第二部分
政策文件

中共浙江省委 浙江省人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作加快建设现代化城市的实施意见

浙委发〔2016〕26号

（2016年8月26日）

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）等文件精神，切实把城市规划好、建设好、管理好，加快建设现代化城市，结合我省实际，现提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实中央城市工作会议部署，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以“八八战略”为总纲，遵循“一尊重五统筹”的城市工作思路，着力推进国家城乡建设转型综合示范区建设，着力加强城市规划建设管理，着力深化城市精神文明建设和体制机制改革，全面提升城市发展质量，走出一条具有浙江特色的现代化城市建设道路。

（二）总体目标。通过城市有序建设、适度开发、高效运行，实现高水平规划、高标准建设、高效能管理、高品位生活，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，形成以四大都市区为龙头、七个区域中心城市为骨干、一大批高品质中小城市为支撑、大中小城市协调发展的全省城市发展格局，成为具有全球影响力的长三角世界级城市群的重要一翼。

（三）基本导向。尊重城市发展规律，坚持人民城市为人民；统筹空间、规模、产业，坚持统筹布局与分类指导相结合；统筹规划、建设、管理，坚持规划先行与建管并重相结合、集约高效与安全便利相结合；统筹改革、科技、文化，坚持改革创新和传承保护相结合；统筹生产、生活、生态，坚持完善功能与宜居宜业相结合；统筹政府、社会、市民，坚持依法治理与文明共建相结合。

二、统筹城市发展布局

（四）提升都市区能级。全面实施杭州、宁波、温州和金华-义乌等四大都市区规划，加强都市区核心城市建设，完善城市综合功能，提升国际化水平，建设高能级科创平台，集聚全球高端要素，发展具有国际竞争力的现代产业，打造参与国际国内竞争的尖兵和龙头。加快建设都市区一体化的城际轨道网、快速交通网、生态绿道网和公共服务网，着力打造都市区内部一小时通勤圈和生活圈。建立健全都市区协调发展机制，形成省级统筹指导、市县主体推动、社会广泛参与的合力共建格局。

（五）推动区域中心城市提质发展。进一步建设好湖州、嘉兴、绍兴、衢州、舟山、台州、丽水等七个区域中心城市，明确各具特色的城市发展定位，打造浙江发展的重要骨干和中坚力量。实施中心城市升级行动，着力推进产业升级、环境再造、设施完善、服务提升、旧城更新、管理现代化等工作，实现城市综合功能、经济实力、人居环境、特色风貌明显提升。增强区域中心城市要素配置能力，提高区域性综合服务水平，促进中心城区与周边县市一体化发展。

（六）加快培育中小城市和特色小城镇。深入推进现代化美丽县城建设，推动县域经济向都市区经济转型，加快建成一大批具有较高产业品质、生活品质、环境品质的中小城市。加快中心镇发展和小城市培育，拓展特大镇功能。全面开展小城镇环境综合整治行动，建设各具特色的活力小镇、风情小镇，力争到2020年全省所有乡镇驻地建成区环境卫生、镇容镇貌、生态环境明显改善，承载能力、发展能力、服务“三农”能力明显增强。

三、强化城市规划引领

（七）高水平制定规划。创新规划理念，改进规划方法，发挥城市规划的战略引领和龙头作用，实现一张蓝图干到底。把省域作为一个整体，积极推进省域空间规划编制，加快修编省域城镇体系规划。及时开展新一轮城市总体规划、县（市）域总体规划编制工作，协同开展空间利用相关规划和专项规划的编制修改工作，促进“多规合一”。改革城市总体规划编制方法，提高规划编制与审批效率，建立规划强制性内容分类分级管控制度，加快建设全省城乡规划信息系统。加强空间开发管制，划定城市开发边界，确定城市建设约束性指标。按照严控增量、盘活存量、优化结构的要求，合理安排建设用地，调整完善项目建设用地控制指标规定，科学确定不同类型项目的容积率低限控制要求。

（八）严格实施规划。切实强化城市规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。城市规划的修改必须严格依法进行，规划强制性内容不得随意变更，未编制控制性详细规划的区域不得进行建设。全面推进规划实施评估，城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况。把城市规划依法实施情况纳入城市政府考核目标，开展规划实施情况审计试点。积极推行城市总规划师制度，建立健全市县城乡规划委员会制度。加强城乡规划督察、巡查工作，实现城乡规划督察市县全覆盖，利用卫星遥感监测等多种手段加强规划实施监管，健全违反城乡规划重点案件挂牌督办和行政责任追究制度。严控各类开发区和城市新区设立，凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的，一律依法进行处理。

四、塑造城市特色风貌

（九）推动城市设计全覆盖。把城市设计贯穿到美丽城市建设全过程，加快塑造“诗画浙江”城市风貌。分阶段有重点地推行城市设计，到2017年实现新启动的新城区建设、旧城改造、城中村改造等城市设计全覆盖，到2020年实现城市重点区域城市设计全覆盖。完善城市规划和设计联动工作机制，建立总体城市设计、详细城市设计、实施性城市设计三个层面相衔接的城市设计体系。制定城市设计实施管理办法，把城市设计内容转化为规划控制要求，纳入控制性详细规划，列入土地出让条件。单体建筑设计方案必须符合城市设计要求，建筑形体、色彩、体量、高度等要与周边环境协调。把文化理念融入城市设计，传承城市文脉，凸显文化特质，使城市街巷和居民生活场景充分体现文化内涵。

（十）加强建筑设计管理。贯彻“适用、经济、绿色、美观”新建筑方针，在建设工程规划许可阶段加强工程设计方案审查，突出建筑使用功能以及节能、节水、节地、节材和环保，彰显浙江地域建筑特色。强化公共建筑和超限高层建筑设计管理，探索公众和专家参与大型公共建筑设计决策制度，建立大型公共建筑工程后评估制度。完善建筑设计招投标决策机制，培育和规范建筑设计市场。支持建筑设计院和建筑师事务所发展，培育一批综合实力强、国内外影响大的知名建筑设计企业，打造建筑设计产业高地。加强优秀设计人才的引进工作，培育勘察设计大师，形成既有国际视野又有民族自信的建筑师队伍。

（十一）保护历史文化风貌。加快完成历史文化名城名镇名村街区和历史建筑等物质文化遗产普查，建立历史建筑“一房一档一图则”名录，到2020年实现历史文化名城名镇名村街区保护规划全覆盖，历史建筑、古树名木全面公布并挂牌保护。加强历史文化遗产活化利用，鼓励历史建筑产权人和使用人进行适度的功能拓展，实现资源保护与改善民生、旅游开发、产业提升有机结合。

（十二）保护风景名胜资源。充分利用风景名胜资源和自然山水格局，让城市显山露水。加强风景名胜区规划编制工作，优化全省风景名胜区空间布局、等级结构和类型组成，明确各风景名胜区边界和约束性范围，到2020年实现总体规划全覆盖和详细规划应编尽编。强化风景名胜区资源保护和生态修复，培育后备资源，提升信息监管水平。推进公共游览服务设施建设，鼓励发展符合保护要求的特色产业，增强风景名胜区对地方经济社会发展的服务能力。

五、提高城市建筑品质

（十三）加强工程质量安全监管。健全建设工程质量安全管理体系，落实工程建设、勘察、设计、施工和监理等各方责任主体质量安全终身责任，打造建筑精品。强化政府对工程建设全过程的质量安全监管，大力推行文明施工标准化管理。完善质量安全和建筑市场诚信体系，实行违规企业黑名单制度，实施合同履约评价制度。加强工程建设招投标监管，提倡优质优价和综合最优价中标。大力推广工程总承包制，严厉查处转包和违法分包等行为。将保险机制引入工程担保市场，鼓励大型公共建筑、地铁等按市场化原则向保险公司投保重大工程保险。实施工程全生命周期风险管理，加强对既有建筑改扩建、立面改造、装饰装修、工程加固的质量安全监管，严禁对建筑物进行随意拆改，建立完善城市老旧住宅安全隐患排查巡查制度，加大治理改造力度，严防发生垮塌等重大事故。

（十四）大力推广绿色建筑。贯彻《浙江省绿色建筑条例》，编制实施市县绿色建筑专项规划，推动绿色建筑扩面和建筑能效提升，到2020年城镇地区新建民用建筑全部执行绿色建筑强制性标准，可再生能源占建筑领域能源消费比重达到10%以上。全面实施新建住宅全装修，促进资源节约、环境保护和品质提升，提高住宅产业现代化水平。大力推广装配式建筑，完善建筑工业化标准体系，推进建筑部品部件工厂化生产，培育一批具有自主知识产权的品牌产品和重点企业，到2020年装配式建筑占新建建筑比重达到30%。发挥我省钢结构产业集聚优势，大力推广钢结构建筑应用，积极推动钢结构住宅发展。

六、完善城市综合功能

（十五）全力治理城市交通拥堵。发挥城市规划对交通治理的先导作用，从源头合理疏导交通流量。加大城市交通基础设施建设力度，加快大城市轨道交通建设，合理选取轨道交通制式。按照“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，加强街区规划和建设，畅通道路微循环，形成快速路、主次干道、支路级配合理的道路网系统。加强城市综合交通枢纽与换乘体系的规划建设，促进不同运输方式和城市内外交通之间顺畅衔接、便捷换乘。完善公共自行车、人行道、景观步道等城市慢行系统，到2020年城市和县城建成区平均路网密度达到8公里/平方公里，道路面积率达到15%。创新公交优先战略，改革公交公司管理体制和运营机制，增强公共交通运力，到2020年特大城市公交出行分担率达到45%以上，大城市达到35%以上，中小城市达到25%以上，中心城区公交站点500米内全覆盖。深入推进出租汽车行业和出租汽车服务业创新，规范网络预约出租汽车经营服务行为。提高交通组织管理水平，大力发展智慧交通。

（十六）加强城市地下空间综合开发利用。推进地下空间开发利用地方立法，建立健全城市地下空间权属管理、安全监管机制，完善地下空间综合管理体系。全面实施城市地下空间开发利用规划，强化地下空间综合开发、复合利用，合理利用深层地下空间，“十三五”期间全省新增城市地下空间开发利用面积5000万平方米以上。加强地下空间互联互通，落实互联通道建设的规划要求、主体责任和具体方案。联动推进地下空间开发利用与城市交通治堵，加快建设地下快速路、过街通道、地下停车场所等地下交通设施，探索建设公共自行车地下停放设施。加强城市地下管线建设管理，推进老旧管网改造，建立健全综合管理信息系统，加快建成较为完善的城市地下管线体系。编制城市地下综合管廊建设专项规划，城市新区、各类园区、成片开发区域新建道路必须同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进地下综合管廊建设。鼓励社会资本投资运营地下综合管廊，建立合理收费机制。凡建有地下综合管廊的区域，各类管线必须全部入廊，管廊之外区域不得新建管线。

（十七）健全公共服务设施。合理确定公共服务设施建设标准，加大建设力度，形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。推进公共服务设施布局均衡化、便民化，配套建设中小学、幼儿园、超市、菜市场，以及养老、助残、卫生、文化、体育等设施，合理布局公共活动休憩空间，打造方便快捷生活圈。加强城市无障碍设施建设和改造，推进老旧电梯安全评估、更新改造和既有多层建筑加装电梯。公共图书馆、美术馆、文化馆（站）、博物馆、科技馆要免费向全社会开放，符合开放条件的学校等单位体育设施要向居民开放共享，城市公园原则上免费向居民开放。积极利用城市轨道交通站点周边用地，建设集聚度和服务能级更高的公共服务中心。加强城市物流基础设施建设，推进互联网和物流融合发展，提高城市物流服务和保障能力。

（十八）切实保障城市安全。强化市政公用行业安全运行保障，加强城市供水水质监测，做好城市燃气安全管理，推进城市桥梁安全检测和加固改造。大力加强防洪排涝设施规划建设，改造提升防洪排涝系统，建立健全防洪排涝应急机制。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准，健全城市应急指挥体系，完善城市生命通道系统，加强城市防灾避难疏散场所建设，建立专业化、职业化的应急救援队伍，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力，提升社会治安综合治理水平，构建全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。建立严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系，确保食品药品安全。

七、改善城市人居环境

（十九）继续强势推进“三改一拆”。建立健全依法治违长效机制，实施新增违法建设管控和责任追究制度，加强“四边三化”“两路两侧”、缓拆违建、涉及消防安全违建等专项整治工作，推进农房确权、确违，坚决遏制新增违法建设行为，到2020年全部县（市、区）实现基本无违建，基本建成“无违建省”，拆后土地利用率超过80%。大力推进棚改安居和旧住宅区、旧厂区、城中村改造，到2020年基本完成城镇棚户区和城中村改造。大力推进城市有机更新，有序实施城市修补，因地制宜实施成片连片改造、单体拆除重建、局部微改造等方式。创新城市有机更新办法，规范引导存量土地使用权人开展自主改造，在符合规划基础上经综合评估并由市县政府批准后，可适当提高开发强度，对工业用地外的其他经营性用地可批准转变用地功能。

（二十）加快推进海绵城市建设。科学编制海绵城市规划，因地制宜确定建设目标和具体指标，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，加快建设符合当地实际的特色海绵城市。严格城市河湖水域空间管控，保护现有水系格局，水域面积不得减少。充分利用自然山体、河湖湿地等生态空间，完善雨水综合利用系统，推广城市路面透水建材铺装，多途径建设雨水滞留设施，增强雨水消纳功能。加快推进城市排水防涝设施改造提升，加强城市内涝易发区和隐患点治理，有效解决城市内涝问题。深化节水型城市创建，推广使用节水设施设备。

（二十一）大力推进城市绿化美化。按照出门见绿的要求，加快城市绿地均衡化布局和立体化建设，加强绿化管理养护，构建江南特色城市绿化生态体系，到2020年市县建成区绿地率达到40%左右，人均公园面积达到13.5平方米，县级以上城市全面创建成为国家园林城市。加快建成省域“万里绿道网”，大力推进市县级和社区级绿道网建设，着力提升绿道运营管理和服务水平。加强城市及周边森林抚育和植树造林，建设森林城市。制定城市生态修复工作方案，加快修复被破坏的山体、水体、土壤、植被，恢复城市自然生态。大力推进城区美化，优化城市主要街路、出入通道、站点等重要节点的乔灌花草配置管养，推动城市公共空间艺术化。加强建筑屋面色彩规划管理，推进与周边环境不协调的屋面色彩和太阳能利用设施专项整治。加强城市建筑附属物管理，开展主要街道和重点地区临街建筑物户外广告、标牌、卷帘门以及未处理违法建筑等问题的综合治理。

（二十二）深入推进城市水环境治理。深入推进“五水共治”，全面消除设区的市建成区黑臭水体和劣V类水质断面，全面提升城市水环境质量。加强沿江沿河沿湖生态廊道建设，推进水岸共治。加强城市生活污水处理设施建设和运营管理，建立健全污水处理设施第三方运营机制，加快污水管网建设和污水处理厂提标改造，加大污泥处理处置力度，鼓励实施中水回用。到2020年，县级以上城市和县城建成区污水基本实现全收集、全处理、全达标，污水处理率达到95%以上；建制镇污水处理率达到70%。

（二十三）统筹推进大气污染防治。调整优化能源和产业结构，加大高耗能重污染企业整治力度，大力发展生态经济和节能环保产业，强化工业废气及烟粉尘治理。加大机动车船排气污染治理力度，积极发展新能源汽车，同步推进充电站、充电桩、充气站等设施建设，力争到2020年全省公交车、出租车、营运专车、一般公务用车替换为新能源汽车或改造为清洁能源汽车。加强建筑施工现场管理，有效控制建筑扬尘。制定实施城市空气质量达标时间表，稳步提升环境空气质量优良率。

（二十四）推进垃圾综合治理。倡导绿色生产生活方式，减少生产、流通、使用、生活等环节垃圾产生量。统筹城乡垃圾处理处置，加强设施规划布局和用地控制，提高项目选址的科学性、预见性。深入推进生活垃圾分类，加快建设分类投放、收运、处置设施设备体系。推广生活垃圾焚烧发电和生物处理等资源化利用方式，完善再生资源回收利用政策，提高垃圾资源化利用水平。强化垃圾焚烧厂、填埋场建设和提标改造，关停不达标的垃圾处理设施，提高垃圾末端无害化处置水平。到2020年，基本建立餐厨废弃物和建筑垃圾回收和再生利用体系，垃圾回收利用率达35%以上，设区的市市区全面实行生活垃圾的分类投放、分类收运、分类处置，50%以上的县级以上城市和县城具备生活垃圾末端分类处置能力。

八、创新城市治理方式

（二十五）深化城市管理体制改革。贯彻落实好中央关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的部署要求，做好与我省综合行政执法改革的衔接。省建设厅为省政府城市管理和综合行政执法主管部门，负责全省城市管理和综合行政执法工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。建立健全城市管理和综合行政执法协调运行工作机制，推进市县综合执法并向乡镇延伸。加强城市管理和综合行政执法机构、队伍建设，提高管理、执法和服务水平。

（二十六）推进城市管理法治化。加强城市管理和执法地方立法，完善配套法规、规章、规范性文件及标准规范。创新城市管理和执法方式，推行行政指导等柔性管理，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。加强现场监管和日常巡查，及时发现和处理违法行为。提高行政处罚裁量基准的规范性、合理性，增强城市管理和执法的科学性、公正性和公信力。

（二十七）加快城市管理智慧化。推动现代信息技术与城市管理服务融合，加强城市基础数据和信息资源采集与动态管理，推动城乡规划、交通管理、城市安防、灾害应急处置等城市管理信息资源的整合共享，建设综合性城市管理数据库。深入开展智慧城市建设，加快推进城市基础设施智能化，大力发展民生服务智慧应用，提高城市管理智慧化水平，到2020年智慧城管延伸覆盖到所有建制镇。

（二十八）加强城市基层治理。落实市、区、街道、社区的管理服务责任，健全城市基层治理机制。进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用，以社区服务型党组织建设引领社区居民自治组织、社区社会组织建设，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。充分发挥街道、社区等基层组织和各类群团组织的作用，推进社区治理网络化，增强社区服务功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展，提高社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理的能力。加强信息公开，推进城市治理阳光运行。

（二十九）大力建设文明城市。把培育践行社会主义核心价值观作为城市精神文明建设的根本任务，深化“最美浙江人”主题实践活动，弘扬社会公德，塑造城市精神，不断提升城市文明程度和市民文明素质。深入推进文明城市创建，以文明居住、文明出行、文明交往、文明就餐、文明旅游等为切入点，开展做文明有礼浙江人活动，实施城市不文明行为专项教育整治行动，促进形成良好社会风尚。从青少年抓起，完善学校、家庭、社会三结合的教育网络，将良好校风、优良家风和社会新风有机融合。开展多形式、常态化的志愿服务活动，组织好重大公共活动的志愿服务。

九、健全新型城市化体制机制

（三十）积极推进农业转移人口市民化。全面落实户籍制度改革政策，建立城乡统一户口登记制度，完善居住证制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立农业转移人口市民化激励机制，实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。加强农业转移人口技能和文化培训，提高农业转移人口融入城镇的素质和能力。

（三十一）完善土地利用机制。规范推进城乡建设用地增减挂钩，优化城乡建设用地布局和结构。完善城镇低效用地再开发激励机制，提高存量土地利用效率。因地制宜推进低丘缓坡地开发，在资源环境承载力适宜地区积极开展坡地村镇建设。创新完善农村产权制度，深化土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权“三权到人（户）、权跟人（户）走”改革，探索农户对“三权”的自愿有偿退出机制。深入推进农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，稳步开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。

（三十二）创新投融资机制。深化政府和社会资本合作，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，采取更具针对性的合作模式，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设运营。加大财政投入力度，创新财政投入方式，发挥省基础设施投资基金作用，参与和支持地方城市现代化重大项目建设，鼓励市县设立城市建设基金。进一步规范城市基础设施配套费征收、使用和管理，推动城市建设政府融资平台公司市场化转型改制。支持城市政府推行基础设施和租赁房、公积金贷款资产证券化，提高城市基础设施项目直接融资比重。加强与国家开发银行、中国农业发展银行的合作，支持创新信贷模式和产品，针对城市现代化建设项目设计差别化融资模式与偿债机制；鼓励商业银行开发面向城市现代化建设的金融服务和产品；鼓励公共基金、保险资金等参与城市基础设施项目建设和运营。

（三十三）健全城镇住房制度。建立健全购房与租房并举、市场配置和政府保障相结合的住房制度。完善城镇住房保障体系，住房保障逐步转向货币化保障为主。全面推行棚户区改造货币化安置，严格控制并逐步减少新开工实物安置项目。进城镇落户的农业转移人口，享有和城镇居民同等住房救助和住房保障。加强农民建房保障，积极稳妥推进宅基地分配货币化。扩大住房公积金制度受益覆盖面，逐步将符合条件的农民工和个体工商户纳入实施范围。加快发展专业化住房租赁市场，完善鼓励住房租赁业发展的政策举措，引导企业购买或筹措存量房源用于租赁经营。建立全省商品房库存统计制度，全面落实商品房供地与库存、价格挂钩办法，合理确定用地供应规模与时序。推进房地产业结构调整和整合提升，加快培育一批名牌名企，大力发展房地产总部经济，探索省内房地产项目分公司开发模式。加快房地产服务业发展，改善老旧小区物业服务，推广智慧物业。

十、加强组织领导

（三十四）强化组织协调。要积极发挥省推进城市化工作协调指导小组作用，完善工作机制，贯彻中央和省委、省政府决策，加强对全省城市现代化建设工作的协调指导。省有关部门要加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度，形成工作合力。定期召开省委城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题。各地要结合实际，优化城乡规划建设管理机构设置，提高统筹推进城市现代化建设的能力。各级党委要注重培养、选拔熟悉城市规划建设管理工作的干部，省委组织部、省建设厅要加强对城市规划建设管理领导干部的培训，不断提高其城市规划建设管理工作的能力和水平。

（三十五）落实工作责任。城市党委和政府要围绕中央和省委、省政府提出的总目标，制定具体目标和工作方案，明确实施步骤、重大项目和保障措施，精准发力，补齐短板，着力解决重点难点问题，加快推进城市现代化建设。实施城市规划建设管理工作监督考核制度，制定考核指标体系，定期通报考核结果，并把考核结果作为党政领导班子和领导干部实绩分析的重要内容。

各地各部门要认真贯彻落实本实施意见精神，明确责任分工和时间要求，确保各项政策措施落到实处。省委、省政府将适时组织开展监督检查。