引言

一、研究背景

2008年国际金融危机发生后，如何通过优化金融体系来防范化解系统性金融风险成为中国亟待解决的重大问题。为此，国家采取了一系列重大战略，其中之一就是鼓励和引导民间资本进入金融业，通过改革开放进一步优化金融体系的结构。标志性的重大政策是国务院于2010年5月7日发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号），明确提出民间资本进入金融业的政策目标和基本路径，开启了新一轮的民间资本进入金融业的制度变革，并推动了理论研究的进一步发展。

全面开启民间资本进入金融业的改革进程始于2004年《宪法》对非公经济条款的修订，以及国务院于2005年2月发布的《鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号）。在这次改革中，中央银行和银监会积极推动制度创新，提供了村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融组织制度安排，并将小额贷款公司的监管权限下放给省级政府。但从实施效果来看，国家政策目标并未完全实现，民间资本进入金融业的组织形态是特定的，而且“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”问题并没有得到有效的解决。

2010年，民间资本进入金融业的制度变革具有特殊性和重大法治意义，具体体现为：

首先，民间资本进入金融业的广度和深度是全方位的。随着民营银行政策的出台，在所有的金融领域，民间资本均有平等的机会发起设立或者参股金融机构。民间资本进入金融业已经成为一种常态。

其次，民间资本进入金融业的公共政策目标是非常明确的，即通过民间资本进入微型金融机构体系，为农户和小微企业提供普惠金融服务。因此，金融监管部门在对其实施监督管理时采取特殊的监管规则，其他政府部门为其提供财政补贴、税收优惠等扶持政策。

最后，中央政府已经将部分非存款类的微型金融机构的监管权限和风险处置责任下放给地方政府，实行全国统一规则下的地方政府负责制。在这种情况下，民间资本进入金融业对中央和地方政府之间的金融关系产生了重大影响。

由此可见，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号）的颁布实施将会对我国金融体系的健全产生长期而深远的影响。这是本书研究的主要实践背景。

从改革开放40年金融体制改革开放进程来看，我国主要经历了国有金融体系恢复和重建、国有银行商业化改制、民间资本有限进入、民间资本全面进入等主要发展阶段。换言之，我国40年金融体系改革开放在一定程度上体现为民间资本进入金融业的制度演变。这为研究民间资本进入金融业的路径选择和制度设计提供了全景式的制度环境和实践背景。