四 中国养老保险的激励问题

1.城镇职工养老保险的激励问题

城镇职工养老保险是强制企业和员工参保的，但仍然存在复杂的激励问题。

首先需要澄清的是，在劳动力市场上，社会保险作为一种工资税，税收负担会产生转嫁，名义的缴费责任不等于实际的缴费负担。企业可以通过降低工资向劳动者转嫁养老保险税负，转嫁程度取决于劳动力市场弹性。基于1998—2007年我国年产值500万元以上的制造业企业报表数据得到的证据表明，养老保险企业缴费每增加1%，员工工资和福利将下降0.7%，这样的转嫁效果在高工资的企业中更大。^[76]另一份使用上海企业审计数据的研究则表明，在逃费现象被严格审计前后，员工的社保负担分别为社保总负担的9.1%和33.8%。^[77]

通过降低工资转嫁养老保险税负，是劳动力市场在自发形成均衡工资的过程中实现的。税负转嫁并没有改变养老保险的高税率对企业的负担。企业仍然具有通过降低或瞒报雇员人数达到少缴养老保险的目的。已有研究表明，养老保险企业缴费率每上升1%，在上市公司中会挤出6.9%的雇佣人数，^[78]在规模以上制造业企业中会挤出0.8%的雇佣人数。^[79]相比于中小企业，上市公司和规模以上工业企业数据的雇员人数准确性较高，上述结果更多地反映了养老保险造成的“少雇”。赵静等利用城镇住户调查数据，发现职工的参保概率仅有77.30%。这一数据至少部分反映了瞒报雇佣人数的严重程度。^[80]另一种常见的社保逃费方式，是降低缴费工资。2012年，审计署对全国社保资金的审计报告称：“31个省本级、274个市本级和1214个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴社会保险费98.70亿元。”^[81]赵绍阳和杨豪利用工业企业数据给出了一个瞒报基数逃费的巧妙证据：把养老金和住房公积金的缴纳额度做对比，当工资上升时，公积金的缴费比率几乎不变，而养老保险的缴费比率则持续下降。^[82]赵静等测算了规模以上工业企业的实际缴费率，发现社保平均缴费率为9.9%（包括五险），远低于法定缴费率39.1%。其中，国有企业的实际缴费率为19.2%，明显高于民营企业的9.4%和外资企业的8.7%。^[83]

对于城镇职工，城职保还可能具有诱致退休的作用。城职保社会统筹部分的领取规则中存在调节收入分配的制度设计，使养老金对不同收入群体的工作激励存在差异。彭浩然通过对九个行业代表性个体在不同年龄退休时养老保险替代率和边际隐性税率的计算，发现收入越低的行业，提前退休的激励越强。^[84]但是，该研究仅仅是基于城职保政策和行业收入数据的理论测算。阳义南对广东省10000名退休职工进行了问卷调查，发现提前退休使男职工和女职工的养老金财富分别增加了5.2%和8.1%。^[85]诱导退休作用的验证仍然需要更多的基于个体观察数据的统计证据。

对于企业和劳动者缺乏参保激励的原因，目前的探讨集中在以下几个方面。一是缴费制度设计问题。在中国城职保的缴费规则中，企业承担了大部分的名义缴费责任（雇主费率是雇员的2.5倍）。从横向比较来看，中国城职保的雇主缴费率（20%）也高于大部分OECD国家。^[86][87]在如此高的养老保险缴费负担下，“统账结合”制中的社会统筹部分占了总缴费额的70%以上，基本养老金的给付与缴纳之间的关联不强，给了企业和员工合谋逃费的激励。^[88]二是资金运营问题，个人账户多年来投资收益欠佳，缺乏投资渠道，相当长的一段时间内，大部分省份的计息利率仅略高于通货膨胀率，近几年才提升到8%左右。^[89]并且，很多省份的个人账户空账运行，自2013年以后“做实个人账户”被改为“完善个人账户”，^[90]难免引起潜在参保群体对养老金可持续性的担忧。三是统筹层次问题，目前城职保的最高统筹层次是省级，部分地区仅仅到市。低统筹层次造成职工在跨统筹区择业时社保转接困难，损伤职工参保和缴费的积极性。已经有研究表明流动人口占比高的城市企业的逃费行为更严重。^[91]另一方面，过低的统筹层次容易让地方政府把社保成本当作扩大招商引资、促进经济增长的手段，征缴动力不足。^[92]四是征缴体制问题，过去几十年中养老保险的征缴中，地方税务机构和社会保险经办机构二元并存。有研究发现相比于社保经办机构，税务机构征缴更有利于社保扩面和基金增收。^[93]

2.居民基本养老保险的激励问题

无论是新农保、城居保还是两者合并后的城乡居民基本养老保险，都采取自愿参保原则。居民养老保险的激励问题体现为参保广度（参保率）和参保深度（缴费档位）两方面。目前对居民基本养老保险的参保率没有官方计算。根据人社部《中国社会保险发展年度报告2014》，职工和城乡居民基本养老保险参保人数合计为8.42亿人，占符合条件参保人数的80.2%。从微观调查数据来看，参保率在2014年为60%—80%。这表明仍然有一部分居民未参保。二是档位选择。根据人力资源与社会保障部发布的公报数据，2013—2017年，城乡居民养老保险的年人均缴费额分别为177元、186元、196元、205元和227元。以此推断，大多数参保居民选择最低的100元/年和200元/年，存在被动参保或为父母领取基本养老金而参保的可能。

居民养老保险的参与激励较低，第一个可能性是参加居民养老保险或选择高档位缴费在金融收益上不具有合理性。第二个可能性是经济因素之外，对养老金项目的了解、地方政府的宣传和动员、流动状态等因素也会影响参保决策。

Lei等对新农保各个档位的收益率做了测算。按照2.5%的个人账户记账利率，农民在各个档次和缴费年限上均会亏损。最高档次（500元/年）和最长缴费时间（44年）的组合亏损最多（73590元），最低档次（100元/年）和最短缴费时间（15年）的亏损最少（530元）。^[94]肖彩波和刘红卫通过建立精算模型分析了城乡居民养老保险不同缴费档位的差别化补贴政策（高档位多补贴）所引起的养老金替代率变化。结果表明高档位对替代率的增加贡献微弱，并不能提供足够的经济激励。^[95]以上讨论的暗含假定是，居民不存在借贷约束。而在现实中，城乡居民养老保险的覆盖群体并不总能够轻易地借贷消费，参保者必须在当前消费和年老阶段消费之间做出取舍，则参保在经济上是否划算不仅取决于制度本身，还取决于参保者的经济条件和时间偏好。多项微观数据均发现，在已参保群体中，家庭条件越好，越可能选择高档位。^[96][97]张宁等对中部两县农民的时间偏好进行了测试，以此为基础结合制度参数，构造双曲贴现效用函数模拟参保行为。他们的模拟结果与“年龄较大的居民比中青年更愿意选择高档位，女性农民比男性更愿意选择高档位，富裕地区的居民比贫困地区的居民更愿意选择高档位”这一特征事实相吻合。^[98]

常芳等对2012年全国五个省份的农户进行了入户调查，发现农民对新农保的参保和缴费规则缺乏了解，从而影响了参保率。^[99]聂建亮和钟涨宝基于四个省份的调研数据发现，对新农保政策的深入了解有利于提升农民下一年度提高缴费档次的意愿。政治动员和宣传可能在一定程度上促进农民对新农保政策的了解，但其效果受到很多条件的制约。^[100]钟涨宝和李飞对武汉新洲区三个村的参保情况进行了调研，结果表明当农户对新农保的信息了解充分时，村干部的情理动员是无效的；当农户对新农保的信息了解不充分时，情理动员可以提升参保率，但对于提高参保档位无效果。^[101]吴玉锋的研究则发现，村域信任有助于农民通过社会网络和政府宣传了解新农保政策，提升参保率。^[102]常芳等的研究还发现，由于新农保必须在户籍地参保，外出务工半年以上的人群，参保率较低。^[103]这一研究再次触及了中国养老保险制度的一大顽疾——统筹层次过低引起的异地转接不畅。Chen等提示了另外一个独特因素：新农保的捆绑条款问题。^[104]新农保在建立之初，为了扩大参保率、强调权利和责任的对等，提出了“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”这一有争议性的捆绑条款。^[105]虽然全家共同参保从整个家庭的财务收益来看可能是正的，但家庭内部如果对养老金利益的分配无法达成一致，则容易导致家庭成员无法参保。目前，我们对这一捆绑机制在参保行为和保障效果中的作用尚缺乏深入理解。