前言

改革开放以来，中国的经济、社会、行政体制改革是政府不断调整自身角色定位的过程。在从计划经济转向社会主义市场经济的过程中，各级政府在不断深化转变政府职能、激发市场活力的体制改革。政府应如何界定与市场关系？在完善市场规制制度的同时，是否可以达成其他协作关系？未来应该向着何种方向发展？首先需要厘清政府与市场的实然关系。

本书所关注的中国行政审批中介改革是系列改革中的一环行政审批制度改革的主要目的是厘清政府权力边界、简政放权、提升行政效率、减少行政相对人的办事成本，发挥市场在资源配置中的积极作用。当行政审批制度改革推向深入，各级政府已大幅清理行政审批事项后，某些领域的整体行政审批效率提升有限，行政相对人的获得感并未得到显著提升，这将改革推入“深水区”。所谓改革进入“深水区”是指改革推进到一定程度，当较明显的、较易解决的问题被解决，更深层、更复杂的问题浮出水面，成为改革新的攻坚重点。行政审批中介改革是行政审批制度改革进入“深水区”后显露出的改革领域。比如，建设工程领域有的项目从项目立项到获得施工许可要经过的周期很长。行政审批制度改革并未有效缩短审批周期，于是“隐藏”在行政审批环节背后的行政审批中介得以出现在实践界和学界的视野中。

介于审批部门与行政相对人之间的行政审批中介，为行政相对人提请审批部门行使行政审批权提供专业技术服务，但同时存在环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题。一些行政审批中介与审批部门存在利益关联，形成垄断，进一步扰乱市场秩序。行政审批中介提供的专业技术服务是行政审批的前置条件。仅就审批部门所行使的行政审批环节进行改革，显然不能覆盖行政审批中介机构提供服务的环节。而行政审批中介在提供服务过程中的低效与不规范，会进而消解行政审批制度改革的成果。

因此，政府与行政审批中介机构呈现出双重关系。一方面，各领域的行政审批中介机构存在相应的行业主管部门。行政审批中介机构同时也是市场主体。政府与行政审批中介是规管与被规管的关系。另一方面，行政审批中介为政府行使行政审批权提供技术支持，与政府形成协作关系。这一双重关系使得各领域内行政审批中介机构之间可形成行业市场，因此会存在市场在资源配置过程中所出现的市场失灵等相关问题，需要政府作为行政力量介入进行规管。同时，基于行政资源的有限性，行政审批中介作为第三方，可作为社会专业力量为行使行政审批权提供有效支持。如何处理既要管，又要协作的问题？这既是政府角色定位的经典问题，同时也是政府吸纳社会力量实现共治的时代课题。

回答这个问题要在事实层面上廓清行政审批中介所涉行业领域、各领域机构性质与类别、主管部门情况、既有对行政审批中介的管理制度等问题。由于行政审批中介所涉领域广泛、各地情况不一，廓清全貌本身就是改革与研究的难点。本书选取中国建设工程领域行政审批中介作为研究对象，主要由于建设工程领域行政审批中介涉及业务领域广，主管部门数量多，牵涉多方利益，需要改革的程度深、幅度广，是行政审批中介改革的主要领域与缩影。基于多年地方调研，本研究通过对中国建设工程领域政府与行政审批中介关系的研究试图回答三个问题。

第一，历史脉络。中国建设工程领域各项行政审批中介服务是如何发展的？本书回顾了自新中国成立以来中国建设工程领域各项行政审批中介服务的产生与发展。通过历史维度的追问与梳理可以看到中国不同时期出现的行政审批中介服务具有鲜明时代特点，同时与中国不同阶段经济、社会发展重心紧密相关。行政审批中介服务在历史纵深的脉络上体现出不同阶段中国各级政府的职能定位与发展。厘清历史发展不仅有助于我们增进对各项行政审批中介服务发展历程的了解，也是当下推动与深化改革的基础。

第二，现实关系。当下中国政府与行政审批中介的关系为何？这首先要在事实层面上厘清建设工程领域行政审批中介服务事项，分析从事各项服务的中介机构的性质及类别。虽然行政审批中介改革要求各级政府清理本级所涉的行政审批中介服务事项，实际的清理过程仍面临诸多困难。本书讨论的诸项行政审批中介事项结合了各地公布的清单以及实地调研，主要关注建设工程领域主要的、有代表性的行政审批中介服务事项。由于存在地区差异，不排除个别地区可能涉及本书并未囊括的事项。在此基础上，本书关注各级政府与建设工程领域行政审批中介的关系。这包括各级主管部门对行政审批中介的规制制度，各级行政主管部门的管理权限与权责分工。

第三，问题与展望。中国政府与行政审批中介关系有何问题？政府应如何定位与第三方市场主体的关系？如何解决问题、完善制度？2015年4月，国家启动行政审批中介改革，有些本书提及的问题已经或正在着力解决。研究分析了曾经存在、仍然存在的问题，一方面旨在综合讨论改革发展历程；另一方面保持各类问题之间的内在逻辑联系，同时研究将基于问题提出具有操作性的政策建议。

建设工程领域行政审批中介改革，“麻雀虽小、五脏俱全”，涵盖央地关系、部门间关系、市场监管、行业发展等多个联动改革领域。行政审批中介改革涉及政府“简政放权、放管结合、优化服务”，同时涉及政府吸纳第三方协作监管共治的体制机制建设。在理论与现实层面，政府与第三方规制都是一个新兴的研究领域。如何让第三方市场主体能够被有效规制，同时成为政府有效的协作力量？这是一个值得研究者与实践者持续关注的话题，期待更多更优秀的研究与实践经验。