一 中国社会保障的改革发展背景

1.计划经济体制下的中国社会保障

计划经济体制下的中国社会保障是一个城乡二元分割的体系：在城市，中国政府借鉴苏联模式，建立起以国家保险为主体的、以单位福利为补充的制度；在农村，则建立起以社会救济为主体、以集体福利为补充的制度。

（1）城镇社会保障

1951年《中华人民共和国劳动保险条例》出台，标志着我国最基本的面向城镇劳动者的社会保障制度开始建立。劳动保险的主要对象是国有工业企业、国有商贸企业职工，主要的险种是老年保险、医疗保险和工伤保险。到了20世纪50年代中期以后，这种针对国有工业企业、国有商贸企业的劳动保险制度开始逐步推广到一些机关事业企业单位，包括集体企业。这个制度的基本特点是国家统筹、企业支持、现收现付，刚开始建立时企业缴纳劳动保险金的30%统筹上交给全国总工会，^[2]然后根据职工人数进行养老金、医疗保险待遇以及家属的相关保险待遇支付。后来这种针对职工的劳动保险制度，逐步演变为面向职工及其家属的福利制度，比如单位办幼儿园、单位办食堂、单位办图书馆等，最终成为一个无所不包的单位福利制度。除单位福利制度之外，还有一块是归民政部门管辖的社会救济或民政福利，主要是针对社会弱势群体的社会救助和福利服务。

（2）农村社会保障

除城镇的劳动保险、单位福利和社会救济之外，中华人民共和国成立以来，在农村主要构建了一个以国家救济和集体保障为主体、以家庭保障为补充的制度框架。家庭保障是中华民族延续了几千年的以家庭和土地为支撑、自给自足、实现养老和家庭功能转化的形式，严格来讲它不是现代意义上的社会保障。中华人民共和国成立后，在农村实施的社会保障主要是两个大的制度。一是农村合作医疗。有统计数字显示，改革开放之前农村合作医疗覆盖了我国90%以上的行政村（生产大队）。^[3]应该说，这个制度在计划经济时期对于缓解农村的因病致贫、因病返贫以及提高农村居民的健康卫生水平都起到了非常重要的作用。二是农村“五保”制度，主要是针对农村无儿无女、无依无靠、没有收入来源的鳏寡孤独的老年人以及没有人抚养的儿童所构建的救济制度。

（3）计划经济体制下中国社会保障的总体特征

归纳起来，计划经济时期中国社会保障制度具有以下几个特征：

一是高度附属于计划经济体制和意识形态需要。中华人民共和国成立以后，由于我国建立了一个强大的新生的人民民主政权，因此社会保障制度安排高度服从于计划经济体制和意识形态的需要。国家统包统配，不单是劳动保险，还包括公费住房、免费教育。从当时意识形态的需要看，第二次世界大战刚刚结束，冷战开始，社会主义国家建立的劳动保险制度成为社会主义优越性的集中体现。

二是平均主义的价值取向。这种价值取向在整个社会保障制度构建的过程中体现得非常充分。在这种制度安排下，大家的社会保障待遇都差不多，这也是服从于当时平均主义的劳动分配制度的一种制度安排。当时的制度安排立足于满足劳动者、满足人民群众基本生活需要，是在一种低工资、低水平的福利制度设计的基础上构建起来的平均主义的制度体系。

三是以单位身份为基础的社会等级制度。单位制是整个计划经济时代中国社会结构的典型特征。^[4]单位体现了个体的很多社会特性，体现了个人角色地位的基本状况。所以在整个计划经济时代，个体的福利、社会保障待遇和单位是密切相关的。同时，尽管中华人民共和国成立以后打破了阶级与阶级的界限，彻底消灭了资产阶级对无产阶级的剥削，但它还是在身份等级上有所差别，比如干部、工人、农民等身份差别，不同的身份群体又享有不同的制度安排。

四是城乡二元结构化的制度设计。1956年以后，中国开始限制农村—城市之间的居民自由流动，出台了户籍制度，对于城乡两个地区的居民进行严格的户籍身份管理。在户籍制度的严格控制下，中国形成了两个大的板块：一个是城市，一个是农村。在城市这个板块中，社会保障制度是针对市民、针对城镇劳动者的制度设计，农村居民没办法享受。这种二元化社会保障制度结构一直延续至今。

2.改革开放以后的中国经济社会转型

改革开放之前，中国的社会结构是一个非常刚性的结构。中华人民共和国的成立，标志着一个独立自主的新兴政治主体，在世界民族国家之林中有了一席之地。中华人民共和国成立以后，国家开始通过强有力的社会动员和政治动员，把行政权力的触角一直延伸到穷乡僻壤。总体上讲，计划经济时期国家对社会结构的控制非常严格。在这种社会结构下，社会成员没有太多的迁徙自由，也没有太多的就业自由，个体行为的方方面面都受到户籍制度、城乡二元分割的经济社会体制、单位身份制度的制约。改革开放以后，这种局面发生了变化，刚性社会结构逐步被打破。从整体社会的功能系统看，经济系统和政治系统开始出现了相对分离的情形。社会分化随之加剧，个体的流动性越来越强。改革开放以来，中国社会结构的变化，突出表现在以下三个方面：

（1）阶层分化加剧

计划经济时期，中国的社会结构大体上是以工人阶级—农民阶级为基础，以干部—工人—农民为身份特征的分层结构。改革以后，这种简单的工人阶级、农民阶级的二元结构发生了巨大改变，很多新兴职业群体借着改革的东风，一下子冒了出来。当时，社会上有句民谚叫“不三不四发了财”——计划经济时期没有正式职业、没有社会地位的一些人，在市场经济环境中，通过个人努力发家致富。后来，这个群体越变越大，特别是在一些东部沿海省市，家族企业、民营企业蓬勃发展，私营企业主成为中国社会的一个代表性阶层。他们在中国经济社会发展中扮演的角色越来越重要，在经济社会生活中越来越起到举足轻重的作用。除私营企业主之外，还有一些其他社会阶层，像外资企业白领，以及金融领域、房地产行业的从业人员等，不仅获得了很高的经济收入，还获得了很高的社会声望，同时也初步形成了一支能够支配社会资源的力量。这样，原有的社会阶级阶层结构逐步分化为十个阶层组成的社会分层结构，即国家与社会管理者阶层、私营企业主阶层、经理人员阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务从业人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、无业失业半失业人员阶层。^[5]当然，随着社会分工和新兴职业的不断涌现，现在的职业阶层更多。

（2）社会流动频繁

改革开放以后，我国城乡、地区、行业，甚至国家与国家之间的流动越来越多。第一，城乡之间的流动越来越频繁。农民工是城乡流动的典型。农村土地改革之后，一方面由于农民解决了温饱问题，农村富余劳动力越来越多；另一方面由于城乡之间存在巨大的收入差距效应，大批农村劳动力向城市转移，形成浩浩荡荡的民工潮。据有关部门统计，这个特殊的流动群体——农民工——有2亿多人。^[6]第二，地区之间的流动越来越频繁。主要是从中西部向东部的流动，形成所谓“孔雀东南飞”现象。第三，行业之间的流动也越来越频繁。计划经济时期，在单位制职业结构控制下，行业之间的流动受到严格的档案制度和户籍制度的限制。改革开放之后，一方面随着“下海潮”和私营企业的发展，另一方面随着外国资本和跨国企业的进入，单位制职业结构逐步被打破，行业之间的职业流动越来越多。第四，国与国之间的合作交流越来越频繁。改革开放以前，不管是出国留学也好，还是国际贸易也好，都受到国家的严格筛选和控制。改革开放以后，出国留学的学生越来越多、学习方式越来越灵活。国际贸易越来越常态化，特别是随着中国加入世界贸易组织，国际贸易和国家与国家之间的交流合作领域越来越广泛。近年来，随着对外贸易发展和进一步开放，中国越来越融入一个全球化的世界体系中。毫不夸张地说，这种社会流动的方式和速度，在计划经济时期是无法想象的。

（3）收入差距扩大

收入差距的扩大主要体现在三个方面，即地区之间、行业之间和群体之间。首先，地区之间的收入差距扩大。以东、中、西三大地带为区分，改革开放后，外国直接投资最先进入的是东部沿海地区，跨国公司最先进入的也是东部沿海地区。据统计，1984年东部地区吸收外国直接投资及外商其他投资额占全国的96.73%，仅广东一省就占73.42%；2001年东部地区拥有外商投资企业数占全国的84.99%。^[7]在对外贸易这一经济增长引擎的带动下，地区经济增长的更多资源集中在东部，中西部由于缺少资本和产业，经济增长速度相对缓慢，居民收入水平普遍偏低。其次，行业之间收入差距加大。改革开放以来，从产业结构看，中国传统的农业产业逐步缩小，以制造业为主的工业产业在经济发展中占据主导地位，以金融、电信、旅游等服务业为主的第三产业发展迅速。从所有制性质看，国有企业、集体企业、外资企业、私营企业的收入水平出现明显不均衡的状况。所有制和行业垄断都是影响企业工资收入差距的因素。具体而言，国有企业比私营企业工资水平平均高30.5%—35.9%；外资企业比私营企业工资水平平均高19.8%—20.6%；集体企业比私营企业工资水平平均低3.8%—6.0%。^[8]此外，国家机关事业单位的工资水平和职业福利均高于一般企业。最后，不同群体之间的收入差距更大。改革开放以后，中国居民收入差距基本上呈现出一种不断上升的趋势。有研究表明，1988年和1995年全国的基尼系数分别达到了0.382和0.452，2007年全国的基尼系数为0.485。^[9]事实上，中国已经形成了一个倒“T”形的社会结构，顶层占据了较多的社会资源和社会财富，底层则是一个非常庞大的中低收入群体，拥有少量的社会资源和社会财富。

3.中国社会保障改革面对的社会问题

市场化改革以来，中国社会保障的构建理念、制度框架、发展走向都发生了根本变化。毫无疑问，中国社会保障的改革与发展首先是经济体制转型引领的制度变革，这种经济体制转型引领的制度变革，在制度变革初期无法脱离计划经济时期形成的社会结构母体。改革开放以来，中国社会结构发生了深刻变动，并表现一些明显的发展态势。中国社会结构的变迁，为发展中的中国社会保障增加了新的社会变量。从影响社会保障制度的对象和目标来考虑，这些社会变量主要表现在：

（1）下岗失业问题

市场化改革，也是对计划经济的劳动者主体——工人阶级，进行解构和重组的过程。20世纪90年代以来，随着企业所有制改革和劳动用工制度改革的推进，国有企业、集体企业和国有商贸企业职工，通过下岗、买断工龄、提前退休^[10]等方式，由“单位人”变成“社会人”。传统的产业工人阶级不仅发生了职业身份的变化，其经济社会地位也迅速下降。郭于华等对“4050”下岗失业人员^[11]的调查显示，伴随着经济地位的丧失，许多下岗失业人员的身体和心理出现提前衰老现象。强烈的挫折感和疏离感是他们最主要的体验。怀旧、挫折、无助、失落、孤独、愤感、怀疑、麻木，是“4050”下岗失业人员普遍的心态。如果对疏离感做具体分析，有76.0%的人下岗后怀有一种“被社会抛弃的感觉”。^[12]由于失去了原有的单位组织资源，同时缺乏有效的社会政策保护，也由于年龄偏大、缺少文化技能等个体原因，因此一大批下岗失业职工陷入生活困境，陷入经济贫困和心理剥夺的双重打击之中。

（2）绝对贫困问题

底层群体不仅包括赤贫群体，还包括一些缺少资源和机会的社会群体。比如农业劳动者阶层，他们中的很多人生活困难，这种困难还不像下岗失业工人那样，处于一种相对贫困的境地，更多的是一种生活在缺衣少食的赤贫状态。同时，由于缺乏基本的医疗卫生条件，因病致贫、因病返贫的现象非常普遍。另外，很多贫困地区，由于缺少基本的教育资源和公共服务设施，导致适龄儿童无法接受义务教育，或者由于缺乏资金，以致教学条件简陋，不少农村中小学缺少桌椅，更没有计算机、投影仪等现代化教具。除此之外，一些孤苦无依的老人、孤残儿童、流浪乞讨人员等社会群体，基本生活需求无法满足，基本权益不能保障。

（3）收入差距问题

改革开放以后，与社会弱势群体相伴的是，精英群体成为我国成长最快的一个群体，并随着资源和财富的聚集，成为社会转型过程中受益最大的既得利益集团。自20世纪90年代以来，一个拥有社会中大部分资本的强势群体已经形成，构成这个强势群体的，有三个基本组成部分，即经济精英、政治精英和知识精英。这三部分精英不仅已经形成了一种比较稳定的结盟关系，而且对公共政策的制定和执行过程、对社会公众舆论和话语形成产生重要影响，并形成了弱势群体对强势群体的依附型关系。^[13]有学者指出，同改革开放初期社会成员广泛受益有所不同的是，现阶段中国精英群体的利益结盟，造成公共投入的巨大浪费，扭曲和损伤了正处在定型过程中的现代社会阶层结构，造成改革与发展两者之间的背离。^[14]由强势群体利益结盟所带来的腐败现象比比皆是，典型的表现是官商勾结、官学勾结、学商勾结。由于强势群体与弱势群体在收入水平、资源获得、社会机会等方面的差距越来越大，由此引发的“仇富”“仇官”等社会心态与社会矛盾越来越突出。

（4）农民工问题

从20世纪80年代开始，大批农村外出务工人员到珠江三角洲、长江三角洲等地，去寻找发财致富的机会。从一开始自发形成乡村劳动力市场，到后来政府有意识引导，农民工群体成为改革开放以来中国社会结构层面涌现出来的最为壮观的社会力量。有人认为，城市农民工已构成中国社会的一个独立单元，成为转型期中国社会的第三元结构。^[15]然而，农民工群体的城市生活现状却不尽如人意，农民工在就业市场和社会生活方面，均缺乏有效的社会保护和面临一些制度性障碍。特别是新生代农民工，他们在生活方式、对城市的认同、对国家政策的需求、对未来生活的打算等方面，与传统意义上的农民和老一代农民工相比，都发生了较大变化。