2.3.3 逐步重视阶段

1992年6月3日至14日，号称“地球首脑会议”的联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢召开。会议重申了1972年6月16日在斯德哥尔摩通过的联合国人类环境会议的宣言，以之为基础通过了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》等重要文件，并开始签署了联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》，认同了可持续发展理论，充分体现出人类社会可持续发展的新思维，反映了在环境与发展领域合作的全球共识和最高级别的政治承诺。会上，各国政治家慷慨陈词，表达了世界人民呼唤的共同心声——可持续发展战略应该成为全人类共同的选择，其主要着眼点有三：一是实现人口、资源、生态、环境与经济、科技、社会的可持续协调发展；二是实现世界各国即不分发达国家和发展中国家的共同发展；三是实现人类世世代代的共同发展。这次大会通过的《21世纪议程》指出：“地球所面临的最严重问题之一，就是不适当的消费和生产模式，导致环境恶化、贫困加剧和各国的发展失衡”；它庄严宣告：人类中心主义征服论特别是杰出人物统治自然论已经成为过时的神话。在此次环境与发展大会上，明确提出了利用经济手段调整经济、社会发展与生态保护关系的思想。

联合国环境与发展大会后，中国政府十分重视自己承担的国际义务，并努力推进国内的环境保护工作。经党中央和国务院批准，1992年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了外交部、国家环境保护局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》，提出了我国环境与发展领域的十大对策。这是我国环境保护工作的一大纲领性文件，不仅具有现实的指导意义，而且是此后相当长时期内工作的重点和努力方向。其中，专门提到“各级政府应更多地运用经济手段来达到环境保护的目的。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究；研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价”。

鉴于在里约热内卢世界环境与发展大会上我国政府作出了履行《21世纪议程》的庄严承诺，因此1992年7月，国务院环境保护委员会决定编制《中国21世纪议程》。1992年8月成立了由国家计委和科委为组长单位，国家经贸委和国家环境保护局为副组长单位，国务院有关部委为成员单位的领导小组，组织和指导《中国21世纪议程》文本和相应的优先项目计划编制工作，同时组成由52个部门、300余名专家参加的工作小组。组织层次之高、阵容之庞大足以说明我国政府的决心和真诚，并因此受到国际社会的关注。《中国21世纪议程》的编制工作经过两年多的努力探索，三易其稿。1994年3月25日，国务院第16次常务会议讨论通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，中国成为世界上第一个完成国家级《21世纪议程》的国家，并且在社会生活中的各个方面贯彻实施。会后对文本进行了再次修改，并于1994年7月在北京召开了《中国21世纪议程》高级国际圆桌会议，正式出台《中国21世纪议程》和第一批优先项目计划。《中国21世纪议程》共20章，74个方案领域。《议程》阐述了中国可持续发展的背景、必要性、战略思想与指导原则，提出到2000年各主要产业的发展目标、社会目标和法规政策体系。特别是对保障社会团体与公众参与可持续发展的经济、技术和税收政策等有关生态补偿内容进行了一些规定，要求建立森林生态效益补偿制度，实行森林资源开发补偿收费。

在此期间，一些政策和措施相继出台。1996年8月的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中提出，“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，并规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的责任原则，使污染者不仅要承担预防和治理自己造成或可能造成的污染的责任，还要适当负担为进行区域防治或流域防治的费用；对所耗用的自然资源、占用的环境容量和恢复生态平衡予以补偿。

针对具体领域的生态补偿相关法规以及办法措施日趋丰富。1993年，国务院《关于进一步加强造林绿化的通知》指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费机制”。1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能源基地试行生态环境补偿政策。在《中华人民共和国水污染防治法》(1984年制定，1996年和2008年修订)、《中华人民共和国大气污染防治法》(1987年制定，1995年和2000年修订)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(1995年)和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》(1996年)等有关法律中，逐步完善了环境污染责任制度、征收排污费制度。1995年在《林业经济体制改革总体纲要》中提出生态效益补偿基金征收的想法。1995—1997年，在林业部门有关人员的协助下，财政部和林业部向国务院呈报了《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》。1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，并对《森林法》作了相应修改。在《森林法(修正案)》第八条第二款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”

在此期间，我国学术界针对环境保护资金筹措问题，提出了一些生态补偿性质的建议。如，第一届中国环境与发展国际合作委员会(CCICED)(1992—1997年)下设的生物多样性工作组(BWG)向中国政府提出建议，在保护区建设中，投入方(林业部)和受益方(水利部门、农业部门等)应该进一步合作，建设一种补偿体系，建立森林生态补偿基金，从生态公益林的受益方收取补偿费用，保证有足够的资金建立日益完备的森林生态系统，促进保护区的发展，提高保护区对调节气候、稳定农业生产、涵养水源等非直接经济—生态效益的重视程度，为提高中国的环境质量和促进国民经济发展发挥更大的作用。这些建议可以归结为四类：一是根据“谁受益谁治理”的原则，江河中下游受益地区给予经费支持；二是在退耕还林时给予政策上的优惠、经济上的扶持，以调动退耕还林的积极性；三是以财政补贴和税收优惠等手段，鼓励有益于改善生态环境的种种活动；四是建立森林生态效益补偿制度，或生态公益林价值补偿制度。