- 四川省社会管理创新发展报告
- 姜晓萍
- 4015字
- 2020-08-30 03:30:04
二、四川省流动人口服务管理的经验做法及主要问题
（一）流动人口服务管理的概念
人口管理是指国家行政机关依法对人口事件和人口行为实施管理的过程。人口管理的内容涉及人口的出生、死亡、居住、流动、迁移，以及财产、家庭、健康等多方面情况的登记、变更和管理。传统的流动人口管理是为适应我国计划经济体制而产生的，主要以限制流动人口为目的，以户籍制度为核心和主体，是国家掌握人口行为、实现人口政策的重要手段。新型的流动人口管理，在社会主义市场经济体制下，是以服务为手段、以法律法规为依据，为实现全面建成小康社会目标的城市流动人口管理。流动人口服务管理，是市场经济条件下转变政府职能的必然要求，是实现从行政干预型政府向服务型政府转变、推动城市流动人口管理体系创新、发挥政府服务职能的重要领域。
（二）四川省流动人口服务管理的实践探索和经验做法
近年来，全省各地区按照中央关于加强和创新社会管理、完善流动人口服务管理机制的工作要求，高度重视流动人口服务管理工作，坚持以人为本的核心，坚持服务与管理并重的理念，积极建立和完善流动人口服务管理各项机制，取得了明显成效。
我省成都、泸州、乐山、宜宾、巴中、阿坝等市成立了流动人口服务管理办公室，负责流动人口服务管理工作的组织协调、服务保障和监督管理，初步形成了省、地市州、区（市）县、乡镇（街道）、社区为主的五级管理体系。其中，成都市自2008年10月正式成立市政府流动人口服务管理办公室以来，已经在街道（乡镇）成立流管办317个、社区设立服务站3379个，信息采集点布设21274个，搭建起全域覆盖的信息采集网络，依靠流管办专职人员和协管人员，实现了流动人口基础信息的及时采集、录入和更新，为流动人口服务管理工作提供了有力的组织机制保障。
我省建立和完善了暂住人口分类管理制度、协查通报制度、违法犯罪信息通报制度、治安管理责任书签订制度、户籍民警下社区办公制度、日常管理和集中清理相结合的制度以及外国人管理纳入实有人口管理制度。一揽子流动人口配套管理制度的完善，大大推动了流动人口服务管理的有序化、制度化。
全省积极健全均衡化公共服务体系，不断创新流动人口服务管理措施。一是建立两头抓、双向管的协同管理机制。加强流出地与流入地公安机关的协作配合，建立信息互通机制，实现流动人口轨迹化管理。例如，成都市出台了《成都市公安局人口管理工作通则》，创新了新形势下人口管理主体工作模式：对流入人口实行分类管理；对流出到外省、外地区的流动人口，作为流出地的公安机关也采取了多种方法，加强了与流入地的联系合作，全力实现对流动人口的双向管理。二是推行“以证管人、以房管人、以业管人、以网管人”的新模式。宜宾市工商、规划建设、交通、卫生、安监、文广体等相关履职部门将流动人口婚育证明的核查列入办理行业经营证照的必备条件，坚持“一证先行、无证不办”原则。遂宁市严格执行出租房屋合同登记备案制度，落实出租房屋业主对承租人违法行为的责任制度和监督报告制度。乐山市公安机关与辖区内出租房屋业主、旅馆、用工单位签订治安责任书，落实房屋出租人、承租人的相关责任。三是创新流动人口服务管理信息化建设。成都市利用现代科技手段，建立了一平台六系统，即综合应用分析平台与宏观决策、市级管理、部门交换、流出人口、市级采集和区县管理六个系统，涉及流动人口、出租房屋、用工单位3个大类项目、35个职能部门，有效实现了基础信息资源共享。此外，我省还完善了暂住人口信息采集及自动化系统的比对应用，加大了对采集信息的分析研判，效果显著。
近年来，我省大力推动流动人口户籍制度改革工作。2003年，省政府批转了省公安厅《关于推进城市户籍管理制度改革的意见》，省公安厅及时出台了贯彻意见，进一步加大了全省城乡户籍管理工作力度。2004年，省公安厅出台了《关于推进城市户籍管理制度改革意见有关问题的通知》，彻底打破了原农民工要“农转非”才能进入城镇的规定。2008年年底，全省完成了户籍人口全部登记为居民户口的户口性质转变，建立了全省统一的户籍登记制度。2009年，省公安厅出台了《四川省公安厅关于加强户政管理提高便民利民服务质量管理的意见》，消除农民向城镇转移的体制性障碍，逐步开放和规范在城镇落户的条件，只要符合相关条件规定，都可办理迁入城镇落户手续。2011年以来，成都、达州、凉山、巴中、广元等多地都推行了居住证制度，启动“暂改居”政策，按照居住时间将居住证分为一年期以下的临时证和一年期以上的正式证，赋予流动人口凭证享受计生、培训、教育、社保等12项权利，确保持证人逐步享受同等的市民待遇。其中，2011年1月1日起，成都市全面实施《成都市居住证管理规定》，在中西部地区率先实行“暂改居”，实现了以居住证为载体、以拓展服务内容为基础、以统一联网的信息平台为依托的居住证管理制度。
我省不断加强针对流动人口的民生保障和司法保护体系建设。首先，建立了系列配套的社保、医疗、教育、就业等社会保障体系，着力解决流动人口就业、居住、就医、子女入学等问题。凉山州将流动人口子女入学纳入当地普及九年义务教育的范围，免除流动人口子女的学杂费、课本费，向家庭生活困难的学生提供寄宿制生活补助。眉山市完善了流动人口新型农村合作医疗保障机制，逐步增加就医网点，方便农民工异地就医。其次，加强对流动人口的司法保护。以我省成都市为例，成都市级和各区（市）县司法部门设立了法律援助中心20个、乡镇（街道）建立法律援助工作站426个、村（社区）设立法律援助联络员3436名，基本形成了以法律援助中心为主体，以律师事务所、法律援助工作站、社区法律服务工作站为补充，市、区（市）县、街道（乡镇）、社区全覆盖的法律援助体系。
（三）四川省流动人口服务管理存在的主要问题
流动人口服务管理是一项综合性系统工程，涉及公安、劳动、计生、监察、城管、卫生、民政、社保等多个部门。我们在调研中发现，尽管各部门都意识到联动协调工作的重要性，但是由于管理体制没有理顺，部门之间的协作机制不完善，各部门从自身利益出发单独制定管理制度或者单打独斗的情况仍然比较突出，造成谁都在管但又都管不了管不好的局面。实际工作中，部门之间关于流动人口的管理信息未能得到有效整合，信息互通和资源共享没有得到制度化保障，无法做到实时管理、动态管理。与此同时，在针对流动人口的综合清查治理活动中，大多采取多部门突击性的联合整治模式，长效联动协调机制尚未建立起来。
我省一些地区对流动人口信息的采集、更新、维护工作不同程度存在不及时、不准确的问题；有的地区流动人口规模较大，而且相对频繁，流动人口基础信息漏登率、误登率高的问题还比较突出；有的地区在传递、倒查、反馈流管信息的责任机制上还不健全；还有的地区缺乏对流管信息采集的指导、督促和检查考评，导致信息研判不及时，缺乏有效管理。尽管我省成都、德阳等城市已经基本搭建了流动人口信息采集网络，成都市通过一平台六系统建设，基本实现了基层信息采集统一化、业务办理流程化、信息共享全程化。但总体而言，在全省范围仍然没有建立统一的流动人口综合信息平台，流管信息采集和综合研判能力还有待加强。
尽管全省各地都在积极建立和完善流动人口社会保障体系，着力解决医疗、就业、住房、子女入学等问题，有的市州还做出了不少针对流动人口社会保障的有力探索。但是实践中，有些地区社会综合保障力量仍然比较薄弱，看病难、就业难、入学难等问题还相对比较普遍。其中，关于流动人口随迁子女入学的问题一直以来就是我省农民工子女义务教育的困局。[1]以成都为例，当地每年有10%~15%的农民工随迁子女发生学籍变动，而农民工随迁子女学籍的频繁变动给流入地教育部门的学籍管理增添了许多困难，一些服务管理制度和措施也未能跟上，大多数农民工随迁子女只能选择民办中小学校就读，农民工随迁子女享受流入地公办中小学的比例较低。[2]
当前，社会管理的重心正在下移到社区，其中，社区的流动人口服务管理工作能否做好考验着我省的社会管理工作。当前，我省很多城乡社区都在实践采取网格化管理模式，但社区的流动人口网格化管理功能却发挥不足，特别是不少社区没有建立流动人口网格信息传递、发现、处置、反馈工作机制，社区网格化信息的更新维护不及时、不准确等问题屡屡出现，缺乏社区流动人口的精细化服务管理。此外，社区流动党务如何实现网格化管理、社区治安防控如何实现精准化、社区流动人口管理如何实现规范化、社区流动人口管理网格责任体系如何建立等也都存在不少问题。
当前，我省的流动人口服务管理主要还是依靠政府及相关部门，主要模式还是以政府为主导，政府的负担比较重，社会组织、社会公众等在流动人口综合管理和服务工作事务上还缺乏主动性和积极性。流动人口自组织[3]未能发挥自我管理、自我组织、自我约束、自我服务、自我教育的功能。我省很多地区流动人口的自治能力比较欠缺，未能分担政府职能部门的部分管理职能。总体而言，我省还未能实现流动人口服务管理的多元化。
注释
[1]根据第六次全国人口普查的数据，2010年我国14周岁及以下农民工随迁子女的数量已经达到1500万人，其中超过2/3处于6~14周岁之间的义务教育阶段。参见潘华：《农民工子女义务教育困局》，载《南风窗》，2012（25）。
[2]从2009年至2011年，在成都市民办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例从3%增加到6%，而在该市公办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例却从91%下降到87%。
[3]流动人口自组织是流动人口非正式组织，是由于个体相同的经历、共同的爱好、兴趣、同样的生活环境、同样的情感需求和其他方面的一致性而自发形成的群体。它是随着市场经济条件下劳动力自由流动而产生的，例如老乡会、职工俱乐部等。