加强城市规划建设管理加快建设现代化城市

——在省委城市工作会议上的讲话

李强

一、加强规划引领，科学绘制建设现代化城市的路线图

规划是城市建设之本，是城市建设的蓝图。城市规划必须全面体现城市的历史方位、功能定位、风格品位，才能充分发挥规划在城市发展中的引领作用。

（一）城市的历史方位，是在对过去、现在、未来的历史思考中明确城市的发展方向。明确了城市的历史方位，城市规划就能既不割断历史，又不迷失方向；既不落后于时代，又不超越阶段

城市发展是一个自然历史过程。明确城市的历史方位，首先要确定城市的发展方向。建设什么样的城市，既要考虑城市自身的社会历史文化基础，传承好城市的文脉，又要顺应发展大势，把握好发展的坐标。

其次要明确一个城市在全局中的地位。以杭州为例。杭州是省会城市，是浙江最大的中心城市，这是杭州在浙江不可动摇的地位，但还不够，还要有长三角南翼中心城市这一目标定位，力争跻身全国一线城市之列。

（二）城市的基本功能是集聚要素、通达物流、发展产业、传播文化、改善人居、创造品质生活。城市的功能定位，就是在这些功能中突出某一项或几项功能，使其成为城市的主导功能

明确城市的功能定位，首先要服从于全省“一体两翼”的区域发展总体布局。以杭州、宁波、温州、金义四大都市区为主体，以海洋经济区和生态功能区为两翼，是我省规划一张图、发展一盘棋的基本框架，全省城市的功能定位必须服从于这一大格局。杭州、宁波、温州、金义作为四大都市区的中心城市，其功能定位必须聚焦集聚高端要素、发展高端产业；舟山作为海洋经济区的中心城市，其功能定位必须聚焦国家海洋战略；衢州、丽水作为生态功能区的中心城市，其功能定位必须聚焦生态保护、发展生态经济；湖州、嘉兴、绍兴、台州等区域中心城市，则要聚焦功能均衡，更加注重生产、生活、生态融合，宜居、宜业、宜游并重。

其次要从城市的资源禀赋条件出发。城市的资源禀赋主要包括自然资源、区位条件、地形地貌、环境容量等先天条件，城市的功能定位必须按照资源禀赋来确定。需要强调的是，在资源禀赋中，有些要素是可变量，如区位条件，交通条件的变化特别是高铁的发展使它成为可变因素。有些要素是不可变量，如环境容量。超出了环境容量，城市的功能定位必然发生偏差。

第三要充分考虑不同城市在统筹城乡发展中的作用。城市化的过程，从某种意义上讲就是农民举家进城落户的过程。但省域中心城市、区域中心城市、县城、小城镇在统筹城乡发展中的作用差异很大。省域中心城市的主导功能是集聚高端要素、发展高端产业。区域中心城市既要集聚高端要素，也要积极推进农民市民化。县城必须把承载农民进城落户作为主导功能。小城镇、中心镇的主导功能，应该是为留在农村的农民，包括“离乡不离家”等就地城镇化的农民提供城市公共服务。

（三）城市的风格品位，就是凝固在建筑、街道等公共空间上的城市个性、城市气质、城市精神。这是城市设计的核心要义

城市的风格品位，本质是通过城市各实体单元的合理布局和精致设计，创造出令人愉悦、令人自豪、令人奋进的物质环境，提高城市的吸引力。

塑造城市的风格品位，首先要优化城市空间结构。这是城市风格品位的前提。城市空间结构合不合理，有许多客观标准，核心是不能见物不见人。一是交通。如果3公里走半小时、5公里走1小时，城市的吸引力自然会下降。二是配套。如果城市的某个区块没有令人满意的学校、医院、商业设施，必然人气不旺，甚至成为“鬼城”“死城”。三是功能分区。如果主城区黑烟滚滚、污水四溢、机声隆隆，就没有风格可言、品位可言。

其次要充分展现城市的自然生态特性。这是城市风格品位的基础。习近平总书记说，城市建设要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。浙江“七山一水两分田”，山水资源丰富，我们不仅要让居民望得见山、看得见水，而且要让居民望得见郁郁葱葱的青山、看得见清清澈澈的绿水。土地再紧张，也不能重蹈开山造地、填河造地、毁林造地的覆辙。

第三要延续好城市的历史文化脉络。这是城市风格品位的灵魂。建筑是活着的历史、立体的艺术、凝固的音乐。我们要学会并善于用建筑来表达城市的历史、文化以及城市特性、城市气质、城市精神，让人们看得见历史、看得见文化、看得见城市精神。

第四要全面落实以人为本的理念。这是城市风格品位的根本归属。城市的核心是人，关键字是衣食住行、生老病死、安居乐业。城市的风格品位，一定要体现在人的核心地位上，让居民能实现人生价值，这是城市品位的本质。我们希望有更多的浙江城市成为本地居民自豪、外地游客想来、八方人才向往的城市。

二、坚持精致有序，着力提升城市建设水平

城市规划这张蓝图，不能纸上画画、墙上挂挂，而要一条条路、一幢幢楼地精致有序建设，现代化城市才能在浙江大地落地生根。

一是坚持拆、改、建并重。浙江的大中小城市，长的有上千年历史，短的也有上百年历史，各类建筑鱼龙混杂。在这个基础上建设现代化城市，必须实行拆、改、建并重的方针，促进城市有机更新。

“拆”就是拆违。违法建筑是城市的毒瘤，不动外科手术就会在城市蔓延，导致城市混乱，甚至窒息。2013年以来，省委省政府强力推进“三改一拆”，累计拆除违法建筑面积5.06亿平方米，取得了巨大成效。但这仅仅是良好开局。全省看，违法建筑存量还很大，披着合法外衣的违法建筑数量也很大。为此，今年要集中力量在城市建成区全面拆除违法建筑，不留违法建筑的一砖一瓦。同时，从严控制临时建筑审批，到期全面拆除。还要全面清理“三改一拆”以来给违法建筑补办的合法身份，确保违法建筑在浙江无立足之地。

“改”就是改旧。城市建筑、街区、道路也有生命周期，也有生老病死。老了、病了要改，改不了的还得拆了重建，这是城市建设的客观规律。改旧，首先要全面推进旧住宅区、城中村、旧厂区改造。2013年以来，全省累计完成“三改”面积6.24亿平方米。下一步，要建立健全“三改”长效机制，按照每年改造1.5亿平方米的进度，稳步推进旧住宅区、城中村、旧厂区以及旧街区改造。其次要积极推进路面改造。我省不少城市，马路、街道坑坑洼洼，晴天是尘土飞扬，雨天是泥泞不堪，不仅严重影响群众出行，也影响城市形象。下一步，全省各市都要把路面改造作为一项重要工作来抓，全面提升道路质量。第三要有序推进立面改造。有序推进城市建筑立面改造是国际通行做法，有的国家为此征收相关税费。我们也要探索立面改造的体制机制，使一些城市建筑的立面10年或20年能改造一次。当然，原有的建筑特色和风貌要保持不变。

“建”就是建新。建设新的功能设施，加快基础设施现代化，是城市建设的重中之重。首先是城市交通体系现代化。这是我省城市建设中的突出短板，必须加快建设，尽快赶上。其次是城市地下基础设施现代化。目前，国务院已对城市地下综合管廊建设做了部署，我省要抓住机遇，积极推进，杭宁温和金义四大中心城市要率先行动。第三是加快建设海绵城市。目前，嘉兴市正在积极开展试点，杭州也出台了政策。需要特别强调的是浙江的海绵城市建设要结合浙江的气候、地质、生态等各方面特点，不能照搬照抄北方城市的做法。

二是坚持点、线、块互动。点、线、块是城市的三大空间要素，在城市建设中都具有牵一发动全身的作用。

点，就是地标性建筑。这是城市的标志、城市的名片，也是城市的象征。这个“小点”打造得好，就能“点”亮整座城市。城市的地标性建筑，必须充分体现城市的历史文化和价值追求，不能一味炫酷，更不能搞怪。现在国内不少城市，地标建筑有的贪高，300米、400米、500米；有的求洋，争先恐后请洋大牌、洋大师来设计，但一些洋大师不懂中国文化，不懂我们的价值追求，设计的建筑很难成为我们的城市地标。杭州的地标是什么，网上讨论很多，但排在前几位的仍然是三潭印月、雷峰塔、六和塔、保俶塔，这是需要我们深思的。

线，就是城市主要街道。这是城市品质、城市功能、城市形象的集中体现。巴黎的香榭丽舍大道，巴塞罗那的兰布拉大道，伦敦的摄政街，都是“线”的经典。从某种意义上说，城市是“线”的排列组合，“线”的数量和品质，决定了一个城市的规模和品质。为此，我们的城市要集中力量于“主线”，统筹大小街道、背街小巷，一条街、一条巷地把城市建设好、提升好。

块，就是城市的功能区块。城市就是由若干条路、数倍于路的“块”组成的。但更重要的“块”是功能区块。随着城市能级的提升，功能区块建设越来越成为城市规划建设的战略重点。这里，我就功能区块建设强调几点：

第一，要围绕城市主导功能加强功能区块建设，如杭州要把城西科创大走廊建设放在突出位置。

第二，要按照生产生活生态“三生”融合的理念来规划建设功能区块，确保每个区块都宜居宜业宜游。

第三，要更加重视城市生态功能区块建设，有条件的地方要规划建设城市森林、城市湿地。

第四，要切实加强功能区块之间的快速交通体系建设，防止“路梗阻”。

三是坚持高、新、精结合。城市建设是百年大计，必须坚持高标准、运用新技术、力求精品质，确保质量第一、品质第一。

坚持高标准，就是要确保建筑百年不拆、路面十年不坏。我们要摒弃“求快、求省”的传统观念，按照世界先进标准建好每一幢楼、每一条路。还要强化城市建设的绿色标准，推动绿色建筑稳步扩面。

运用新技术，就是要积极运用城市建设领域的各类新技术、新材料。近几十年来，建设领域的新技术、新材料层出不穷，改变了上千年秦砖汉瓦的历史，我们要积极推广、加快运用。

力求精品质，就是要力求城市建设的每一个工程、每一幢建筑都成为精品。我们的许多建筑，包括得了这个奖、那个奖的建筑，不到10年就想拆了重建。不是因为质量问题而是因为看不下去，没有品位。今后，每一幢建筑都要在显著位置镶一块铜牌，注明设计、施工、业主等单位和建造时间，倒逼每一幢建筑都成为精品。

三、创新城市管理，确保城市高效运行

现代化城市始于科学规划、工于精致建设、成于有效管理。加强城市管理，必须紧扣管什么、怎么管这两大问题。

城市管理管什么，最重要的是城市公共空间，核心是三大管理。一是市容管理。市容市貌管理涵盖环境卫生、建筑外貌、景观灯光、户外广告设置、施工场地等各方面，是城市管理最基本的领域。近年来，随着“三改一拆”“五水共治”的深入推进，全省城市市容发生了巨大变化，有力地改变了城市形象。但也要看到，“脏乱差”现象在一些城市仍然存在，在城乡结合部问题还比较突出。必须采取有效措施，彻底消灭“脏乱差”现象，决不能让“脏乱差”拖了现代化城市建设的后腿。

二是交通管理。在机动车拥有量快速增长下，交通拥堵已经成为目前“城市病”的主要病症。无论是杭州，还是宁波、温州甚至县城，交通拥堵都普遍存在。交通管理上不去，交通拥堵下不来，现代化城市就会变成现代化的“堵城”。

三是安全管理。近几年来，我国城市公共安全事件时有发生，桩桩事件都在给我们敲警钟：城市在扩张、在膨胀，公共卫生、基础设施、社会稳定、疾病防控、生态环境，任何一方面出问题，都会威胁到公共安全。切实加强城市公共安全管理，是建设现代化城市过程中必须解决的一大课题。

上述三大问题以及城市运行中其他各种问题该怎么管，我认为最重要的是三条。首先是依法严管。目前，我国城市管理的法律法规总体健全，市容管理有《城市市容和环境卫生管理条例》，交通管理有《中华人民共和国交通安全法》《交通安全法实施条例》，公共安全管理有《中华人民共和国治安管理处罚法》《大型群众性活动安全管理条例》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国安全生产法》《公共场所卫生管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》，等等。对这些法律法规，各地要严格执行、认真实施。同时要用好设区市地方立法权，把“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法治精神落实到城市管理的各项工作中去。

其次是科学善管。城市管理面对的是大量的人、大量的车、大量的事，必须应用大数据、物联网、云计算等现代信息技术，加快推进“互联网+”，实现城市管理智慧化。这方面我省已有许多探索，取得了初步成效。各地都要积极探索，以数字化推进城市管理精细化。同时要高度重视城市管理的人性化，让市民感受到城市管理的善意和温暖。

第三是社会共管。人民城市人民建、人民管。要进一步强化城市管理“人人有责”理念，充分调动广大群众参与城市管理的积极性。要加强精神文明建设，着力提升市民文明素养，引导市民遵守秩序、文明出行、爱护环境、礼貌待人，形成良好社会风尚。要创新社区治理模式，强化社区服务功能，加强对流动人口的管理和服务，充分发挥社区在城市管理中的基础性作用。

四、着力推进改革创新，为城市发展提供体制机制保障

建设现代化城市，必须打破城乡分割二元体制，健全城市发展体制机制，为城市发展创造良好的制度环境和制度保障。

（一）围绕“人”深化农村三权改革

去年我省常住人口城市化率和户籍人口城市化率分别为65.8%和51.2%，分别高出全国平均水平15个和9.7个百分点，已经处于较高水平。从发展趋势看，我省城市化率未来还将进一步提高。为此，我们要进一步深化农村三权改革，加快推进“三权到人（户）、权跟人（户）走”，维护好进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。同时，积极推进宅基地空间置换，鼓励和支持农民举家进城落户。

（二）围绕“地”深化城乡建设用地制度改革

“十三五”时期，全省各地会有大量农民举家进城落户。理想的情况是，农村建设用地减少、城市建设用地增加。但实际情况是，从2011年到2014年，我省城市和建制镇用地从3752平方公里增加到3991平方公里，村庄用地从4923平方公里增加到5244平方公里。为此，我们要积极创新城乡用地增减挂钩机制，全面推行城乡建设用地增减挂钩到亩的新机制，鼓励和支持农民“带地”进城，努力做到农村建设用地不再增加。

（三）围绕“钱”创新城市建设投融资模式

城市建设需要大量资金投入。预计“十三五”期间全省城市市政公用设施建设固定资产投资将超过7000亿元，而全省城市维护建设税去年仅为260亿元，缺口超过70%，需要靠土地出让收入、一般财政预算收入以及各种融资来填补。为此，我们要积极创新城市建设投融资机制。一方面，要发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用，通过城市建设投融资平台放大财政资金；另一方面，要积极推进市政工程向民资开放，通过BOT、BT、TOT、PPP等方式吸引民资参与市政建设。

（四）围绕“惠”深化公共服务体制改革

现代化城市必须惠及全体人民，包括城镇居民和农村居民。首先要深化户籍制度改革，完善居住证制度，不断扩大向居住证持有人提供公共服务和便利的范围。其次要加快以标准化推进基本公共服务均等化，确保人人享有标准化的教育、医疗、社保、文化等城市公共服务。第三要加快建设小城镇，使小城镇成为承接城市基础设施、公共服务并向农村延伸的节点。第四要加快美丽乡村建设，加快城乡一体化制度建设，使现代化城市建设成为统筹城乡发展的新引擎。

（2016年5月18日）