四、“一带一路”区域合作机制构建的建议

在“一带一路”推进过程中，如何构建与完善合作机制，为沿线各国所关心，也为世界所关注。客观上讲，随着全球化深入发展与经济格局变化，区域合作机制需要不断创新。从实践上看，中国提出筹建的亚洲基础设施投资银行，作为现有多边发展银行和跨国投融资合作的有益补充，已经取得积极成效，为中国在经济领域真正参与并主导全球治理探索出了有效路径。

当然，为了避免在初期刺激某些国家、改变大国博弈格局，中国提出“一带一路”不以构建新机制为目标，这是符合当前国际形势与实力对比的明智选择。值得注意的是，从沿线区域现有的多个合作机制来看，其地域的代表性和合作的内容都难以实现“一带一路”全方位合作倡议的目标，且各机制的宗旨与合作目的已经固化，再调整确属不易。为此，长期来讲，随着“一带一路”建设推进与区域合作深化，需要不断完善合作机制。正如2008年金融危机促使G20成为全球经济治理首要平台一样，也不排除客观上形成覆盖沿线国家、新的合作机制的可能性。例如，构建“一带一路”沿线国家的领导人非正式会议机制，通过对话沟通、共议共商，促进区域合作凝聚力的形成，适应“一带一路”合作与发展的需要。

推进“一带一路”机制建设，应遵循先易后难的原则，从具有共同利益的领域入手，通过机制构建推动沿线国家合作取得切实的成果，扩大合作的影响力和号召力，为进一步推进合作奠定有利基础和机制保障。为此，建议当前从四个方面着力加以构建和推进：与现有各国发展规划和区域合作机制对接，在重点领域注重合作机制创新，加强服务支持机制构建，逐步建立区域一体化的机制安排（见图2-6）。

（一）加强与其他国家发展规划及现有合作机制对接，寻找利益共同点

《愿景与行动》强调，“一带一路”建设不仅不会与既有合作机制相互竞争，还将充分依靠中国与有关国家既有的双多边机制，借助既有的、行之有效的区域合作平台，为这些机制注入新的内涵和活力。

一是以双边合作为加快推进的着力点，加强与沿线国家和关键区域的共同商讨，做好发展规划与总体目标的对接。这样就不仅不会与“一带一路”沿线国家争夺发展资源，还会起到优化资源配置、优势互补、相互促进的作用。

二是以现有多边、次区域合作机制为重要框架，鼓励区域成员之间加强对话与政策协调，着力充实和深化已有合作机制。例如，中国—东盟合作机制以实质性的一体化合作框架为基础，通过自贸区升级版磋商与建设、搭建更高水平合作平台，为区域内成员之间更为紧密的贸易投资制度性合作机制建设提供了示范和经验借鉴。

三是加强与区域内大国的协调沟通，更好地发挥引领作用。中国、俄罗斯、印度和土耳其都是沿线区域内举足轻重的国家，对周边地区具有较强的影响力。2014年四国占沿线地区经济总量的64%（见图2-7）、外国直接投资净流入的2/3，贸易额比重也在40%以上，是区域内其他成员的主要出口市场和跨境直接投资流入的主要来源。这些主要国家的自身发展与相互合作，事关区域整体的发展大局和未来前景。为此，中国不仅要更多地承担推动地区发展的重要责任，还应加强与这些区域大国的协调合作，通过共商、共建、共享，加快培育区域内的核心市场，为处在全球经济深入调整中的沿线国家带来新的增长动力。

（二）加强重点领域机制建设，以机制创新探索高水平区域合作新模式

虽然“一带一路”并非意在构建新机制，但在推进合作过程中，应以机制创新为重要手段，特别是在基础设施互联互通、贸易投资、产业合作和金融合作等重点领域，探索高水平合作新模式，让沿线国家人民更快、更多地体会到实实在在的合作收益，也为区域内成员之间的机制建设提供示范和经验借鉴。

首先，探索互联互通建设合作的新模式。基础设施联通是大多数沿线国家比较薄弱的环节，更是加强沿线国家合作的必要条件和重要基础，有助于降低物流与交易成本，增强区域竞争力。近年来，沿线各国推进工业化发展、加快基础设施建设的需求和愿望日益强烈，中国资金实力相对较强，企业在基础设施建设方面经验丰富，工程机械装备性价比高。应在对接沿线国家发展规划与基础设施建设需求的基础上，探索创新互联互通建设合作机制，尤其是如何整合各方优势、构建国际化投融资平台和BO T/PPP等国际基础设施融资建设新模式，共同提升沿线基础设施互联互通水平，为深化区域经济合作奠定基础。

其次，构建更紧密的货币与金融合作机制。加强区域货币金融合作与创新，有利于拓展服务功能，缓解资金瓶颈，提升服务水平，促进资金有效配置，增强区域抗金融风险能力。在货币合作上，中国需继续与沿线国家签署并扩大货币互换协议、本币结算协议等，提高贸易便利度，降低汇兑风险。在投融资机会上，既有“市场导向、企业利润驱动的投资，也有国家战略导向、整体利益驱动的投资”。为增强对“一带一路”经济合作的支持，在构建投融资合作机制时需着力解决好底子薄、基础差、需求多等经济社会发展的综合性、长期性问题，充分发挥好战略性投资的作用，通过制度创新完善投融资平台。例如，在以多边发展银行（如亚投行）、主权投资基金（如丝路基金）等补充现有资金投资缺口的基础上，设立一批多双边共同开发合作基金（如中国—中东欧投资合作基金），或以专业基金服务于产业合作或中小企业合作等，以政府投入作为引导基金，提供国家信用担保，吸引包括区域内外资金在内的多元化融资渠道或融资合作机制（见图2-8）。

再者，以跨境经济合作区和产业合作园区为纽带，构建国际产能合作新平台。跨国产业合作，不能静等企业决策和市场驱动，而应通过机制创新积极发挥政府的引导和促进作用。从实际效果来看，有两种方式较为有效：一是加大沿边地区跨境经济合作区建设，发挥边境两侧的资源互补优势，带动产业发展和区域经济增长；二是鼓励和支持中国企业到沿线国家开展跨境直接投资，与东道国合作建立境外合作贸易区或生产园区。据商务部消息，截至2015年8月底，中国在境外基本形成了一批基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全，具有集聚和辐射效应的产业园区。有69个项目分布在全球33个国家，涵盖加工制造、资源利用、商贸物流、科技研发等多种类型，入驻企业910家，累计投资97.4亿美元，解决当地就业14.8万人。这两类区域，为跨国贸易投资合作提供了重要平台，在制造成本增加的形势下，也有利于中国企业转变贸易方式、开拓海外市场，形成贴近市场的产业链和产业集群，也有利于带动相关国家的制造能力建设和更快融入区域生产网络。

（三）构建服务支持合作机制

区域合作要以企业意愿和市场需求为导向，充分激发企业在资源配置和区域合作中的积极性和创造力。同时，应充分发挥政府的引导和推动作用，要为企业创造自由、便利、公平、稳定的市场环境，制定积极有效的促进政策和制度保障。为此，应在服务支持领域积极发挥作用，构建政策沟通机制、信息共享机制、风险防范机制和能力建设机制。

一是构建政策沟通与协调机制。“一带一路”相关国家，在广泛达成共识的基础上，加强相互之间的政策沟通与协调，是促进贸易投资发展的重要保障。可充分利用现有合作对话平台增加定期政策沟通环节，就各自政策规划取向和地区重大合作问题展开磋商，增强沿线各国经济发展规划和政策的协调性；努力消除合作中存在的问题和障碍，提高贸易投资便利化和自由化水平，为促进市场融合、要素有序流动和资源高效配置创造良好的政策环境；不断完善多层级的政策沟通与协调机制，为维护稳定、友善的商业环境和促进贸易投资发展提供重要保障。

二是构建地方政府合作机制。根据尼尔·汉森曾提出的“中心边境区”（central border region）理论，可以“通过有效的地方支持与企业的活跃作用，促进边界双边的市场开展合作，激活跨境次区域的市场潜力，吸引企业投资和人力资源向边境区域集聚，促进边境双方的经济增长，成为新的‘中心区’”。跨区域合作的制度障碍和门槛较低，也具有地理相近、市场流通和人文相通的优势，将在国家间合作中打破边界的阻隔作用，促进生产要素和产品的自由流动，发挥更加积极的先行沟通、先行合作等试验和集聚作用，可通过凝聚共识，逐步发挥对腹地区域的带动作用，成为对外开放的桥头堡。为此，应充分挖掘地方政府积极性和创造性，构建次区域，特别是边境地区政府之间的合作机制，将跨境贸易投资便利化、区域产业合作落到实处。

三是加强智库合作，提供决策咨询与支持。世界经济已进入大调整、大变革时期，随着全球化和信息化的深入发展，全球性议题不断增加，影响决策因素日益庞杂，不稳定和不确定因素增加。加强智库合作，特别是加强在政策取向和合作方式上的沟通交流与合作研究，将为政府决策提供重要的智力支持，有助于互学互鉴、分享发展理念与经验，有助于消除误解、减少误判，营造良好的合作氛围。例如，中国国务院发展研究中心倡议构建的“丝路国际智库网络”（SiLKS），就是以机制性合作加强智库沟通的有益尝试，已得到“一带一路”沿线国家的积极响应，共有27个国家的40个成员智库以及联合国开发计划署等3个伙伴机构作为发起成员与合作伙伴。近期还有其他智库表达了参与的强烈意愿，未来也应遵循开放包容原则，吸收其他国家和地区感兴趣的智库参与。

（四）以一体化为目标，逐步实现区域贸易投资制度性安排

2015年年底颁布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》（以下简称《意见》）提出，要“积极推进‘一带一路’沿线自由贸易区”。也就是说，要鼓励区域成员之间展开对话协商、建立双边或次区域自由贸易或投资协定，以构建涵盖范围更为广泛、水平更高的贸易投资制度性安排为更高层级的目标，通过多种方式逐步推进沿线区域的经济一体化与深度合作。

从实现路径来看，要加快发展区域贸易投资关系，但一体化的制度性安排宜逐步推进和提升。

从理论上讲，建立覆盖更大区域的贸易投资安排，对于提高区域内资源流动效率和经济活力具有重要作用。在世界经济大调整和全球化深入发展的背景下，“一带一路”沿线国家日益重视区域合作与贸易投资自由化的制度性安排。但就目前发展来看，一方面沿线国家的实际经济水平、发展需求和参与一体化程度参差不齐；另一方面，区域内各种次区域的制度化安排多，涵盖亚洲区域或更多成员方参与的大型一体化进程缓慢。这些次区域自贸协定之间，在成员、市场开放水平、规则标准、涵盖领域等方面，既存在交叉重叠，也存在很大差异，不利于更大范围内商品、资金和人员的自由流动，难以大幅降低企业交易成本。目前，协调整合这些不同发展水平成员之间达成的、水平与涵盖范围各异的自贸协定，达成高水平、高质量的亚太区域自贸协定，既不符合现实条件和需要，也并非易事，不可能一蹴而就。

《意见》提出的目标任务强调，近期是“在具备条件的情况下逐步提升已有自贸区的自由化水平，积极推动与中国周边大部分国家和地区建立自贸区”，而中长期将“形成包括邻近国家和地区、涵盖‘一带一路’沿线国家以及面向全球的高标准自由贸易区网络”。

为此，在推进步骤上的建议包括以下几个层面：基础设施互联互通是关键的基础性工作，通关便利化合作更有助于改善投资环境；要加强区域内的贸易和投资合作，提升产业发展能力和国际竞争力，进一步融入国际分工和全球价值链（中国曾经的经验）；有了产业基础和紧密的经贸投资合作，就有足够的动力寻求和促进贸易投资便利化和自由化的制度性安排，促进区域深度融合。与此同时，相关区域和次区域自贸区建设，对于促进区域内生产要素流动、推动区域经济一体化，特别是沿线国家更好地融入全球价值链也具有积极的作用。中国已与东盟完成双边自贸区升级版谈判，正在加快与南亚国家、西亚海湾合作委员会成员国家、中亚国家和中东欧等区域的国家探讨及商签自由贸易协定和投资协定的进程，积极促进区域经济一体化深入发展，进一步探索以更大范围、更高水平的贸易投资制度性安排，提升区域一体化水平的可能性和现实路径（见图2-9）。

（五）结语

“一带一路”倡议的提出不仅是中国经济实力跃升的体现，更表明中国希望深度融入世界经济、参与全球治理、承担大国责任、谋求互利共赢的态度和决心。

总体而言，“一带一路”合作机制建设，不仅不会替代现有区域或次区域合作机制，也不应与既有机制相竞争，而是着力于为这些机制注入新内涵、增添新活力、提升新高度。通过完善合作机制、提供区域公共产品，促进“一带一路”沿线国家和区域更快、更好地发展，可以为中国可持续发展创造更好的国际环境，促进区域乃至全球经济进一步向前发展。