2.2.2 以区际生态补偿实现经济社会生态的良性循环累积

生态保护与经济建设的协调发展是科学发展观基本要求的重要体现。科学发展观基本要求是全面协调可持续，这就要求努力促进现代化建设的各个环节、各个方面相协调，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设。坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，关系广大人民群众的切身利益，关系实现又好又快的发展要求，关系中华民族的生存发展，是坚持全面协调可持续基本要求的重要体现，是贯彻落实科学发展观的必然选择。生产发展、生活富裕、生态良好是紧密联系、辩证统一的关系。生产发展，是走文明发展道路的基础环节。离开生产发展，社会进步就失去前提，生活富裕也不可能实现。生活富裕，是走文明发展道路的重要体现。不断提高整个社会的物质和精神生活水平，使社会财富得到合理分配，使全体社会成员共享发展成果，人类文明才能不断进步。生态良好，是走文明发展道路的应有之义。遵循经济规律和自然规律，合理利用自然资源，保护和优化生态环境，坚持可持续发展，实现人与自然和谐相处，人类文明才能得到持久永续发展。基于科学发展观的要求，决不能为了某部分人、某一区域的生存利益而不正当地牺牲另一些人、另一些区域的利益，这也是许多区际资源环境问题出现的根源所在。不同行政区的认识与行动有明显差别，从而导致环境问题解决不力。由此，区际资源环境问题越来越严重地影响地区间的生活和生产，不断引发地区间摩擦、纠纷及冲突，因此必须在区域统筹的前提下，根据不同的生态功能，细化生态补偿机制。

生态补偿作为一种积极有效的环境经济制度，符合在科学发展观理念指导下区际和谐经济发展与生态环境保护的政策调整需要。一方面，对损害生态环境的行为或产品进行收费，对保护生态环境的行为或产品进行补偿或奖励，对因生态环境破坏和环境保护而受到损害的人群进行补偿，有利于激励市场主体自觉保护环境，促进环境与经济协调发展。若不建立完善的生态补偿机制，不要求生态资源消耗高的发达地区富裕人群向生态资源消耗低的欠发达地区贫困人群予以补偿，将会使得这些地区贫困群体陷入环境与经济不能兼顾的窘境。另一方面，建立起能协调区际关系、体现社会公平及完善财政转移支付制度的区际生态补偿制度势在必行。区际生态补偿不仅仅是一项环境保护政策，还是在市场经济条件下的一种社会分工和利益共享，是解决社会公平、协调区域利益的一个重要手段。在市场经济条件下，实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区的区际生态补偿机制，可以理顺不同区域间、流域的生态效益关系和经济利益关系。这对加强区域合作、促进贫困地区发展、增加发达地区效益、缩小地区差距、推动区域协调发展和构建和谐社会具有重要意义。

由于作为公共产品的生态资源环境具有投入产出的外溢性，生态功能区域往往是经济上的欠发达地区，其生态环境的保护、修复与重建有赖于充足资金的支持，否则很难持续。而区域生态资源环境的变化影响又大大超越了生态功能区的范围，必须建立有效的生态资源环境经济核算制度，合理体现资源环境产品的真正价值，以积极的生态补偿机制统筹区域协调发展。改革开放三十多年来，我国经济取得了快速增长，综合国力明显增强，但是，区域经济的非均衡发展不断加剧，特别是区域资源环境容量与区域经济社会发展的矛盾带来的区际不均衡，成为困扰社会主义和谐社会建设的一个突出问题。“我花钱种树，他免费乘凉”，“上游保护，下游受益”是目前我国区域生态环境矛盾的生动写照，也是区际生态利益失衡的集中表现。众所周知，在具体的区域发展实际中，向社会提供大量生态服务的资源环境承载区以及一些生态脆弱、环境敏感地区，往往是贫困地区或欠发达地区，如长江、黄河的上游地区，西南生物多样性丰富的山林地区，西北的农牧交错带等，这些区域具有生态脆弱和经济落后相互重叠与交织的特征；即使在同一空间尺度的经济地区，也同样表现出此规律，最典型的莫过于“环京津贫困带”。河北省作为生态脆弱区、水源保护区，付出了大量的生态保护成本，为保护京津重点城市的生态安全作出了重大贡献。但投入产出的不对等却造成了极大的经济发展反差。改革开放之初，“环京津贫困带”涉及的河北省相关县域与毗邻的京津二市的远郊区县基本处于同一经济发展水平，但如今两者之间的经济社会发展水平却形成了巨大的落差。2009年，“环京津贫困带”的24县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10，建立更加有效的生态补偿机制、推进区际协调已迫在眉睫。

区际生态补偿建立的目的在于支持和鼓励资源环境承载区特别是生态脆弱区、敏感区更多地承担保护生态而非经济发展的责任。在多数情况下表现为相关发达地区对欠发达地区进行补偿，以便换取欠发达地区停止以破坏生态为客观后果的经济发展方式，赢得整体生态环境的优化。生态补偿是追求正义配置环境权的必要工具，通过不同区域结成利益共同体，实现环境保护外部性的内部化，有助于克服环境保护的“搭便车”现象，有利于实现生态资本增值并有利于激励公共产品的供给。而且区际横向生态补偿对于我国有着特殊的现实意义，经济社会发展的非均衡空间分布与生态环境的非均衡空间分布具有明显的互补性，我国大江大河的水源地多位于西部地区的生态环境脆弱的县(市)，且多是少数民族地区，这些地区生态外部性明显，发展又往往陷于“PPE怪圈”恶性循环之中，存在着不断破坏整个生态系统的经济社会机制。国家对资源环境承载区赋予了更多的资源提供与环境保护职能，但自然生态的保护与治理需要大量资金，这些地区难以负担。尽管中央和各级地方政府都在强调生态脆弱区应当转变发展方式，调整产业结构，但这难以在短时间内实现。更何况受历史基础、人才支撑、技术水平所囿，资源环境承载区可供选择的生态产业有限，发展绿色经济受限。因此，实施体现公平公正原则的区际横向生态补偿，有利于城市反哺乡村、资源环境受益区反哺资源环境承载区，有利于帮助欠发达地区跳出上述恶性循环的怪圈，缩小区域间差距，抑制生态冲突和社会矛盾，促进区际和谐与发展，实现建立在资源环境因子上的区域非均衡增长和协调发展的时空和谐格局。

从经济学视角来看，区际横向生态补偿并不是一种帕累托最优状态，而是一种“卡尔多-希克斯改进”(Kaldor-Hicks efficiency)。以卡尔多-希克斯改进来实施社会管理，主要考虑的是社会价值最大化和社会财富最大化，而对可能造成的收入分配不公持宽容态度。特别是当某项制度的实施使双方都能接受，并没有卡尔多-希克斯改进的余地时，那么这种状态就达到了卡尔多-希克斯效率。从短期来看，区际横向生态补偿的实施会减少其他区域受益者的既得利益，这也是这项制度实施的最大障碍。但从长期来看，如果资源环境承载区得不到充分的保护，其他地区得不到其经济发展和居民生活应有的自然资源环境供应，最终会导致双方的社会福利下降。因此，区际生态补偿是在现有条件下，能达到卡尔多-希克斯效率，协调受益者和保护者双方利益，统筹推进区域协调发展的有效办法。

区际生态补偿的实施要求资源环境承载地区必须加快实现经济社会与生态环境的协调发展，积极加快实现“三个转变”：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济发展并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这意味着把贫困地区的生态环境保护摆在突出的战略位置，纠正“先发展后治理”、“先破坏后重建”的错误做法，不再走单纯依靠资源开发的老路，把生态环境治理与保护当成一项系统工程，从系统的高度进行设计和安排，寻求经济和生态两者的有机结合点，即以适宜的生态补偿谋求二者互动双赢的长效机制，进一步提高欠发达地区人口质量，建立起经济稳定增长、资源环境代价最小、环境意识较高的经济、社会、文化体系，实现“新PPE循环”(即人民生活富裕、人口质量提高、生态环境重建)，进而促进区域经济社会和生态环境的可持续发展(见图2—16)。以四川为例，该省许多地区是生态脆弱区，不仅在2008年遭受了特大地震，2010年又发生过特大山洪泥石流灾害，利用生态补偿搞好生态环境保护既是国家的需要也是四川发展的需要。在国家退耕还林生态补偿支持下，四川省十余年间有1336万亩耕地退耕还林，为遏制全省生态环境总体恶化趋势、建设长江上游生态屏障打下了坚实基础。监测数据显示，2010年，四川五大水系总体水质良好。长江干流(四川段)、金沙江干流、嘉陵江干流达标率均为100%，岷江干流达标率为92.3%，沱江干流水质达标率为92.9%，基本实现“还三江清水”的目标(姜晓亭，2011)。四川优质的生态环境不仅让下游地区受益，也创造出令自身更加宜居、宜创业、宜发展的环境，“十一五”期间，该省招商引资总量居西部地区第一，也创下自身历史最高，累计利用国内省外资金达到1.5万亿元人民币，实际利用外资超过150亿美元，在川落户的世界500强企业突破150家。2010年到位的国内省外资金突破5000亿元，实际利用外资突破50亿美元。在“新PPE循环”推动下，四川经济保持又好又快发展，2007年成为西部首个GDP总量超万亿的省份。