二、我国环境教育立法的问题研究

（一）我国环境教育存在的问题

通过多年的实践积累，我国的环境教育已经初步具备比较鲜明、富有层次的教育体系。环境教育无论是在环境事业还是教育事业中都占有十分重要的位置。但是受我国国情的影响及各级政府重视程度的不同，我国环境教育还存在着许多不足之处，主要表现为以下几个方面。

1．环境教育受重视程度欠缺

自改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平得到了显著提高，但是我国的经济发展存在着地区间发展不平衡的问题，不同地区之间无论是经济发展水平还是人民生活水平都有着很大的差异，这些差异在教育方面直接表现为不同地区之间对教育的重视程度和投入的比重。尤其是对于环境教育，欠发达地区往往不重视，或者无力重视这一问题。对于环境教育的忽视主要从以下两个方面影响环境教育的有效开展：一是政府对环境教育的重视程度不足。对于欠发达地区，政府不得不集中全力进行经济建设，在环境工作上的投入自然而然会有所欠缺。而当经济建设同环境保护之间发生冲突的时候，牺牲环境来换取经济发展的情况也并不鲜见。二是公民对此项问题的重视不够。受经济发展水平的制约，民众受教育水平较低，缺乏必要的环境知识，而在需求层次上，对于物质条件的追求也是更为迫切的，主观上没有接受环境教育的意识，客观上也不具备接受环境教育的便利条件。

在我国，人们的环保思想还没有完全转变过来，而政府总体上对于环境教育的投入力度还没有跟上其发展的速度，环境教育还存在许多不足，主要表现在以下三个方面：第一，师资队伍建设落后，师资素质低下；第二，环境教育的教材建设滞后，缺乏新思维和新理论，很难适应新形势下的可持续发展需要；第三，教学方法单一，不能充分调动学生的积极性，致使环境教育效果不佳。

2．环境教育地区间发展水平不均衡

如前所述，经济水平的地区差异直接影响着教育水平的差异，其中也包括环境教育水平。就我国而言，教育水平总体上呈现出东部沿海整体水平较高，二内陆中西部地区欠发达的现状。中西部地区环境教育的落后性主要体现在以下几个方面：一是缺乏专业的师资力量，师资水平素质欠佳，难以有效开展环境教育；二是环境教育的教材、设施等相对落后，难以适应新时代、新形势的要求，无法使受教育者接受最新的环境知识和科学的环境观念；三是教育方法比较单一，传统的教学方法降低了受教育者的兴趣，降低了参与环境教育实践的积极性。教育水平的地区不平衡对于环境教育是非常不利的，因为环境问题是一个复杂的区域性问题，在一些教育水平欠发达的中西部地区，也存在非常严重的生态环境问题，但是受其总体教育水平的制约，环境教育的水平也较为落后，不能适应生态环境治理、保护的总体需要。而在东部地区，教育水平比较高，环境教育的师资力量、硬件设施和教育思维都比较先进，受教育者能掌握比较丰富的环境知识，教育所取得的效果也是比较理想的。

3．环境教育体系内部不完善

环境教育发展至今，已经不单纯作用于环境问题的解决，对于公民素质的培养页发挥着重要作用。经过30多年的摸索，我国的环境教育已经初步具备了自身的特色，形成了一个多部门协作、多领域参与的环境教育体系。无论是受教育的对象范围、参与人数，还是教育的深度、广度，都有了很好的发展。总体来看，这30年来的实践积累了许多宝贵的经验，但是从细节上看，我们不难发现，当前的环境教育同发达国家和地区相比，依然存在非常多的不足。

当前我国的环境教育主要是按照受教育者领域的不同分为学校教育和非学校教育，其中学校教育又可区分为基础环境教育和专业环境教育。这样的区分方式有一个明显的优势，即根据所处领域的不同，进行不同形式、不同内容的环境教育，更为科学、有效。但是，在这个看似合理的系统内部，依然存在着不协调：长期以来，对于学校环境教育的重视程度和所取得的实际效果都超过了非学校教育；而在学校环境教育当中，基础教育的受重视程度也不够理想，远远不及专业环境教育。大多数高校并没有开设有关环境保护的选修课或者公共课，对于非环境专业的学生来说，接受的环境教育是极为有限的。这些内部失衡都使得环境教育的覆盖面受限，教育的成果也受到了影响。

4．环境教育在环境综合立法中的缺位

作为环境保护工作的基本法，《中华人民共和国环境保护法》中对环境教育做出的规定是一条倡导性的内容，其具体表述为：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识。”该条文内容虽然对环境教育做出了指导性、原则性的规定，但由于其内容过于宽泛，可操作性大打折扣。就其表述而言，依然是将环境教育的内容局限在“科学知识”的普及方面，忽视了环境伦理观、可持续发展观这些先进的观念列入其中，不符合时代潮流和环境保护的内在需求。

关于环境教育的内容，在有关环境保护的单行立法中也都有所提及，在教育界的规范性文件中也有涉及，但是其表述各有侧重，也未能形成统一的立法思想，彼此之间缺乏有机联系，未能使环境教育形成统一的法律生态链。例如，在《化学矿山环境管理暂行规定》中，要求相关行业的大专院校、技术学校、技工学校设置环境保护课程，在条件允许的情况下还应设置环境保护专业人才。在《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》中，明确表示将环境教育融合进自然、地理、生物等多个学科中，使环境教育渗透进各个学科之中。又如，在《进一步加强和改进中等师范学校德育工作的几点意见》中，将可持续发展的观念注入教育理念之中。这些立法方面的实践显示了我国的环境教育已经初步具备了别具特色的教育模式，在立法文件中也不断地注入了科学、崭新的环境观念，这些都是环境教育制度构建中不容忽视的方面，为我国环境教育立法奠定了一定的基础。但是，这些立法存在一些比较明显的问题，即为，在层次较高的法律当中，关于环境教育的规定往往比较空泛也不便操作，又或者是表述上各有侧重，未能形成统一的体系和生态链，而一些规定的较为细致的规范性文件，内容上往往具有局限性，并且效力层次较低，不能很好地服务于环境教育工作。总体上而言，环境教育立法在环境立法工作中处于“时常被提及”，但从没有予以高度重视和细致构建的地位，立法的缺位使得环境教育工作缺乏了有力的法制保障。

5．政策性文件过多，行政色彩浓厚

在对环境教育进行专门的立法之前，一直是政策性文件在指导环境教育的管理和执行。不管是国务院，还是教育部门，环保部门，都曾出台一系列的规范性文件来指导环境教育，内容包括对环境教育的理论内涵、重要意义进行探讨和指示，也包括一些具体的活动安排、制度构建和指标体系，一定时期内对于环境教育工作的开展和推广起到了积极的作用。政策性文件具有自身的独特优势——针对性、操作性强，内容大多比较具体，但是不容忽视的是，规范性文件也有其弊端，最主要的是其效力层次较低，因而适用的实践和范围都比较受限，无法起到长效反应，当发生部门利益冲突的时候，规范性文件往往不能作为有力的法律依据。但是，通过这些规范性文件的设计，探讨出了一些适合我国的制度和机制，为我国的环境教育立法提供了重要的参考。

（二）我国环境教育立法应该关注的几个问题

在经过一段时间的经验积累和理论探讨之后，我国的环境教育立法开始正式起步，目前在一些地区已经进行了地方性的环境教育立法，为统一的中央立法奠定了实践基础。进入21世纪以后，世界范围内的环境保护思潮有了新的成果，无论是理念上还是具体的制度构建都有一些值得借鉴之处。我国的环境教育立法不仅应当吸收其他国家或者地区已经取得的立法经验，还应当吸收这些崭新的理论和具有闪光点的制度，使我国的立法更加趋向于完善、科学。以下几个方面的问题，是我国的环境教育立法所应当关注的。

1．可持续发展的教育观

环境教育诞生于20世纪六七十年代，而可持续发展教育是伴随着“可持续发展”这一概念的产生而出现的，正式出现在20世纪90年代。虽然这两个概念所产生的背景极为相似，即都是源于全球范围内的环境危机和社会危机。随着环境问题日益严重和复杂化，对环境教育的理论认知也不断加深，使其从生态和自然领域逐渐扩展到社会生活、伦理观念等方方面面，经济、社会、文化等因素也被纳入其理论体系，并着重研究理论基础对环境教育所产生的影响。而这一方面的考虑也同样地受到可持续发展的重视。因为这些相似之处，理论界开始关注环境教育同可持续发展教育之间的内在关联，并在深入探讨的基础上形成了不同的看法，主要的观点有五种：一是认为二者因为产生背景、基本概念、教育内容和方法上都极为相似，因而是一对等同的概念；二是将可持续发展教育视为是环境教育的组成部分；三是将环境教育看成是可持续教育的组成部门；四是认为二者虽然在某些方面有相似点，但在本质上仍属于不同的两组概念；五是将可持续发展视为环境教育发展过程中一个比较高级的阶段。

毫无疑问，环境教育和可持续发展之间的客观关联是不可否认的。二者之间在不断的发展之中也存在着良性的互动。环境教育作为比较早诞生的概念，有了较好的理论积淀和实践经验，这些都为可持续发展提供了发展的前提和基础。联合国教科文组织于1997年发表的《教育为可持续未来服务》报告中，对环境教育为可持续发展教育所做的贡献予以了肯定，称“可持续发展教育根植于环境教育之中”，环境教育所起的作用不仅仅是一门课程，而是对教育重新定向这一工作起了很重要的支持作用。同时，不容忽视的是，可持续发展教育作为在崭新的理论思潮诞生之后形成和完善的概念，为环境教育注入了新鲜血液，也提供了全新的发展方向：一方面，环境教育在其内涵的发展上日趋广阔，其面向可持续发展的定位可以视为可持续发展教育对其所产生的影响；另一方面，可持续发展教育也借鉴了环境教育中比较成功的教育形式和方法。

可持续发展教育不仅仅是要解决人类社会的可持续发展，其根本的目的是为了促进作为社会的一个子系统的“人”的持续发展。因此，环境教育同可持续发展教育在目标上存在不同之处，虽然这两组概念存在诸多相似点：目标上追求人类与自然的和谐共处，实践上强调民主参与，但总体而言，它们是一对互相影响的不同概念。但不容忽视的是，可持续发展在内容和形式方面的发展，在立法理念和实践上，都有诸多值得环境教育关注和研究的方面。环境教育立法必须注意到这些方面，在立法理念上融合可持续发展教育立法的精华，为其提供科学的方法论指引。

2．公众参与原则

我国的《环境保护法》在总则部分第五条明确规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”在其他的一些有关环境保护的单行法中（比如《污染防治法》），都对公众参与在环境保护方面的重要作用予以了肯定和倡导。党的十八大，将生态文明提升到同经济、政治、文化、社会建设同一战略高度，而在生态文明建设中，公众参与将起到巨大的驱动力量。

现代的公众参与有其固有的模式，在环境保护和生态建设这一问题上，公众作为最重要的方面处于内核位置，而这两项活动的具体实践处于外层，为公众参与实践搭建桥梁的是行政部门。公众参与对环境问题的解决所起的重要作用已经得到了普遍性的重视，在学者深入研究之后，也进行了具体的制度设计和立法工作来保障有效参与。公众参与作为环境法领域最重要的原则之一，有下述制度对其进行保障：环境信息公开制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度和环境权利救济制度。对于环境教育立法来说，尤其应该关注环境立法参与制度。环境立法参与制度，是指公众依照法律的规定，遵从法定的程序，参与国家的环境法律和行政规章以及法规的制订过程，影响国家的环境立法制度。公众参与环境立法，可以说是做到了从源头参与环境保护工作。同样地，环境教育立法工作也应当充分保障公众参与的途径。

如前所述，环境教育立法吸收了可持续发展教育立法而具有了科学的立法理念作为方法论指引，而公众参与在环境教育立法中最大的价值是为环境教育法制建设提供了十年的切入点。在环境教育中公众处于内核位置，行政部门所起到的桥梁作用通过公众参与来实现环境教育这一外围内容。如果在环境教育立法中缺失了对公众参与的有力保障，环境教育实践性将大打折扣。

3.“绿色社区”和“绿色学校”

前述两点分别是从立法理念和基本原则对环境教育立法应当高度重视的方面做出规定，而“绿色社区”和“绿色校园”是吸收了国内外在环境教育相关工作方面进行的比较具有亮点同时又具有反复适用性的活动，在环境教育立法予以推广，丰富环境教育的形式，鼓励对环境教育进行大胆的创新。“绿色社区”与传统社区最大的区别在于，其硬件设施符合环保要求，具备较完善的环境管理体系，尤其是有多样化的公众参与机制。绿色社区的设施分为硬件设施与软件设施，前者主要指绿色建筑、社区绿化、垃圾分类、污水处理、节能节水、新能源等设施；后者包括其管理组织，主要是由政府有关部门、民间环保组织、居委会和物业公司等组织组成；此外还要求具备一定数量的志愿者、绿色家庭，以及持续组织的环保活动等。在国外，绿色社区已经是一个比较完整的概念，建立在绿色建筑理论成果之上，虽然尚未形成独立的绿色社区评价体系，沿用的是立足于该国国情、在该国绿色建筑评价体系的基础上，将评价体系、评价对象由绿色建筑延伸到社区，如美国的LEED-ND社区规划与发展评价体系、英国的BREEAM Communities可持续社区评价体系。

环境教育立法对绿色社区加以关注的重要性主要基于以下几个方面的原因：第一是绿色社区要求具备常规性管理组织，由行政部门指导、社区居委会为领导组织，所服务的对象十分广阔，这些基层组织作为构成城市社会的细胞，在环境教育中也将发挥巨大的作用（农村地区依然可以参照绿色社区的评价指标，由村委会牵头进行“绿色乡村”建设）；第二是绿色社区在创建伊始，就离不开NGO的协助和推广，例如北京市的绿色社区建设便是由“地球村”这一志愿者组织在其作品其中发挥作用并成功推广到其他地区，这一点同样符合环境教育工作的现实需求；第三是绿色社区建设当中的量化指标，弥补了环境教育在具体的目标设定上存在的重学术探讨而略显空泛的不足。可以这样说，绿色社区的建设，为环境教育工作在实施群体和评价体系上都提供了极佳的借鉴，绿色社区评价体系中的部分内容同环境教育的内容存在重合，因此，在环境教育立法中关注绿色社区这样一个发展比较成熟的概念，对于环境教育立法的实践道理具有很好的借鉴意义。

绿色社区对于环境教育最大的借鉴意义是对于居委会这一基层组织和NGO等主体的利用，使得环境立法在实践中的辐射面更加广阔，而绿色校园为环境提供了专业环境教育的经验积累和信息反馈。