五、推进“一带一路”经济合作的政策思路

（一）推进思路

“一带一路”是首次以中国为主提出的重大区域合作倡议，也是在世界经济形势萧条低迷、国际经济格局深度调整、贸易规则重塑等复杂背景下提出的，并且面临一系列挑战，如沿线各国发展水平不一，文化差异大，宗教冲突矛盾多，历史遗留问题复杂，大国博弈力量集聚，战略互信赤字严重等。“一带一路”区域合作不是中国的“对外”合作，而是中国深植其中的大区域合作，这也是不同于以往贸易往来和零散对外投资的主要特征。在复杂形势下，我们既要迎难而上，又要保持头脑清晰，厘清思路，抓住重点，科学选择路径、模式，顺势而为，调动沿线国家积极性，充分利用外部资源，提升风险控制和防范能力，扎实稳妥推进“一带一路”区域合作。

1．顶层设计应注意的问题

首先，要有统筹内外的思维。国内发展战略必须考虑“一带一路”区域合作大背景，中国“一带一路”合作政策也必须基于我们自身的实力和需要，做到内外结合，互利共赢，软硬实力相辅相成。例如，将国际产能合作与供给侧改革结合起来，将贸易畅通与“优进优出”结合起来，将政策沟通、设施联通同建设全面型开放型经济体系结合起来，将民心相通和建设“美丽中国”结合起来。

其次，要有战略运作思维。“一带一路”经济合作是中国提供的全球性制度公共产品，但鉴于中国的大国身份，实难排除政治因素影响。面对复杂的博弈关系，我们一方面要坚持互利共赢导向，兼顾合作各方的利益平衡；另一方面，要尽量累积正能量，对意愿合作者积极沟通、协商，寻找共赢点，对中立者始终持欢迎态度，对竞争敌对者在开放包容的大原则下有策略地采取化解行为。在中国主导的投资机构运作上借鉴欧盟NIF（Neighborhood Investment Facility，睦邻投资设施）运作经验，综合使用“一带一路”相关基金，撬动东道国资金，并建立“奖励合作”的管控，为项目合作和资金安全提供机制保障。

第三，要抓住重点，协调推进。伙伴关系建设、自贸区网络建设、基础设施互通建设、产业合作、能源合作、旅游合作、金融合作是重点。针对目前存在的信任赤字，我们一方面要承认分歧，表明坚定维护中国核心利益的立场；另一方面，要选择双边关系好、条件成熟国家确立典范，发挥带动作用。基础设施需求大，但障碍也比较多，在项目选择上不宜选择单边行动，一定要基于需求对接、利益共享，并同产业合作与贸易合作相结合，如对关联产业园区、经济开发区、商贸物流园区等进行整体性开发，充分发挥基础设施的作用，尽可能多地挖掘其经济效益。能源资源合作应尽力构建来源分散化、渠道多元化、使用多样化的合作格局，实现供应安全、利益均衡、长期可持续。

第四，要有防范风险意识。“一带一路”潜力很大，但充斥着政治风险、法律风险、文化风险、恐怖袭击风险等，兼之部分地区发展水平落后，政府的控制力、影响力较弱，中国重大项目建设必须要有从建设到运营及资金回收等系统的考虑，否则任何一个环节出错，都可能会给中国带来无法挽回的损失。我们一方面要建立和完善风险防范体系，另一方面在商业决策时也要考虑诸多风险附带的隐形成本。

2．推进原则

在推进“一带一路”区域合作中，我们应遵循以下六字原则：一是“诚”，中国是倡议国，在动机上无须遮掩对中国有利，在角色上也毋庸讳言我们的主导地位；二是“公”，中国是主导者，也追求自身利益，但不寻求霸权，正当行事，公正分配，共建就有共享；三是“活”，合作不拘框架，不拘形式，只要能实现“帕累托改进”或“卡尔多改进”，我们就积极推进，并承担主导责任，确保效果；四是“实”，态度要务实，结果要实惠，只有给各国人民带来福祉提升，才可持续；五是“稳”，信息上做到知己知彼，谋划决策做到深思熟虑，实施推进要量力而行，积极主动但不要操之过急，顺应区域合作的发展趋势与规律，注意总结汲取区域合作的经验教训，遵从国际规则，减少阻力和风险；六是“新”，重视合作框架、模式、机制的创新，既要超越一般区域合作的封闭性、排他性，展现出更大的开放性、包容性，又要避免多边合作的低效率，提高合作机制的针对性和有效性。

3．需重点把握的六大关系

需重点处理好以下六个方面的关系：一是“全球大国角色和中国自身可持续发展之间的关系”，中国的和平崛起需要我们主动承担大国责任和义务，积极参与全球治理，营造良好的外部环境，但同时也要认识到自身存在的差距，客观评估自身能力，谨防战略透支；二是“政府和企业之间的关系”，“一带一路”承担着发展经济与维护和平稳定的双重使命，既有商业利益也有政治利益，商业型项目企业应发挥主体作用，涉及政治利益的项目，政府应承担相应成本，两者可以密切协作但利益不能搅在一起，否则会产生严重扭曲；三是“各国特有利益和区域共同利益的关系”，应特别注意照顾到小国、不发达国家等缺乏话语权国家的利益；四是“区域内合作与区域内外合作的关系”，特别是要处理好与美国等区域外国家的关系，坚持开放包容的合作理念，欢迎国际组织和区域外国家参与合作；五是“竞争与合作的关系”，合作并不排斥竞争，良性竞争能够促进资源优化配置和能力效率的提升，有助于激发区域经济发展的活力；六是“着眼长远和务实推进的关系”，既要确立美好蓝图和共同愿景，便于凝聚发展合力，又要避免急躁冒进、一哄而上、重复投资、恶性竞争，应脚踏实地，务实推进，确保成效，走可持续发展的道路。

（二）促进政策体系建设的重点举措

加强和深化“一带一路”经济合作，促进政策体系建设至关重要。重点需要做好以下六个方面的工作。

1．积极灵活推进区域合作机制建设，营造良好合作环境

TPP的宽领域、高标准代表着世界贸易投资自由化、便利化的大趋势，中国国内改革和对外开放都要有意识地向之靠拢。但同时也应注意到，目前大多数国家的发展阶段和具体国情尚不适合这一框架，TPP不能满足这些国家开放合作、自主发展的现实需要。与TPP“一刀切”和“拔苗助长”的行为模式区别开来，中国应继续为区域乃至全球提供可以弹性、柔性合作的公共产品，从总体磋商机制构建到双边发展规划对接，从重点领域合作到服务支撑体系建设，从共同推进多边机制到商谈区域型的自由贸易投资安排，多途径、多层次地推动区域经济一体化。依托现有机制建设好“一带一路”区域合作的四大支撑点：一是依托上合组织推进中国—欧亚经济联盟自贸区建设；二是基于中国—东盟自贸升级版推进“10+1+ X”合作；三是在中东地区加快中国—海合会自贸区谈判进程，带动西亚、北非参与合作；四是通过与欧盟合作带动中国—中东欧“16+1”合作，通过与中东欧合作撬动欧盟参与合作，强化中东欧的支撑能力。此外，借机推进亚太自由贸易区（FTAAP）和WTO等多边机制建设进程，在更大范围内营造良好合作环境。

2．依托伙伴关系，做实经济合作项目

截至目前，中国共建立了约75对不同形式的伙伴关系，覆盖了欧洲、东盟主要大国和所有金砖国家，基本形成了覆盖全球的伙伴关系网络。依托伙伴关系，可以开展广泛的经济合作，有利于提升中国伙伴关系策略的吸引力，形成对国家外交战略的有力支撑。建议整合中国单方设立的各种国际合作基金，作为伙伴合作基金统一调度运作，一方面可以提升资金配置的灵活度和效率，另一方面也可以作为经济奖惩机制发挥作用。

3．发挥制造大国优势，引领区域产业合作新布局

中国有“世界工厂”之称，产业体系完善，产品性价比高，市场渗透能力强。“一带一路”沿线国家有较强的工业化需求，中国也有转型升级重新布局产业的现实需要，可以此为契机，加强中国境外服务和安全保障能力建设，支持优势产业“走出去”，充分利用邻国劳动力、能源资源优势，重点建设一大批跨境工业园区和境外工业园区作为重要支点，打造以我为主的区域生产营运体系。国际产业合作要用好四大抓手：一是沿海地区，利用产业基础好和海上运输便利、低成本、大吞吐量等优势，重点培育建设有全球影响力的先进制造业和现代服务业基地；二是沿边地区具有同相邻国家开展合作的地理优势，可加强与相邻国家和地区的发展规划对接，改善口岸和基础设施，制定更便利化的贸易投资政策，着力发展外向型产业集群，建设各具特色的对外开放基地；三是在内陆地区选择一批产业基础好、基础设施发达、人力资源丰富、交通便利地区，提升产业转移承接的便利化、积极性，打造一批国际化的制造中心、商业物流中心、研发创新中心；四是抓好境外工业园区、经贸园区建设，深入研究，做好顶层设计，制定专项规划，完善考核机制，围绕园区发展完善服务保障体系，打造企业“抱团出海”平台。

4．加强与资源国的双向合作，通过利益绑定的方式保障资源供应安全

一方面，继续推进资源进口来源渠道多元化，以多方供货的方式分散风险，平抑价格；另一方面，要通过加强利益绑定的方式巩固安全纽带。此轮资源价格的大幅下调使资源依赖型国家深受“资源诅咒”之苦，产业结构多元化的动机很强，而中国比较优势发生变化，亟须在全球范围进行产业布局。可将两者结合起来，加强在资源国能源开发项目上的合作，配套基础设施建设、上下游产业合作，以及金融合作。鼓励企业到资源国投资炼化、物流运输等中下游环节，生产基础化工和衍生产品，并帮助东道国提高能源化工产品的外送、出口能力，缓解制成品贸易失衡问题。同时，以市场换资源，鼓励产油国石油公司来华投资炼化、销售等中下游业务，通过产业、投资、贸易等综合手段巩固与资源输出国之间的关系，促进利益共同体、命运共同体的形成。

5．加强软、硬件环境建设和设施联通，大幅降低区域合作成本

确立设施联通大概念，除了铁路、公路、电线电缆、管道等硬件相互连接、布局成网外，还包括通关政策的便利化以及设施标准、技术标准和运营模式等软件的兼容。中国在“一带一路”设施联通中，应更多地强化引领者和组织者角色，在区域基础设施合作机制、重点项目选择、平衡各方利益方面发挥带头作用。其重点工作方向：一是为该区域基础设施建设和互通提供基础研究公共产品，如从资源分布、经济发展、经济合作、分工趋势等维度出发加强综合性、基础性研究，向相关国家展示设施联通的现状、瓶颈、问题、难点以及未来发展蓝图和建设路径，提出关键大通道和重要设施支点建设的建议和实施方案，发布可行性评估报告，并做好宣传共享；二是整合中国在该区域已设立的多双边基金中的基础设施投资业务模块，建立统一的基础设施互通基金，利用PPP等模式发挥对其他资金的撬动作用，对符合区域经济一体化趋势、条件比较成熟的重点项目给予优先支持；三是加强对基础设施落后国家的技术援助，分享中国模式、经验，输出中国标准，提升该区域基础设施规划、建设、运维以及物流、海关管理能力，使设施软、硬两方面的能力都有很好的对接。

6．综合利用各种金融工具，有力支撑实体经济国际化和竞争力升级进程

除了国家开发银行、中国进出口银行等政策性银行外，中国主导成立亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、上合组织开发银行等多边银行机构，同时设立丝路基金、中国—欧亚经济合作基金、中非基金、中国—东盟投资合作基金、中欧共同投资基金、中哈产能合作基金等平台，各种平台应各有定位，有所侧重，相互补充配合，协调发挥作用。时机成熟时，可对现有多双边基金进行整合，统一调度使用，创新投融资模式和工具，调动利用东道国、国际金融机构等多方资源，通过广泛合作、发挥互补优势，降低成本，分散风险。

此外，要放宽经营业务限制，提高跨境资本运作便利化水平，鼓励商业银行“走出去”，开展本地化运营，提高服务覆盖面。继续推进人民币国际化，扩大人民币互换协议规模，利用国内自由贸易试验区先行开放优势，加快发展跨境投融资服务，加强对“走出去”企业的金融支持。