十八大以来城乡社区协商的法治化演进——基于浙江省的研究

【作者简介】章秀华，中共杭州市委党校余杭区分校高级讲师。

【项目】2018年浙江省社会科学界联合会立项课题阶段研究成果。

内容提要 基于基层治理现代化的现实要求、法治浙江建设的坚实支撑和城乡社区协商自身可持续发展的内在要求，党的十八大以来，浙江省城乡社区协商实践的法制化、规范化、程序化的特征日益显现，法治化趋势初显端倪。但是，也存在着一些问题，表现为：城乡社区协商法律制度支撑严重不足，政策文件尚未有效覆盖城乡社区协商实践，城乡社区协商制度的认同度还不高。为此，本文提出从三个方面来推动城乡社区协商实践的法治化。一是推动城乡社区协商制度的整体性建设；二是推进城乡社区协商法律制度的构建；三是加强城乡社区协商法治的社会文化基础建设。

关键词 城乡社区协商；法治化

党的十八大以来，城乡社区协商作为社会主义协商民主建设的重要组成部分的地位得以明确，城乡社区协商呈现蓬勃发展的态势。法治是民主的保障，“为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化”。城乡社区协商作为一种民主形式，必须遵循民主法治化的基本规律，走法治化道路。

作为市场经济的先发地区和法治建设的先行省份，浙江省探索基层协商民主治理的实践起步早、形式多。尤其是在党的十八大提出积极开展基层协商民主之后，随着中央相关制度的陆续出台，在浙江省各级党委、政府的推动下，浙江省城乡社区协商创新实践不断涌现，城乡社区协商民主实践制度化、规范化、程序化的特征日益显现，法治化趋势初显端倪。因此，以浙江省为样本，研究城乡社区协商民主治理法治化演进的历程，梳理演进的逻辑基础、取得成效和存在问题，探寻演进方向，从而优化演进路径，能体现城乡社区协商民主的发展方向，也有利于实现城乡社区协商民主治理实践探索的主动性、创造性和行为的合法性、稳定性的有机统一。

一、城乡社区协商法治化演进的逻辑基础

1．基层治理现代化的现实要求

陈家刚研究员将城乡社区协商民主定义为：以城乡社区这一社会基本单元为基础，围绕基层群众共同关心的涉及群众切身利益的重大事项，以及存在显著分歧和冲突的公共决策问题，借助制度化、规范化、程序化的形式，通过广泛的参与、利益表达、对话沟通，最终形成共识的民主治理形式。城乡社区协商民主具有的促进群众依法有序参与政治生活、加强公共决策的科学性、民主性和合法性的价值功能贴合基层治理的需求，同时，城乡社区协商民主培育公民社会、完善基层群众自治制度的目标追求也与基层治理相契合，因此，成为基层治理的重要方式之一。

法治化是基层治理现代化的重要内容和必然要求，也是推进基层治理现代化的重要途径。城乡社区协商民主作为基层治理的重要方式之一，其法治化水平与基层治理的实现呈正相关关系。城乡社区协商民主的法治化水平越高，基层治理效果越好，基层治理现代化就越能实现。因为协商涉及的群众知情权、参与权、表达权和监督权的实现，以及协商的产生、运行和结果的实现都有赖于法治的规制和保障。从浙江省的实践看，慈溪村务协商民主、温州市鹿城区的社区协商议事会、海宁斜桥镇村级民主协商等城乡社区协商民主实践，无一不是在基层协商民主制度的指导下开展的。正是对协商的主体、内容、形式、程序等的规定，实现了城乡社区协商的有效运行，促进了城乡社区协商推动群众依法有序参与政治生活、有效化解基层矛盾纠纷、加强公共决策的合法性目标的实现，推动基层治理现代化向纵深发展。

2．法治浙江建设的坚实支撑

2006年，浙江省委做出“法治浙江”建设决定。10多年来，随着法治政府建设的推进、“民主法治村（社区）”的创建，政府的“行政权”和村社“自治权”的边界逐渐明晰，为村社依法自治拓宽了空间。而在法制宣传、政府等国家公共组织依法行使权力和公务员等国家工作人员依法办事的示范带动、法治实践的不断浸润下，公民法律知识得以积累，法律意识得以强化，法治能力得以提升，法治信仰逐步树立。这为城乡社区协商民主实践奠定了深厚的社会人文基础。

3．城乡社区协商民主可持续发展的内在要求

何包钢曾经指出，中国的“协商民主是由精英推动的。领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键要素，如果没有政府精英的支持，协商民主就不能持续发展”。江苏无锡开展的公民参与式预算改革在主要领导换岗后“陷入停顿”和温岭市委市政府持续出台关于民主恳谈的相关制度以摆脱“人走政息”可能的实践也在提醒我们，协商民主的可持续发展离不开法治化。事实上，浙江省城乡社区协商民主实践在这方面也一直在探索，只不过，在党的十八大之前，这种探索集中表现在县级和乡级基层党委、政府对城乡社区协商民主的制度化设计和推进上，而党的十八大之后，随着中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》的出台，中央层面对开展城乡社区协商民主决心的宣誓和总体设计，迫使省市级政府从原来的地方城乡社区协商民主实践的肯定者、推广者向地方城乡社区协商民主实践的设计者转变。浙江省就是在这种背景下出台了《关于加强城乡社区协商民主的实施意见》。城乡社区协商民主实践也更多地凸显“制度先行，以制度促实践”的成长路径。经过十几年的成长，城乡社区协商民主已然具备了法治化的基础，而城乡社区协商民主的推进也呼唤法治的保障作用。

二、浙江省城乡社区协商法治化的现状

亚里士多德将法治概括为：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。基于此，城乡社区协商民主法治化也应该涵盖两个方面的内容：城乡社区协商民主法律制度的构建和城乡社区协商民主法律制度的执行和认同。从这两方面对浙江省城乡社区协商民主法治化实践进行考量，浙江的城乡社区协商民主建设离法治化还有不小的差距。

（一）城乡社区协商法律制度支撑严重不足

我国的宪法中尚无专门条款对社会主义协商民主做出明确规定，更不用说作为协商民主的一个层次的城乡社区协商能得到宪法的确认。而法律中只有《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》两部法律对城乡社区协商进行了零星的原则性规定。我国尚无专门规范听证会、居民议事会、民主恳谈会等城乡社区协商民主形式的法律法规，权利义务不明确，协商内容、程序和结果的合法性、权威性难以得到保障。

（二）政策文件尚未有效覆盖城乡社区协商实践

基于法律支撑的不足，目前，城乡社区协商主要依靠党委和政府出台的政策文件获得制度供给。这类政策文件主要包括三个层面。

中央层面：《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了基层协商在中国特色社会主义民主制度中的重要层次和微观基础的地位；《关于加强城乡社区协商民主的实施意见》从总体要求、主要任务和组织领导三方面对城乡社区协商进行了总体设计，明确了城乡社区协商的基本原则、总体目标，对城乡社区协商的内容、主体、形式、程序和成果运用进行了原则性规定。因此，细化工作就历史性的落到了地方层面。

省市层面：由于城乡社区协商围绕着城乡社区的公共问题展开，省市党委政府作为中观管理者，不是基层治理的直接参与者，也不是城乡社区协商的具体实践者，因此，在作用发挥上，省市党委政府主要起到了“中央部署与县乡实践的‘传送带’作用”，在总结、提炼区域范围内城乡社区协商实践经验，形成一些根本性的规范上作用发挥不明显。以浙江省为例，2016年12月，浙江省根据中央的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，出台了省级层面的《关于加强城乡社区协商民主的实施意见》。该文件虽然结合浙江省的地方实际对协商内容、主体、形式进行了具体化，但对起关键作用的协商程序的规定仍是中央文件的复制，操作性不强。在市级层面，2017年6月，温州市出台了《温州市推进城乡社区协商的实施办法》，成为浙江省首个也是目前唯一一个出台专门制度对城乡社区协商进行指导的市。而更多的市则通过将城乡社区民主协商纳入基层协商民主的相关制度，开展指导。

县乡层面：县乡级政府作为城乡社区协商民主的主要推动者和实际操作者，对城乡社区协商制度的具体化有着客观需求，因此，也成为完善城乡社区协商制度的主要力量。从浙江省看，十八大之后，城乡社区协商实践几乎在各区县遍地开花，各地也陆续发布了城乡社区协商的相关规范性制度，对协商主体的确定、协商形式的选择、协商程序的细化、协商监督的实现等进行了进一步探索。此外，也有部分村、社区根据自身实际制定了城乡社区协商规则。

总体来看，城乡社区协商政策文件尚未有效覆盖城乡社区协商实践。问题集中表现在四个方面。

1．制度设计不够完整

首先，主体上，城乡社区协商整体上由谁负责，谁来具体实施，责任者和具体实施者的权力和责任是什么，参与协商的协商主体的权利和义务是什么，还不明确。其次，缺乏权利救济机制。城乡社区协商是公民知情权、参与权、表达权、监督权的重要实现形式，那么在这过程中，如果公民的这些权利受到侵犯，该如何救济？再次，缺乏责任追究相关规定。当出现不作为和滥用权力的情况时相关人员需要承担怎样的责任，如何承担？这些问题在制度上至今没有完整的回应。

2．程序规则不足以保障协商的有序、有效运行

一个完整的协商程序应该包括议题的选择、协商主体的确定、协商的准备、协商的开展、协商成果的运用和反馈。各地在制度上或多或少都存在着不尽如人意的地方。特别是对如何开展协商，大多是对协商定义的简单重复，对协商主体的法定出席比例、具体的议程设置、主持人的选择和权利义务、意见集合办法等关键要素没有明确的规定。此外，协商结果的起草、审定、递交、反馈和执行也缺乏完整的规则约束，容易造成协商结果执行的随意性和主观性。

3．缺乏与相关制度的有效衔接

城乡社区协商制度属于基层群众自治制度的范畴，加上由一定数量的“两代表一委员”作为协商主体的参与机制，为城乡社区协商提供了较为丰富的存量资源。但是，现有的城乡社区协商制度与村（居）民自治制度并没有系统的衔接，与人大制度和政协制度也没有相应的联系机制，不足以体现制度的整体性、系统性。

（三）城乡社区协商制度的认同度还不高

目前，在浙江省的实践中，确实出现了一些城乡社区协商的成功案例。例如，杭州市余杭区的塘栖村在拆除村民的违章建筑时，因有两户村委上门多次沟通未果，分别启动了民主听证程序，有效解决了问题。慈溪的东港村通过民主协商会解决海涂养殖承包权发包事项，发包程序合理、合规、合法，使承包户能接受，改变了以往一遇承包都会引发大的风波、群体闹事的现象。临海的下宅村和大泛村有一条全长3.67公里的盘山公路，长期以来交通拥堵和安全隐患问题得不到解决，后来经过镇村两级的民主协商，道路被拓宽，问题得到了有效解决。

这些案例是城乡社区协商在提高基层政府公共事务的决策质量并降低执行难度，促进各方之间的沟通协调合作等方面功能实现的重要体现。但从城乡社区协商开展的整体看，能实际取得成效的案例并不多。甚至，实践中还出现了协商异化的现象。

1．协商工具化

把城乡社区协商当作一个框，将基层事务事无巨细都往里装；把城乡社区协商当作一个标签，把不属于城乡社区协商范畴的实践进行包装，冠以探索城乡社区协商新形式之名；有需要才协商，有时间才协商；等等。

2．协商形式化

以通知、告知方式取代协商；操控协商程序；操控协商主体的产生过程；等等。

3．主体精英化

吸收具有良好表达沟通能力和积极性高的群体参加协商能使协商的开展更加顺利。因此，从便于操作的角度出发，组织者容易有意或无意地偏向选择体制内的基层党委政府领导，体制外的经济能人等具有优势社会特征或者积极参与的群体，导致事实上的具有一定经济、政治或是社会资源的精英成为协商的主要成员，普通民众实际参与的比例很低。

这些异象的背后反映出城乡社区协商的组织者和参加协商的具体个人对现行城乡社区协商制度的理解、认同与执行要求的差距。对城乡社区协商制度的理解和认同包括两个方面：一方面是指知晓并愿意按照城乡协商制度的具体规定开展协商。这和城乡社区协商制度本身是否科学、完善并得到普及相关。另一方面是指对城乡协商制度背后的协商民主理念和法治理念的理解和认同。这和对协商理念的正确认识和法治信仰的树立相关。从调研情况看，群众对城乡协商民主的制度并不了解。群众知道协商，但是对是否要按照规则协商、协商规则的具体内容和不按规则协商的后果都没有清晰的认识。同时，群众对协商理念的认识存在一些误区：一是将协商等同于单向的信息传递和意见表达，以至于只见协商不见共识；二是认为只要协商是依法做出的，协商结果就应该上升为公共政策。

三、城乡社区协商民主法治化的具体路径

（一）推动城乡社区协商制度的整体性建设

“法律既是经验理性与渐进理性的产物，更是人为选择和设计、积极改造和创新的逻辑理性成果。”城乡社区协商民主法治化是在城乡社区协商民主实践的基础上，有目标导向和方向选择的社会变迁。要处理好既有的基层民主政治框架、法律制度、法治民主社会基础等存量资源和城乡社区协商民主实践围绕城乡社区协商民主制度化、规范化和程序化的目标提出的增量改革需求之间的关系。由此，要厘清既有的体制、制度资源和制度缺口，通过顶层设计，实现不同层次各项制度的系统改革。具体而言：一要理顺党委、政府、人大、政协等政治组织在推动城乡社区协商民主中的权责关系，形成权责清晰的城乡社区协商工作机制；二要理顺城乡社区协商与基层自治的关系，以弥补村（居）民自治的不足为着力点，加强制度建设并加强与村（居）务公开、村（居）务监督、村（居）民代表大会等制度的衔接；三要明确城乡社区协商是基层协商的重要组成部分，加强城乡社区协商和乡镇、街道协商的联动。

（二）推进城乡社区协商法律制度的构建

截至目前，已有的城乡社区协商制度探索重心还在于本地问题的解决，缺乏可复制性，还没有上升到普遍性的操作层面。同时，城乡社区协商实践表现出的多样性、不稳定性的阶段特征也决定了城乡社区协商法律制度的构建是一个长期的过程，目标是实现依靠硬性制度规范城乡社区协商，路径则是及时总结实践中具有推广价值的城乡社区协商规则，通过修改现存的相关法律、融入相关立法等方式使其成为正式的法律。

城乡社区协商法律制度建设要从权利—义务及权力—责任的明晰、程序的完善和救济制度、追责制度、监督制度的建立健全等方面推进。从现阶段看，程序的完善是基层有能力、有空间进行探索的。这主要包括以下内容。

1．协商主体的确定

要明确协商主体确定的基本原则是多元性和代表性，以保障协商结果的认同度。同时，也应结合基层实践就协商主体的具体条件、产生方式、人数规模、人员结构比例的制度设计进行总结完善。

2．协商议题的确定

协商议题的必要性和可行性是协商开展的前提。基于目前议题多由党政机关确定的现实，可以考虑在议题确定环节就引入协商，增强议题的民意基础，同时进一步细化议题确定的标准。

3．协商程序的设计

程序正当是协商有序、有效的前提。应从维护群众的知情权、参与权、表达权、监督权和保障协商有序、有效的角度，适时探索主持人制度、分组讨论制度、协商主体的分类抽样等，解决好协商信息不对等、协商主体代表性不足、讨论不充分等问题。

4．协商结果的运用

城乡社区协商达成的共识能否被纳入基层政府决策不光取决于协商本身，还与基层政府的决策机制有关。因此，有必要在城乡社区协商结果和基层政府决策机制之间建立稳定的制度性联系。

（三）加强城乡社区协商法治的社会文化基础建设

法治的实现，关键不在于法律制度表层的建构，而是依赖于人们的自然习性和逐步养成的法治理念。就城乡社区协商法治而言，公民是否具有相应的理念匹配以适应城乡社区协商实践的发展，是城乡社区协商法治能否实现的关键。

因此，一方面要改变对协商理论的误解，树立真正意义上的协商民主理念。这包括：第一，协商的目的在于解决问题，讨论只是手段，达成共识才是落脚点；第二，协商的功能在于公共利益的最大化，利益表达很重要，但也要有公共精神、理性表达，要学会妥协；第三，协商民主并不只是一种咨询政治，更是一种决策机制。为此，有必要通过普及化的宣传、针对性的培训和实战演练，帮助协商主体树立真正意义上的协商理念，培养协商需要具备的信息收集整合、沟通表达、综合判断等能力和实现尊重与包容不同利益和价值的理性精神。

另一方面要树立法治理念。法治的实现过程应该是不断追求和树立法治理念的过程。诚然，法治浙江的多年实践，一定程度上推动了法治政府的建立、公民权利意识的增强、法治观念的培养，但离法治社会要求的树立法律至上的理念，具有信仰法的传统和精神的标准还有不小的距离。就城乡社区协商法治而言，只有从官方到民间都建立起普遍的规则意识以及对权利的尊重和对公共利益的责任意识，城乡社区协商的“内源发展”才有可能。这里具体包括两个层面：第一，党委、政府、人大、政协等组织要真正树立依法履职的意识，为城乡社区协商拓展提供足够的空间，发挥好依法协商的示范引领作用；第二，要培养公民的依法协商意识，不光重视正确认识民主权利和维护民主权利的意识和能力的培养，更要注重认知和履行义务、责任的意识和能力的培养。