三、进一步完善我国城乡社区治理体制的对策性思考

党的十七大指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”[1]国家“十二五”规划指出，要“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”。党的十八大明确指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”城乡社区管理体制创新实际上是城乡党委（组织）、基层政府（行政组织）、城乡社区自治组织、城乡社区社会组织等各种社会管理主体在城乡社会管理结构中的重组或重构。必须按照党的十七大、十八大精神，在党的领导下，以基层服务型党组织和服务型社区组织的构建为契机，不断创新社区治理和服务的体制、机制、能力；要合理界定城乡基层政府组织、非政府组织、社区组织的义务与职责，建立健全城乡基层行政性组织、自治性组织、社区业主委员会、物业管理委员会四者有机协调、良性互动的有效机制，在城乡社区逐步实现党的领导、政府管理与社区自治的有效衔接和良性互动。

要按照服务性、整体性、扁平化、精细化原则，结合先进地区成功经验，特别是在学习借鉴深圳、上海、南京、武汉等城市社区治理实践经验的基础上，进一步创新四川城乡社区治理体制机制的路径。

（一）在新的形势下创新社区大党建格局，通过区域党建开创城乡社区治理的新格局

社区大党建是指通过乡镇党委、街道办事处党工委、社区党总支（工委）在充分整合街居党组织资源的基础上，以区域党建推动城乡社区治理体制创新的党建新模式。在街道党工委、乡镇党委通过与辖区企事党工委联建形式整合辖区党组织资源的基础上，充分依托社区，在社区各种产业链、新兴社会组织设置党支部，加快城乡社区党组织对社区各种经济社会组织的全覆盖。同时，在条件成熟的街居，进行社区合并，因地制宜建设副处级（副省级城市）或副科级（地级市）的大社区党工委。大社区党工委受区（县）党委直接领导和街办党工委（乡镇党委）业务指导，这样就可以在更大的范围内整合城乡社区党组织资源，以区域党建新格局进一步推进大社区治理体制创新。南京市建邺区通过设置副处级大社区党工委，以区域党建推动大社区建设，开创了以社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会和温馨家园服务站（简称“三会一站”）为载体的社区党建工作新机制，进一步提升了社区党组织整合资源、统筹各方的能力与水平。[2]近年来，四川省以区域大社区党建为基础，通过建立和完善基层服务型党组织来引导和协调各种社区治理主体，充分发挥它们在社区治理中的作用，为城乡社区治理提供强有力的政治保障。

（二）因地制宜完善社区自治组织体系

有效的社区自治组织是培育社区自治能力和提升社区自治功能的基础。社区治理体制改革的重要内容之一就是完善社区自治组织体系。四川城乡社区要以社区党组织、居民代表大会、居委会为基础，与时俱进地完善社区自治的组织体系。

城乡社区居民代表大会是社区的最高权力组织，其主要职责是选举产生社区居民议事会和社区居委会，审议和决定社区社会发展的重大事项。社区居民代表大会是社区成员表达自己意愿的渠道，它行使民主职能，具有自治组织的控制权，是社区成员切身利益的忠实代表。近年来不少城乡社区建立了由社区两委成员、少数居民代表共同组成的社区居民议事会等新的社区群众性决策组织，但也出现了一些社区以议事会取代居民代表会议进行简单决策的现象。

社区居民议事会是社区居民大会和代表大会闭会期间的代行常设机构，可以部分行使日常的议事、决策和监督职能，负责对社区建设与管理的重大问题提出意见和建议。议事会成员应由社区成员代表大会推选产生，对居民代表大会负责。要防止出现个别人操纵居民议事会对社区公共事务进行简单决策的现象。

社区居民委员会是社区居民代表大会的常设执行机构，在社区居民代表大会和社区居民议事会的授权与监督下，具体负责组织实施社区的治理、服务等事项。落实社区居民代表大会和社区居民议事会的决议，协助政府完成规定的任务，依法行使社区自我管理、自我服务、自我发展的职能。近年来，四川省的一些城乡社区借口突出社区居民议事会的功能，而削弱了居委会作为社区唯一法定自治组织的地位和作用，这些错误倾向还需要进一步规范与引导。

当前，在指导社区进行居民自治的过程中，要以社区党内民主带动社区人民民主为突破口，在借鉴南京“一委一居一站一办”和成都“131N”社区治理结构的基础上，以大力提高社区居民自治能力为基础，在巩固社区居委会合法性的过程中，因地制宜地整合与完善各种社区自治组织，充实社区多元合作治理结构，努力打造党组织领导下的社区整体性治理的新体制。

（三）在完善“居站分离”的基础上，进一步完善社区服务站，在下沉行政服务中整合社区便民服务资源

社区公共服务站是政府在社区设立的工作点和服务平台。由于社区公共服务站承接了原来由居委会承担的行政性工作，居委会可以集中时间和精力收集民情、反映民意，开展以自我管理、自我服务、自我发展为主要内容的群众性自治活动。在借鉴深圳经验的基础上，成都市于2008年全面推行社区“居站分离”：社区服务站是城市政府行政服务的延伸，居委会是社区自治组织；二者职能分清不篡位，人员分属不交叉。[3]为进一步整合社区资源，提高工作站服务效率，成都等一些城市在试点的基础上，逐步推广“一站多居”社区治理模式：作为街办公共服务的下沉点，相关公共服务站要为辖区内三个社区的居民直接提供劳动保障、社会事业、综合服务等全方位的社区公共服务。在对既有社区工作站、居委会有效整合，形成“一站多居”式社区公共服务格局的基础上，成都市还在神仙树等高档楼盘区设置大社区工作站。“一站多居”的神仙树模式，为破解大城市高档楼盘社区化治理困境提供了可行路径。[4]今后要加快服务型社区治理体制建设，最重要的是要健全社区管理服务站，承担起政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能，而让居委会回归自治功能。社区服务（工作站）可设社区管理组、社区服务组和社区保障组，直接面向社区居民提供服务，受理各类行政事务，同时接受社区党委的领导和居委会的监督。以此为基础，四川省还可在有条件的社区服务站大力推行菜单式、一站式服务，以努力实现城乡社区公共服务的便捷化、科学化、标准化、人性化、品牌化。

（四）理顺关系，明确职责，构建党组织领导下的社区整体性治理新格局

在社区治理结构中，必须正确处理居民委员会、业主委员会和物业管理委员会（公司）三者的关系，其中又以居民委员会与物业管理委员会（公司）的关系最为密切，产生的矛盾也最多。为此，必须正确界定物业管理机构的性质与职能。物业管理机构的基本属性是服务性企业，其经营领域是对物业及其配套设施（诸如卫生设施、绿化建设、车辆停放等）的维护与管理，对社区安全的管理；而社区的文化建设、家政服务、社会治安、拥军优属、特困群体的救助等功能应归位于社区居委会。社区三大组织只有分工明确、各司其职、互助互动、相得益彰，才能使社区治理步入有序、健康的发展轨道。处理好这三者的关系，就等于基本理顺了政府、社会和市场三种治理机制的关系。必须在基层服务型党组织的统一领导下，努力形成居民委员会、业主委员会、物业管理委员会（公司）三者相互衔接、相互配合、各司其职的社区合作治理新体制。居委会、物业管理委员会（公司）及其他参与社区治理的非政府组织，必须更新管理理念，牢固树立服务意识和“治理就是服务”的思想，要在为社区居民服务的过程中实施治理，在治理的过程中充分体现现代服务的理念。要彻底抛弃传统社区单向度管理的理念，充分发动社区居民有效、有序地参与社区治理活动，在居民广泛高效参与社区治理、服务的过程中进一步完善区域党委整合下的大社区多元合作治理新体制。

（五）大力培育和发展社区社会组织，进一步促进社区治理和服务的多中心、多元化，不断增强社区整体治理的效能

社区治理的本质是实现公共权力从政府向社区的回归，是一个还政于民的过程。因此，社区治理的主体既包括政府机制，也应包括各种非正式、非政府的机制。[5]社区治理的过程是政府和社会组织介入社区发展的过程、方式和手段，但更是社区公民参与社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为及其过程，体现了公民对社区发展责任的分担和对社区发展成果的共享。近年来，党和国家高度重视并大力支持社会组织参与社会管理和公共服务，积极引导并为社区社会组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区治理中充分发挥作用创造良好的社会条件。四川省城乡社区要以相互关爱、服务社会为主题，深入开展社区志愿服务活动，建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿者服务体系。在社区治理和服务主体多元化与多中心化的背景下，必须加强党组织对社区各种组织资源的有效引导与整合功能，充分发挥社区服务型党组织在维护多元化、多中心的治理格局、在社区治理和服务的规则制定、社区远景规划设计和协调社区治理主体关系，推动各种社区治理主体良性互动等方面的中心作用。在社区治理体系中，政府组织、社会组织、社区居民等共同构成了社区治理的主体。这种多元化的治理主体，强调的是各治理主体之间的沟通与协调，依靠的是合作网络的权威而非政府的权威，政府组织应主动成为社区治理的导航者，在充分发挥引导、支持、协调、监督等功能的基础上，致力于培育现代公民意识和公民能力，最终还权于社区，实现中国特色的基层社会公民治理。[6]

（六）在有效整合社区治理资源的基础上，积极构建大社区治理体制

我国的社区一直处于被行政区划和道路分割的状态，由于属于不同的区、街办（乡镇）和社区，一些濒临社区服务站的居民却无法享受便捷的社区服务，尤其是一些行政区的接合部，行政性服务、社区医疗服务、教育服务、治安管理资源不是短缺就是浪费。因此，在调查研究和有效实践的基础上，我们提出，可以先在街办（乡镇）辖区层面上，依据大的主干道在一个较大的区域设立由区直辖、街办（乡镇）业务指导的副处级（省会城市）或副科级（地级市）大社区工作站，以整合大社区辖区的数个居委会。其中大社区工作站主要负责各社区的工作协调和行政性的便民服务；大社区所服务的各个社区主要在社区党组织和居委会指导下依法做好社区居民自治工作。以此为基础，由市、区（县）政府出面，在区（县）与区（县）、街办（乡镇）与街办（乡镇）交错的界域，因地制宜地设置属于市政府或区（县）政府直辖的大社区工作站。通过大社区工作站这个平台，就可以把区（县）、街办（乡镇）各部门进入社区的工作整合起来，把以大社区为工作对象的各类人员整合起来，把政府、社会和社区的各类资源整合起来，从而打破社区治理与服务中的行政分割，形成治理与服务的整体合力。借助大社区工作站，不仅可以协调各社区间的矛盾、整合相关社区资源，还能为政府依法行政的“下旋运动”和社区自治的“上旋运动”提供一个良性互动的平台。

当前，四川各地可在学习、总结、借鉴铜陵、贵阳“去街办”经验的基础上，在因地制宜完善社区治理结构中，积极构建区域性大社区治理体系。[7]

（七）在社区治理体制机制创新过程中，要把社区居民创业、就业有机结合起来，实现社区民生改善与社区民主治理的有机统一

在社区治理体制创新中，要以民生为导向，把解决民生问题作为社区治理的关键点与突破口。就业、创业则是社区民生问题的中心工作，抓住了居民就业、创业这个根本性的民生工作，就找到了当前社区治理工作的突破口。成都市高新区通过扶持小兰志愿者服务社、紫薇花家政中心等新兴社会组织，帮助一批社区下岗居民实现了创业、就业，实现了社区治理体制机制创新与社区和谐稳定的统一。[8]在以社区民生推动社区民主的过程中，基层党组织要积极在社区“两新组织”大力培养党员骨干，在“两新组织”建立党支部，实现了“两新组织”的孵化与社区党建、就业、创业、治理机制创新的有机统一，这是构建党组织领导下的大社区治理格局的可行路径。

（八）以村级公共服务资金民主使用为突破口，进一步完善农村和涉农社区“议事会决策—村（居）委会执行—监事会监督”的“行政小三分”体制

近年来四川各地在积极引导村民自治和社区治理的过程中对创新村级治理体制进行了许多有益的尝试。一些农村基层社会，以村民议事会、监事会等新兴自治组织为突破口，在党组织领导下，构建了基层群众以自我管理、自我教育、自我服务、自我监督为基本特征的新型村民自治体制。成都市在引导都江堰、彭州、崇州等地震灾区进行家园重建和基层社会合作治理的过程中，积极探索中国特色的公民治理模式：一些村选出了“村议员”，成立了“村议会”，在党组织的领导下负责村里重大事情的决策，并负责灾后小区的日常管理工作，从而真正实现了“民行官事”的公民治理。[9]彭州市丹景山镇在家园重建的过程中，充分发挥村民自治的作用，适时成立了家园重建理事会，让基层群众唱主角，政府当抓手，形成了全方位、多层次、大力度的基层社会治理与服务格局。[10]为了在民生建设中进一步调动、规范和完善村级民主，成都市根据村民自治的创新实践，先后颁布了《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》、《成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法》等一系列规范性文件，确立了以村级公共服务资金的民主使用进一步调动村级民主、完善村级治理体制的新思路。成都市在总结基层民主政治建设经验的基础上，以完善村级公共服务和社会管理的民主管理机制为抓手，让村民在村级公共服务和社会管理的过程中自主决策、民主管理、民主监督，真正在村级社会治理中当家作主。

在深度访谈中我们发现，不少区县都探索出了以建立村民议事会、监事会等制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，着力构建党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理体制。如大邑县的“村三委”模式（村党支部、村委会、村监委）；崇州市的“1＋2”模式（党支部、“村级公共管理服务组织”和“村级集体经济组织”）；新都区的“两委三会一中心+新经济组织”的“6+1”模式［“两委”是党总支委员会与村（居）民委员会，“三会”是民主议事委员会、民主监事委员会、民主联席委员会，“一中心”是综合服务中心］。调查显示，村两委、村民议事会、村民监事会在村级公共服务和社会管理中发挥着重要作用，村民对其工作的满意度都在86%以上，村民对这些组织的协同工作也持较高的认同度，普遍超过了85%。村民议事会、村民理事会、村民监事会、社区议事园等新型基层社会治理主体的出现和有效运行，在很大程度上理顺了各种基层治理主体之间的关系，调动了村（居）民自主治理的积极性，使村（居）两委逐渐担当起组织员和服务员的角色，为我国城乡居民在自己的社区家园实现人民当家作主提供了宝贵的经验。

（九）大力发展社区公共文化，增强社区管理体制创新的软实力

作为社区发展的软实力，社区公共文化是社区发展的底蕴和品牌。社区公共文化建设越来越成为城市社区治理的一项基础性工程。从城乡社区公共文化建设的实践来看，社区公共文化创新性建设主要集中表现在以下两个方面：第一，高度重视社区公共文化基础设施建设。如成都市芳草街在充分尊重社区自然环境的基础上，因地制宜地打造了蓓蕾社区火烧堰文化长廊、文化广场和芳华社区“芳草萋萋”一条街；第二，高度重视城市社区群众文化活动，如成都市锦江区成立社区群众文化组织孵化中心，通过财政购买服务的形式，资助社区群众文化活动组织发展壮大，逐步实现社区群众文化活动组织的规模化、品牌化。[11]

但长期以来，在社区公共文化建设过程中，人们考虑的仅是文化乐民。实际上，在社区公共文化建设中，文化乐民、文化惠民、文化育民应是有机统一的。在城乡社区进行文化乐民、文化惠民、文化育民的过程中，要进一步加强对社区公共文化组织的孵化与培育，把开展社区公共文化活动与培育社区文化产业链结合起来，通过社区公共文化活动的产业化、品牌化，实现社区公共文化活动的文化富民。目前，成都市温江区、锦江区在加快社区公共文化的产业化与品牌化方面已走在了全省乃至全国的前列。要进一步加强对社区公共文化建设的评估工作。长期以来，不少社区文化建设内容抽象、缺乏相应的标准和具体的操作性路径，造成了社区公共文化发展的短板。今后应在创新社区公共文化过程中完善社区公共文化评价指标体系，以进一步加强对社区公共文化活动的引导、规范与整合。

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注释

[1]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，30页，北京，人民出版社，2007。

[2]参见中共南京市建邺区委、区人民政府《关于推进社区管理体制改革的意见》。

[3]参见《武侯区探索“居站分离”社区管理新体制》，载《中国民政》，2008（1）。

[4]参见史云贵、彭涌：《“一站多居”：成都市别墅群治理的探索》，载《中国行政管理》，2010（10）。

[5]参见罗西瑙：《没有政府的治理》，5页，南昌，江西人民出版社，2001。

[6]参见史云贵、屠火明：《基层社会合作治理：完善中国特色公民治理的可行性路径探析》，载《社会科学研究》，2010（3）。

[7]参见《铜陵试点取消街道办，各地是否会效仿推广？》，载《广州日报》，2011-09-06；《南明区“60载”街道办事处“告退”》，载《贵州日报》，2012-03-31。

[8]材料源于笔者近年来对成都市芳草街等相关街居长期追踪调查研究的整理与归纳。

[9]参见王冕：《当村里有了“议会”，当村民变成了“议员”》，载《成都商报》，2008-08-26。

[10]参见启民、兴余、王新庆等：《丹景山镇 重建算出一条新路》，载《成都日报》，2008-08-28。

[11]参见《文化阵地活起来，文化活动火起来——锦江区创新发展文化事业提升城乡百姓幸福感》，载《成都日报》，2011-10-17。