与社会产出将在边际上呈相向变化趋势。令人一时迷惑不解的是，为什么在监管成本高于社会产出的情况下，我们仍然允许国有银行的规模继续扩展呢？可能的原因是，这其中必然包含着一笔可供有关利益各方分享的丰厚租金（如图1—10中的ΔR1和ΔR2）。不过，进一步的问题是，监管成本又是如何突然间摇身一变成为人们竞相争夺的租金的呢？

从理论上讲，如果监管成本成为租金，则意味着监管本身就是创租的过程。更多的监管成本付出必然体现更多的监管行为，而更多的监管行为又以更大的银行规模为前提。有趣的是，当银行本身面对要么退出（削减规模），要么贡献租金（参与寻租或接受处罚）的抉择时，一般会选择后者；而监管者往往乐见银行以支付租金的方式“赎买”其继续经营的权力。有时，监管者单方面制订的监管规则以及规则自上而下地施行能“制造”出许多新的“违规”银行，这些银行会很快加入到寻租过程中来。在这种情况下，原有的不贡献社会产出的不良记录银行得以继续留在市场上经营，而新的不良记录银行又不断增加，结果便是处于寻租过程的银行的规模不断增加。不良记录银行的市场存在能力取决于其寻租能力，由此激励监管者更进一步地增加监管成本，以便创造更多的寻租机会。因此，图1—10中的ΔR1和ΔR2实际上包含了监管者与国有银行之间具有双赢性质的金融交易，这种金融交易在笔者的另一项研究中被视作无效交易（张杰，2003c）。在这种金融交易的背后，往往是不良贷款的积累和国有银行总体效率的下降。

在以往的研究文献中，人们总是倾向于把上述结果归咎于国有银行的产权结构和管理绩效，由此使得改革决策层将国有银行改革的重心长期放在改造其产权制度与改善经营管理层面，可结果总难尽如人意。我们已经指出，国有银行作为一种政府主导型银行，其经营绩效（正外部性的发挥）取决于组织偏好与社会偏好的偏离程度。至少从理论上讲，难以就产权制度的调整（如私人化）与管理水平的微观改善（市场化）在促使以上两种偏好取得一致方面的作用给予过高的估价。或许，会有越来越多的经验证据表明，国有银行的所谓“市场化”改革倾向于扩大而不是缩小以上偏好偏离程度，从而导致国有银行效率的进一步下降。

问题的要害在于监管者本身，这或许出乎许多人的意料。在中国，监管者是政府，而国有银行的出资人与控制者也是政府。这样，政府作为监管者便天然具有“双重效用”，即为追求社会效用SP而进行监管与为分享租金ΔR而进行监管。一般情况下，监管者很难协调以上双重效用。若监管者追求长期社会效用最大化（MaxΔS），则相关政策的操作就倾向于削减国有银行规模，在图1—10中，银行规模会向BS*收敛。由此不难看出，削减银行规模是国有银行改革题中应有之义。如果监管者追求分享租金（以及出资人回报），则又必然倾向于增加（至少不削减）银行规模（以及更大的银行市场份额）。在图1—10中，银行规模会向MaxΔR的方向扩展。由这种双重效用所导致的监管困境长期交织于国有银行的改革过程。通常情况下，监管者总是有意无意地以维护出资人偏好及其相关利益的身份行事，监管者的MaxΔS意愿只是在面临严峻的宏观金融风险压力和某些重要的金融改革时才会有所显示。

1.6.3　政府双重角色分离的重要性

国有银行监管者的双重效用困境实际上突显出政府主导型银行体系的一个基本问题，即政府的双重角色（既是银行市场主体又是银行监管主体）问题。在私人主导型银行体系中，监管者是超越政府的，因为政府和私人部门一样，都是具有自利动机和追求自身效用最大化的市场主体，而具有自利动机的市场主体是不能充当监管角色的。正是在这种情况下，在成熟市场经济国家，政府所有的银行与私人银行一样都要受到同样严格且一视同仁的监管。相比之下，在政府主导型银行体系中，一个超脱于政府效用的银行监管者的存在显得尤为重要。

既然政府和私人一样都是独立的市场要素，那么，把银行的市场化改革只理解为私人因素的进入和政府因素的退出就是不合理的。在中国，政府银行本身就是政府主导型市场经济的组成部分，因此也就无所谓“市场化”。国有银行之所以不能保证将信贷资源有效地配置到长期有效项目，并不是因为银行的政府所有，而是由于不存在一个有效的监管制度来约束政府作为国有银行出资人的机会主义行为与组织冲动。从这种意义上讲，中国现存的国有银行还不能算作政府主导型市场经济的标准要素。在出资人兼具监管角色的情况下，国有银行（也许还要包括具有政府背景的所有金融机构）无法成为普通的银行市场主体，因为一般的市场规则尚不能完全约束其行为，从而无法与市场上的其他银行（比如私人银行）平等竞争。一旦银行市场上存在着哪怕一丁点没有约束的银行行为，则竞争法则与效率原则就难以贯彻，金融资源的配置效率也就不能保证。这一点对私人主导型银行体系和政府主导型银行体系同样适用。这两种银行体系的差异只是体现在政府因素和私人因素占有不同的市场比例，而决不意味着它们要遵循不同的市场规则。基于这种市场法则，私人主导型银行可以更为有效地选择短期见效项目，而政府主导型银行则会更有效地选择长期有效项目。

显而易见，对于国有银行的改革而言，重要的是政府双重角色的分离，而不是所谓的市场化。从某种意义上讲，政府双重角色的分离本身就是国有银行的市场化过程。因为，在监管职能淡出之后，政府也就成为真正完整的银行市场主体，而作为真正市场主体的政府角色更容易监管。由此也就可以理解，为什么成熟的市场经济国家大都拥有较为有效的银行监管体系，原因就在于，这些国家不存在足以影响监管体系从而超越市场法则的市场主体（包括政府）。由于政府因素具有“暴力潜能”以及对市场平等竞争规则的天然悖逆倾向，因此，与私人主导型银行体系相比，政府主导型银行体系更需要监管和支付更高的监管成本。进一步地，我们一直强调，在中国的长期经济发展过程中，相对于私人部门，政府发挥着更大的作用，但这并不意味着政府因素可以随意僭越和违背平等竞争与优胜劣汰的市场逻辑。和私人部门一样，政府主导型市场经济及其银行体系对经济金融资源的不当配置也要付出巨大的代价。由于政府主导型银行体系配置信贷资源的主要方向是长期有效项目，因此，其信贷失败对长期经济发展造成的负面影响要远远大于私人主导型银行体系。

如果以上的分析有些道理，则不难推断，对于中国的国有银行改革，加强监管的绩效至少在理论上要大于市场化的绩效。[1]在政府依然保持双重角色的情况下，旨在增加私人成分的市场化改革会使国有银行更加倾向于追求MaxΔR，从而使其项目选择偏离有效选择区间，结果则是大量关乎经济增长的长期有效项目得不到信贷支持。而在政府双重角色分离的情况下，政府成为真正的市场主体，市场规则与其他市场主体的竞争将会产生约束作用，加上超脱于政府的监管者更能体现社会偏好，因此，监管职能的独立行使会使国有银行倾向于追求MaxΔS。基于这种情形，随着银行监管体系的逐步完善和政府角色转换后银行市场结构的调整，国有银行的总体规模（组织规模与资产规模）将呈缩减趋势，最终会收敛于图1—10所刻画的有效监管区间内的某一水平之上。与此同时，私人银行（包括外资银行）的市场份额将有一个增长过程，这种增长会进一步增进市场规则的约束力，从而有助于节约监管成本和提高监管效率。不过，私人银行份额的上升和国有银行规模的缩减不会超越政府主导型银行体系所要求的边界。

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注释

[1]中国银监会主席刘明康曾专门为《财经》杂志“世界·中国2005展望”专题撰文指出，银行改革以监管为重，可谓一语中的。不过，刘明康关注的是监管的技术和管理层面，而笔者则注重监管的制度层面。