序一

巴东县位于鄂西山区，长期历史形成的山大人稀、贫穷落后是其最真实的图景。让人震撼的是，在如此边远落后的山区，当地政府充分利用现代信息技术，将公共服务延伸到分散的千家万户，“让农民办事不出村”，带来了政府治理的革命性变化。

“让农民办事不出村”是一个历史性的伟大创举。我国地域辽阔、人口众多，广大农民居住分散。长期以来，国家治理以各个层级的城市为中心。由于地理交通和技术的原因，国家治理能力有限，由此形成上层统治与基层自治的双层治理体系。国家与农民的关系非常简单，主要是税赋关系。如民主革命的先行者孙中山先生所言:“中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生自灭。”“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族。”造成这一状况的重要原因是国家税赋取之于民，而并没有用之于民。家庭、家族、乡土能够给农民以庇护和所需要的“好处”，而国家则只是与自己日常生活无关的外在物。农民自然只有家庭、家族和乡土的“私心”。新中国成立以后，国家开始介入农民生活。但是，由于在城市实行国家所有制，在农村实行农民集体所有制，农村的公共产品主要由农民自我提供，由此出现民办教育、合作医疗、家庭养老。农民作为法律上的平等的国家公民，事实上并没有享受到平等的国民待遇。城乡差距不仅体现在经济领域，在社会领域更为突出。

农业税费废除后，国家实行公共财政，强调公平赋税、强化公共财政的阳光普照全民。由此开启了农村公共物品供给的国家责任制。这一体制意味着农民不再是历史传承下来的特殊人群，而是同样生活在共和国的平等国民，更是具有自主意识并积极参与社会管理的社会主体之一。特别是对于经济相对落后的农村，国家更应该加强对公共物品的供给。新世纪以来，国家先后在农村实行义务教育免费、新型合作医疗和新型农村养老制度，其方向均是将农村和农民纳入到现代国家公共物品供给体系中来。这一制度变迁不是一时之策，而是国家长远发展战略的制度方向。只有如此，才能使广大农民普遍分享国家发展带来的好处，强化对国家的认同，使之成为国家稳定的基石。农民对国家的归属不再是依托交税，而是从国家所获得的“好处”及社会主体意识。

随着农民进入现代国家体系，农民与国家的关系愈来愈广泛，农民需要政府办理的事务和政府为农民提供的服务愈来愈多。但是，长期历史形成的城乡差距，特别是边远地域的居住状况严重制约了政府将公共服务的阳光普照到农村，农民需要办理的事难以及时有效办理。高山峡谷阻隔着政府与农民的联系。正是在这一背景下才有了“农民办事不出村”的伟大创举。

事在人为。中国的高山边远地区很多，为什么是在巴东产生出“农民办事不出村”的创举?这与当地领导人的非凡眼光和创新意识密切相关。2011年，陈行甲同志从全国百强县市的宜都市调任国家级贫困县巴东县担任县委书记。在三个多月的“县委书记边界行”活动中，陈行甲同志深切感受到巴东县农民面临出村难、办事难的困境。对此，陈行甲同志创造性地提出“让数据多跑路，让群众少跑腿”的理念。其核心就是利用信息技术，将政府搬到网上，让农民通过互联网在家门口就能享受到优质的公共服务。由此突破了农村公共服务“最后一公里”难题;借助信息技术“倒逼”政府的自我变革，突破了长期以来由管理型政府向服务型政府转型的“政府服务转型”难题。

巴东创举得以实现的最主要手段在于现代信息技术的应用。巴东县将被广泛认为只适用于城市的现代信息技术创造性地应用于农村，这既是巴东县创造精神的集中体现，也是巴东县推进政府自我变革的动力所在。

巴东创举最关键的内容在于公共服务的进村入户。推进城乡基本公共服务均等化是近年来政府的重要工作之一，但农民居住分散，自然环境差等因素极大地增加了公共服务的供给困难。而巴东县借助信息技术则为农村公共服务的有效供给探索出了一条有效路径。

巴东创举最核心的举措在于政府的自我变革。巴东县借助信息技术的应用，“倒逼”政府部门简政放权，实现由追求管理有序到追求服务有效的转变。这是巴东政府的一场自我革命，也是巴东县改革探索过程中最宝贵的精神财富。

巴东创举可以说是落实十八届三中全会改革精神，探索治理体系和治理能力现代化的一个地方范本。其价值主要体现在以下四个方面。

一是践行群众路线的创新实践。群众路线作为一项活动开展易，但作为一项制度长期坚持却难。群众路线实践了解群众所思易，但解决群众所需则是一道难题。巴东县的创新性实践在于将群众路线教育实践与地方改革创新相结合，并形成制度体系予以坚持执行。同时，通过将服务融入于群众路线，解决农民出村难、办事难的现实难题，以此让群众路线教育实践得以充实内容，充满生机。

二是治理能力现代化的积极探索。推进治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的重要改革内容。对于偏远山区而言，由于经济条件、社会条件相对有限，其政府治理能力相对薄弱。而巴东县积极探索的意义在于，通过运用现代信息技术，而非传统“增人增事”的方式来变革政府治理方式，促进政府规范化、标准化、协作化运作，以此让政府搬到农民家门口，农民足不出村享受到基本的公共服务。这为基层政府实现治理能力现代化探索出一条有效路径。

三是破解城乡公共服务的有力尝试。均等城乡基本公共服务是统筹城乡发展，破解城乡差距的主要内容。然而，受制于农村特殊的地理环境和社会环境，农村公共服务的供给成本高、效益低，长期面临“最后一公里”难题。巴东县借助现代信息技术，通过让“数据跑路”代替“群众跑腿”，让“政府上山”代替“群众下山”，将公共服务、市场服务搭上信息化快车，有效破解了农民公共服务享受难的难题。可以说，现代信息技术是叩开公共服务山区大门的一把全新钥匙。

四是政府服务转型的地方典范。新中国成立以来，为打破传统社会“一盘散沙”的局面，强化政府对社会的有效管理成为社会治理的主旋律，由此形成了追求管理有序的“管理型政府”。改革开放后，国家以经济建设为中心，对经济发展的追求使地方政府逐步向“发展型政府”转型。近年来，建设“服务型政府”成为国家发展的新要求。然而，发展型向服务型的转变是一个更为艰难而缓慢的过程。巴东县借助现代信息技术牵引的方式，短时期内在贫困落后的山区率先实现政府职能的成功转型，为当前“建设服务型”政府提供了有益启迪。

2009年，湖北省巴东县因“邓玉娇案”而闻名互联网，成为新闻媒体的重点关注对象。近两年，巴东县再次成为媒体的焦点，频频见诸报端，并成为《新闻联播》《焦点访谈》《人民日报》等重量级媒体大力报道的对象。但巴东再次活跃于媒体，不是因为单个人的“事件”，而是源于巴东人民的伟大创举。

2014年是全面深化改革的元年。未来，全面深化改革将进一步推进。但中央的顶层设计不仅需要地方予以落实，更需要听到来自地方的声音，来自地方的反馈。我们研究团队之所以关注、研究巴东县这一改革样本，就在于希望尽我们的微薄之力，向中央、学界传递地方改革的最强音，以此服务于中央改革的顶层设计和理论学术的创新发展。

巴东创举的形成凝结了巴东县干部群众的巨大改革智慧和辛劳付出。尽管巴东的改革实践并非尽善尽美，且仍有待进一步完善，但我们坚信，在巴东县委、县政府的有力带领下，敢为天下先的巴东人民一定能够将巴东创举进一步推向新的时代高度，推进政府公共服务与市场服务、社会服务三位一体，为国家全面深化改革贡献更多的经验和启示。

徐勇

2015年1月28日于桂子山