第2章 人民代表大会制度(2)

3.人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力，实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题；国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生、对它负责、受它监督，合理分工、协调一致地工作，保证了国家统一有效地组织各项事业。

4.人民代表大会制度维护了国家统一和民族团结。在中央统一领导下，合理划分中央和地方的职权，充分发挥中央和地方两个积极性；各少数民族聚居的地方实行区域自治，巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，实现全国各族人民的大团结。

习近平总书记说，60多年来的历程充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式，同国家和人民的命运息息相关。这个制度健康发展，人民当家作主就有保障，党和国家的事业就顺利发展；这个制度受到破坏，人民当家作主就无法保证，党和国家的事业就会遭受损失。长期以来，全国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们国家和人民能够经得起各种风浪、克服各种困难、沿着社会主义道路前进的可靠制度保证，也是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。

五、我国乡镇人民代表大会制度建立和发展的历史进程是怎样的？

我国乡镇人民代表大会的建立和发展，经历了一个曲折的发展过程。通过回顾我国人民代表大会制度确立的历史，可以这样说，我国的人民代表大会制度，是中国共产党领导全国人民英勇奋斗的结果。正如习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中所指出的，在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。

我国人民代表大会制度最先出现的萌芽是乡镇人民代表大会制度。1917年11月7日，列宁领导的俄国十月革命，建立了苏维埃政权。这是世界上第一个无产阶级专政性质的政权。十月革命向全世界宣告崭新的社会主义制度由理想变为现实，对整个人类社会的发展都产生了巨大的影响。毛泽东曾经写了一段这样的论述，十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义。十月革命帮助了全世界的也帮助了中国的先进分子，用无产阶级的宇宙观作为观察国家命运的工具，重新考虑自己的问题。走俄国人的路——这就是结论。1918年11月，李大钊在《布尔什维主义的胜利》一文中指出，布尔什维克所建立的政权的基本制度是“劳工联合的会议”，这一机关职能极广。1921年7月，中国共产党通过的第一个党纲中，即明确提出，本党承认苏维埃管理制度。中国共产党第二次全国代表大会则明确表达了要建立苏维埃政权的意图，号召工人阶级“预备与贫农联合组织苏维埃”。此后，农民运动风起云涌波澜壮阔，纷纷建立了由农民代表大会选举产生的农民协会，成为农村革命政权的雏形。中国共产党员领导建立的最早的农民协会，是1921年9月在浙江省萧山县成立的衙前农民协会。农民协会既是农民的群众组织，同时又是当时的基层革命政权。正如1927年6月6日《中央通告农字第七号》所指出的，农民协会“实际上是农民政权之雏形”。据1927年6月的统计，全国已有广东、湖南、湖北、江西、河南等五省建立了乡农民协会16144个。广东、江西制定了农民协会章程、农民代表大会组织法、农民代表大会会议规则等。各省农民代表大会是农民运动中的最高权力机关。1931年第一次全国苏维埃代表大会的召开和中华苏维埃共和国的诞生，标志着中国共产党领导的革命政权建设已发展为国家形态。1933年《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》规定，乡苏维埃代表大会为全乡最高政权机关。设立主席团，是代表会议闭会时的全乡最高政权机关。1934年《中华苏维埃共和国宪法大纲》正式确立了红色政权的政体——工农兵苏维埃代表大会制度。毛泽东对于乡政权建设十分关心，极为重视。因为这个基层政权是整个革命政权的基础。早在1928年《井冈山的斗争》一文中，就提出要为建立名副其实的乡代表会议制度而努力。1933年和1934年，为进一步健全与加强基层政权建设，毛泽东深入调查研究，总结典型经验，写下了《长冈乡调查》、《才溪乡调查》和《乡苏维埃怎样工作》等文章，明确阐述了乡苏维埃主席团的工作、乡代表会议的工作、乡苏维埃与群众团体的联系、区苏维埃加强对乡苏维埃的领导等内容，指导如何做好基层政权的工作，应该做什么，不应该做什么，应该怎样做，不应该怎样做。1937年“七七事变”，中国共产党根据抗日民族统一战线的总方针，提出选举陕甘宁边区各级议会，建立普选的抗日民主政权，将苏维埃选举制度向议会制度过渡，其中包括乡议会。开展了乡、区、县的选举运动。1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安举行，通过了《陕甘宁边区各级议会组织条例》等法规，明确提出，陕甘宁边区各级参议会，是承继着边区民主政治的优良传统，具有反映民意能力和威力的机关。陕甘宁边区第一届参议会的召开和陕甘宁边区各级议会的建立，使抗日民主政权制度得以确立，不仅推动了边区政治、经济、文化教育各项事业，也为人民当家作主积累了宝贵的经验。

1940年1月9日，毛泽东在陕甘宁边区文化协会第一次代表大会上作了题为《新民主主义的政治与新民主主义的文化》的讲演，即《新民主主义论》。其中在谈到未来的新中国的政体时提出，中国可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。

1945年，毛泽东在《论联合政府》中指出，新民主主义的政府组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。解放战争时期，乡级设立了人民代表大会，成为基层的权力机关，由它选举产生乡级人民政府。1948年4月1日，毛泽东在晋绥干部会议上讲话时高度评价，在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验。这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍地建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。

1948年8月7日，由华北临时人民代表大会原则通过，后经华北人民政府修改实施的《华北区村、县（市）人民政权组织条例》《华北区村、县（市）人民代表会议代表选举条例》，是建立村人民代表大会的法律依据。按照两条例规定，村、县人民代表会议为最高权力机关，其代表由选民直接选举产生；村、县政府委员会为执行机关，由村、县人民代表会议选举产生，村、县政府委员会对上级政府及村、县人民代表会议负责。按照条例的规定，华北人民政府民政部为指导各地民主建政工作，组成工作组，于1949年7月以河北省安国县、威县为重点考察对象，完成了一系列村人民代表大会总结报告。华北人民政府时期的村人民代表大会是新中国基层民主建设的先声，这一探索及其宝贵经验对新中国成立后基层民主建设具有重要意义：它探索了基层民主的实现形式，用事实说明村人民代表大会是农村民主政权建设的正确选择，为新中国成立后在城乡基层普遍建立区、村人民代表大会制度奠定了实践基础。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届会议制定的共同纲领第十二条规定，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府是行使各级政权的机关。新中国成立后，党加强了基层政权建设，从法律制度上规范了乡级政权建设。1954年颁布的我国第一部宪法，规定了乡镇人民代表大会的组织机构及其职权和代表活动方式，确定了乡镇人民代表大会的法律地位。五十年代后期开始，出现了“左”倾错误，在社会主义所有制形式上认为越大越公越好的指导思想下，1958年全国开展了人民公社化运动，乡镇实行政社合一，乡镇人民代表大会被人民公社管理委员会所代替。“文化大革命”又把人民公社管委会改为“革命委员会”，这种基层政权与基层组织不分的组织形式，严重地影响了基层的民主政治建设。1979年，党的十一届三中全会后，第五届全国人大第二次会议通过并颁布了地方组织法、选举法，各级人民代表大会得到恢复和逐步完善。1982年修改的宪法规定，设立乡镇人民代表大会和乡镇人民政府。但乡镇人民代表大会仍然由乡镇人民政府召集，闭会期间仍然由政府行使国家权力。

随着我国民主政治建设的不断发展，乡镇人民代表大会工作越来越被重视，在不断完善中逐渐规范。主要标志是在以下几个方面有重大突破：一是设立乡镇人民代表大会主席团。1986年六届全国人大常委会修改地方组织法时，将乡镇人民政府主持召开本级人民代表大会的规定修改为由本级人民代表大会会议主席团召集，权力机关会议召集权从此完全归位，结束了由乡镇人民政府召集本级人民代表大会会议的历史。1995年全国人大常委会对地方组织法进行了修改，第十五条规定，乡镇人民代表大会举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。二是设立乡镇人大主席、副主席的问题。1986年全国人大常委会修改地方组织法时，就曾想设立乡镇人民代表大会主席、副主席，但由于当时意见不一致，没有作规定。1995年修改了地方组织法，第十四条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级代表大会从代表中选出，任期与本级人民代表大会每届任期相同。第十五条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员，负责召集主持主席团的会议，负责处理乡镇人大的日常工作。乡镇人民代表大会设立主席、副主席，使乡镇人民代表大会工作更加具体化和规范化。三是乡镇人民代表大会任期与全国各级人民代表大会任期相同。新中国成立以来，乡镇人民代表大会任期经历了几次变化。1954年宪法规定乡镇人民代表大会任期每届两年，1982年宪法规定乡镇人民代表大会每届任期三年，2004年宪法修改后把乡镇人民代表大会每届任期改为五年，实现了全国五级人民代表大会任期同步，标志着我国基层民主政治建设进一步成熟。

六、为什么要设立乡镇人民代表大会？

依照我国现行宪法第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。我国地方政权的设置与行政区域的划分是一致的，即凡属一级行政区划都要设立人民代表大会和人民政府。宪法第九十五条规定，省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。地方组织法第一条规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。根据以上规定，地方要设立人民代表大会。根据宪法第九十六条规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。根据这一规定，乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关。乡镇人民政府作为最基层的国家行政机关，依法由乡镇人民代表大会产生，在本行政区域内对它负责，受它监督。设立乡镇人民代表大会，有利于基层人民群众参与地方事务的管理与决策，充分体现了一切权力属于人民这一我国政权的基本性质，充分体现了人民是国家主人的宪法原则。

七、怎样认识乡镇人民代表大会的地位？

乡镇人民代表大会是集中和体现乡镇人民利益和意志的人民代表机构，是在乡镇行政区域内行使国家权力的我国政权体系中最基层的国家权力机关，是我国人民代表大会制度的组成部分。乡镇人民代表大会的性质决定了它在乡镇国家政权机关中处于首要地位，主要体现在乡镇人大和乡镇人民政府之间的关系上：

1.乡镇人民代表大会与乡镇人民政府之间是产生和被产生的关系。乡镇人民政府由乡镇人民代表大会选举产生，向它报告工作，对它负责。