二 后城市化时代城市治理面临的现实挑战

统计数据显示，截至2012年底，我国城镇化率已达52.57%，浙江省的城镇化率则达到了63.2%，沿海发达地区已逐渐从以建设为中心的城市化进入以管理为重心的后城市化（或后城市化建设）阶段。城市化不是城市面积和人口的简单增加，而是产业结构、就业方式、生活方式、组织结构和人居环境等的深刻演变。伴随着后城市化时代的降临，创新城市治理体制，在有效管控城市治理风险的基础上，充分激发城市发展的活力，不断提升城市生活品质和精细化管理水平，已经成为发达地区城市化进程的重大现实挑战。

（一）城市发展导向：增长中心与城市经营后遗症

改革开放以来，在特定的历史背景和体制背景下，我国在追求赶超发展过程中逐步形成了一种独具特色的政府强势主导的发展模式。借助于各级政府强大的资源整合和配置功能，以及强有力的行政干预，中国创造了举世瞩目的增长奇迹。随着这种发展模式逐步凝固为一种特定的发展思维定式，一种强大的体制惯性，甚至特定形式的利益格局，政府强势主导型发展模式陷入了难以为继的困境，整个国家治理体系也因此面临前所未有的严峻挑战。作为要素资源集聚的主平台，城市无疑为各级政府发挥自身的经济建设的组织功能和资源整合功能提供了最大的运作空间，城市的发展也最为集中地体现了政府强势主导型发展模式的优势及其内在缺陷。在日趋激烈的区域竞争压力驱动下，城市政府的核心职能，就是最大限度地集聚、整合资源加快城市经济增长，以城市硬件的现代化赢得区域竞争的优势，并努力实现两者的良性互动。这种发展模式使中国城市发展天生具有极为突出的经营导向，中国的城市政府也因此成为全球最企业化的政府。正如有的学者指出的，从早些年的以有偿出让土地、基础设施来获取城市发展资金的“城市经营”（City Marketing），到近些年来一些城市通过举办大型节庆活动、提升城市品牌形象的全方位城市营销（City Promotion），营销型增长策略已经成为许多城市政府进行决策和行为指向的主旋律。^[28]

表面上，中国城市发展和管理的经营化取向，与西方近几十年流行的“城市经营”似曾相识，但两者的背景及效应却有着重大区别。20世纪70年代后期以来，在新自由主义思潮的影响下，西方许多城市的治理方式发生了重大转型，政府逐步放弃了传统的福利主义原则，转而将发挥市场机制功能、提高城市竞争力和吸引外来投资等放在首要位置，积极推行各种形式的“城市运营”（Managing for City）或“城市经营”（City Marketing）战略。^[29]城市经营的核心理念是把城市当作企业来经营，强化市场的城市资源配置功能，通过优化城市土地资源配置获取经济效益。城市政府依赖市场机制激发城市发展活力的经营导向，很自然地催生出了政治精英和经济精英相互依赖的联盟关系，城市行政体系也由此演变为一架“增长机器”（Urban Growth Machine）。^[30]需要指出的是，在西方国家，与“城市经营”战略相伴生的，是“城市管治”（即城市治理，Urban Governance）理念的广泛兴起。“城市管治”的核心议题，是在全球化进程中政府如何通过改变角色定位，改进政府之间的关系，以及城市内部政府、社会、市场的关系，来提升城市的效能。因此，“城市经营和城市管治都是在全球化引起新挑战的环境下城市做出的反应。城市经营关注的中心是‘市场’（或‘市场机制’）的地位，城市管治关注的中心是‘政府’（或‘管理权力’）的地位，两者的目的都是为了提高城市在全球竞争中的竞争力”^[31]。

如果说西方城市相对稳定的政府角色定位，以及城市治理思潮的广泛流行，在相当程度上抑制了西方城市经营的短期功利化取向及其对公平秩序的侵蚀的话，那么中国在特定的体制背景下，“城市政府在规制社会、组织资源方面的能力远比西方城市政府要强，在实施城市经营、城市营销等方面显得更加广泛而有力。尤其是以土地经营、大事件营销等方式为代表的营销型城市增长策略，其短期的、功利性导向也就更加明显”^[32]。

短期增长绩效的最大化，是中国城市经营模式派生出来的最显著的政府行为逻辑。在区域竞争压力的驱动下，最大限度地汲取资源，实现城市经济的超常规增长，以及城市基础设施的超前建设，成为城市经营的核心目标，由此导致对城市资源的过度开发甚至破坏性开发，直接损害了城市的可持续发展潜力。进入21世纪以来，所谓的城市经营在很大程度上已经演变为“土地资本化”运作，通过垄断土地一级市场，以土地公开招标拍卖的方式收取土地出让金，成为城市政府获取城市建设资金，拓展城市发展空间，实现经济总量常规增长最常见的途径。据统计，“八五”期间，全国城市市政投资近2600亿元，是“七五”期间的5.2倍；“九五”期间的投资总和约7000亿元，是“八五”期间的2.7倍；“十五”期间达到2万亿元，接近“九五”期间的3倍，“十一五”预计将达到4.0万亿—4.5万亿元，在“十五”的基础上再翻番。^[33]庞大的市政投资资金，绝大部分来源于土地出让金。城市的土地出让收入以及相关税费收入，超过地方财政收入的50%早已不再是个别现象。正如有学者指出的，中国的城市经营已经超越了“Managing for City”，而是变形了的“Marketing of City” ^[34]，并由此种下诸多城市治理的症结性问题。为了垄断土地收益，大肆进行土地的强制性征用，诱发出大量的官民对立冲突事件；为了扩大土地出让的收益，想方设法抬高土地价格，导致商品房价格扶摇直上；为了加快旧城改造和新城建设的步伐，直接将相关建设委托给开发商，致使公益设施的建设水准不断下降；为了打造“国际化大都市”，比拼城市硬件设施，不惜盲目举债；如此等等。更值得关注的是，短期化、功利化的城市经营策略，事实上造就了畸形的城市“增长联盟”（Growth Coalitions），追求城市经营收益最大化（包括经济增长及政绩显现等）的城市政府，与追求利益最大化的资本力量在城市经营中形成牢固的利益同盟，滋生出大量的寻租腐败。

短期化、功利化的城市经营策略，直接削弱了城市公共服务的供给能力。由于城市的经营收入主要投向了基础设施建设、“形象工程”以及抬升土地价格的相关建设，城市的公共服务水平远远滞后于城市经济和政府收入的增长。更严重的是，一些城市政府为了追求经营收益最大化，往往通过使用许可、拍卖、转让、授权等方式，将某些公共空间、公共资源交由市场主体来经营，导致公共物品和公共服务供给的过度“商业化”，直接损害了城市居民的利益。在城市经营策略的运作下，中国许多城市的硬件设施足以同发达国家相媲美，但从公共服务供给来看，则普遍存在着“浅度城市化”问题。^[35]城市政府在计算城市化率时，习惯于将大量非户籍人口纳入统计范围，而在提供公共服务时却将他们排斥在外，甚至在计算城市人均GDP时也将他们排除在外，城市发展的种种公平性问题由此直接植根于城市发展的基本战略之中。

以“土地资本化”运作为核心的城市经营策略，不仅因为特殊的城市“增长联盟”效应、“政经一体化”^[36]倾向，以及公共服务供给和普遍居民权利保障的滞后而加剧了市场化进程中的利益分化，而且还因为特殊的城市开发方式，将城市社会的阶层分化以醒目的空间分隔方式呈现出来，不断刺激着底层社会的相对剥夺感。“土地越接近城市中心，各种便利条件越集中，土地的价格及房价也就越高，形成单中心圈层式空间地域布置格局。这一区位特征直接决定了城市中心区、城市边缘区、城市郊区的城市总体空间划分，形成了城市社会空间分异。”^[37]旧城“高贵化”和低收入居民郊区化的城市生活格局，是“强势的资本、权力”与“弱势的民权”空间博弈的产物。^[38]当高收入群体坐享城市中心高端的公共服务资源，其居住的社区还被烙上高端、尊贵、豪门等醒目标注时，城市的空间布局也就随之显著地等级化了，那些被迫搬迁到交通不便、公共设施不全、公共服务资源低端化的远郊地区的城市低收入群体，将不可避免地产生严重的挫败感和相对剥夺感。在特定的利益冲突背景下，这种阶层化的城市空间格局将可能诱发严重的治理风险。

（二）城市管理体制：城乡同构与管理碎片化

城市自诞生那天起，在国家经济、社会、政治和文化生活中就扮演着与乡村完全不同的角色。适应城乡不同的功能定位和生活秩序，城乡分治是大部分国家地方行政管理的通行原则。我国在20世纪80年代大规模推广“市管县”体制后，市事实上演变成了一种广域型行政建制，其管理体制、职能定位及组织架构，与省、县几乎无异。这种管理体制造成了城市功能定位的普遍紊乱，其“大而全”和层级过多的管理格局，使得城市在经济社会发展上的特有功能无法得到充分发挥，城市特有的治理风险也长期无法得到有效缓解。

在城乡分治体制下，市是一种点域型行政建制，其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民（即非农业人口）；县则为广域型行政建制，两者各有其功能定位和职责安排。以美国为例，县和市镇是主要的地方政府，其中县是“面”，3040个县（1992年统计数）覆盖了美国的每一寸国土，市镇则是“面”上的“点”，全美国居民超过3万人的市有1050个（1994年统计数）。^[39]在市场经济条件下，市与县作为两种行政区域有着各自不同的经济运行机制。市由于市场要素和资源集聚程度高，第二产业和第三产业发达，是区域经济发展的中心，可以利用资本、技术、人才、信息等要素集聚优势，为周边县（市）发展提供优质的生产性服务和生活服务。与此同时，城市生活作为一种人造的生活方式，其规模化的人口集聚必然给城市的日常生活带来一系列不同于农村的问题。如水、电、煤气的供应和管理，垃圾和污水的处理，道路交通的管理等。“人口的高度密集，行业和职业的高度分化，种种现代性问题在城市中的率先爆发，使得市政管理成为一门专业，也使得市政体制与乡政和一般地方行政体制区分开。”^[40]因此，世界上绝大多数国家都是在某个从事非农行业的人口集聚到一定规模的地方设市，建立一个专门针对市所发挥的特殊发展功能以及维持市的生活正常运转所需要的管理体制和治理模式。

中国历史上的市制建设，遵循了同样的规律。明清两代，在传统的村庄之外，出现了工商业活动高度聚集的“市”，政府对此特别对待市镇一般实行自治，而其法律、政治事务由县政府管理。清末新政，县下同时设立乡、镇、市。民国时期和新中国成立初期同样实行了市县分置、城乡分治的管理模式。1955年6月国务院颁布的《关于设置市、镇建制的决定》就规定：“聚居人口十万以上的城镇，可以设置市的建制。聚居人口不足十万的城镇，必须是重要的工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边缘地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。”同时明确市“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”，其中设区市的行政地位相当于自治州和专区，不设区市则相当于县。

20世纪50年代后期，由于农村实行统购统销和合作化后，城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞，政府不得不依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应，其间，部分地区出现了市领导县的管理模式。1959年9月17日，全国人大常务委员会作出了《关于直辖市较大的市可以领导县、自治县的决定》，强调这种管理体制有利于“密切城市和农村的结合，促进工农业的相互支援，便于劳动力的调配”。至1960年底，京沪两个直辖市和24个省、自治区的50个省辖市实行了市领导县，共辖县237个。上述这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。1963年12月，中共中央、国务院下发《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，许多城市因此重新缩小了郊区范围，另一些城市则被取消了市的建制，市领导县的体制因此出现了回潮。1983年，基于以城带乡的发展目标，市领导县体制开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市，使地级市建制由50年代基本上是一种点域型行政建制演变为90年代的广域型行政建制。当“市”演变成一种广域型行政建制后，中国的城市化进程在各地盲目追求城市化冲动的左右下，在很大程度上演变成了市制的泛化。各地纷纷通过市制改革来达到提升行政等级的目的，出现了全国上下一片“市”^[41]的发展态势。1980—1997年底，全国新设县级市459个，其中切块设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%。1993年以后，全国每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，已演变为一种广域型行政建制。^[42]

市制的泛化，导致所谓城市化往往不过是将地区、县换了“市”的称谓而已，政府的职能定位和管理模式并没有发生实质性的改变。在此，市既要管理城市经济、城市生活，又要管理农村经济和农村生活；既要设立一套适应城市发展的行政管理体制，又要设立一套适应农村发展的行政管理体制，造成了城市功能定位的紊乱和行政管理体制的“大而全”局面。其结果是，一方面，农村发展和管理牵涉了地方领导的大量精力，占用了整个行政体制相当大一部分资源；另一方面，城乡合治的双重职责和双重行政体制，反过来又使得市的领导层和管理层无法将精力集中到城市的科学规划、合理经营和精细化管理上来，造成城市发展总体规划混乱、城市生活品质低下、城市发展功能受抑等普遍现象。

市制的广域化造成了城乡管理体制的同构化，城市政府对应省、县的政府管理体制，设置了众多的管理层级和管理机构。改革开放以来，我国设区市普遍设立了市、区、街道（乡镇）三级政府。相形之下，西方发达国家的城市，以及香港特区这样的特大城市只有一级政府。过多的行政层级设置不仅大大增加了城市管理的成本，而且极大地损害了城市政府运行的效率。20世纪90年代，上海等大都市实行了“两级政府、三级管理”为核心的行政区划管理体制改革，随后，“市—区—街/镇—社区（村、居）”的两级政府、三级管理、四级网络的行政体制架构，逐步为设区城市所借鉴。但在实际运行过程中，市与区、区与街/镇的职能权限并没有从体制上得到解决，“两级政府”的目标并没有真正实现，区与街/镇的职能权限依然与之前三级政府管理体制下的角色无异，甚至社区越来越多地承担起了行政职责。

城乡管理体制的同构化，不仅体现在城市政府的管理层级上，而且体现在其组织架构上。目前，城市政府组织结构与省、县广域型政府完全一致，这种组织架构难以有效地适应城市管理的特殊需要，其必然派生的一个突出弊病，是城市政府内部各部门横向分工上的交叉与重叠，使得相互扯皮、多头执法、管理缺位等问题成为城市管理的常态。机构林立，以及权力运行的“部门化”，普遍造成了城市政府各部门对城市财政资源的权力争夺，对所应承担责任的竭力推卸，对本部门权力的努力扩张。随之而来的后果是：城市发展的总体规划、战略目标在各部门各自为政的权力运行中被分割得支离破碎，城市公共资源在各部门画地为牢的管理中不能得到最优化的配置，城市市民的合法权益在各部门相互推诿中难以得到有效的保护与实现。^[43]与此同时，嵌入在城市政府管理体制中的“条块分割”体制，进一步加剧了城市政府管理的碎片化问题。在此，垂直管理与属地管理之间、层级组织与专业职能部门之间的关系协调和平衡成为城市政府领导最为头疼的问题之一。垂直管理部门常常抱怨在属地没有“腿”的支撑和支持；属地管理部门则抱怨职能管理部门总是居高临下地分派任务或检查绩效而不管责权关系的配备；专业职能部门又指责属地部门利益驱动，各行其是，不能有效地执行上级的政策；如此等等。^[44]

发达的社会自治体系，是西方国家城市治理体系的重要组成部分，也是实现一级政府管理的重要前提。近代中国，一些近代化水平相对较高的城市，也形成了某些城市自治体系的初级形态。新中国成立以后，全能主义国家建立起了对城市生活进行全面管控的组织体系和政治行政控制机制，在彻底瓦解了近代城市的自治机制的同时，实现了国家正式组织向社会基层的全面渗透。于是，“单位”作为城市社会管理的基础单元被发展起来。“单位”集专业功能、政治控制及社会整合功能于一体；集政治统治与资源分配于一身，是中国城市社会中的一种特殊的组织形式和社会调控形式。在此，国家通过单位机构的设置、资源的配给，进而又借助于单位组织的资源分配及社会管理、政治动员功能控制住了所有社会成员。“单位组织作为一种统治的‘组织化’形式或工具，是中国社会的统治制度、统治结构的产物。单位组织凭借其至高无上的命令权力和独一无二的控制与分配资源的权力，迫使个人服从或依附单位组织，使得个人依赖于单位组织，从而实现对社会的统治。”^[45]

改革开放以后，住房商品化、就业市场化、保障社会化的深刻变革，使得体制内的单位组织对单位成员的控制能力大大弱化。体制外的“新经济组织”和“新社会组织”的大量涌现，也使越来越多的社会成员溢出了单位体制的控制。规模不断扩大的新市民阶层，如进城农民工、个体工商户、第三产业从业人员、自由职业者、失业下岗人员、未就业的大学毕业生等，已经完成了从“单位人”到“社会人”的转变，重新沦为没有任何组织归属的原子式个体。为应对城市治理面临的严峻挑战，20世纪90年代中期以来，国家开始积极推动城市社区建设，试图以社区组织来吸纳、整合“社会人”，增强社会的组织化水平。在中国特定的体制背景下，通过社区建设来完善城市治理体系，始终存在着“行政管控”与“社区自治”的内在紧张关系。一味着眼于提升城市基层社会的自治水平，势必削弱自上而下的政治行政管控；而不改变传统的行政权力全面渗透和控制城市基层生活的局面，社区必然只能沦为行政体系的末梢。显然，在维稳压倒一切的治理压力驱动下，城市管理制度的“路径依赖”效应，必然决定了城市政府在应对城市管理的现实挑战中，会本能地倾向于按照“行政一体化”方式建立体制框架和运行机制，将大量行政性、社会性事务下放给街道、社区。为了承接政府转移出来的大量社会管理和公共服务职能，街道办事处也按照对应原则设置了众多的科室部门，甚至社区也建立起众多的工作委员会，导致城市基层治理体系“全能化”、“行政化”倾向日趋严重。显然，行政管理与社区自治的有机衔接，依然是城市治理创新面临的重大现实课题。

（三）城市管理过程：行政化、封闭化的运行机制

从管理主体和运行机制上讲，我国的城市管理概念有三层不同的含义^[46]：在宏观意义上，城市管理泛指政府组织对一个城市地理空间所有事务进行的管理。在中观意义上，城市管理指政府专设机构或相关职能机构（如“城市管理委员会”、“城市管理局”）对市政基础设施、市容环境、公用事业、环卫基础设施、水务河道、城市管理综合执法等与城市发展密切相关的公共事务管理。在微观意义上，城市管理是指城市管理综合执法机构查处违反城市管理条例行为的过程，即通常所谓的“城管执法”。如果说宏观意义的城市管理存在突出的管理体制问题的话，那么，微观层面的城市管理则在管理过程中充分暴露出了行政化、封闭化运行机制的弊端，并由此引发城市治理危机。

1.行政主导的城市管理体制与市民主体性的缺失。囿于传统的政府管理体制，我国的城市管理基本上还是一个行政管控的过程，即以行政强制、行政命令、行政处罚、行政制裁等“具有单方性和不平等性的行政行为方式”^[47]，来查处、制止影响城市市容和秩序的各种行为。行政管控主导下的城市管理，以层级结构作为行政运作的基础，主要通过行政手段对辖区实施严格管理、严格控制来实现管理目标，它从时间与空间两个方面限定了社会组织和公民个人的行为方式和活动空间。在这个缺乏主动性与回应性的刚性结构中，行政权力自上而下地单向运行，管理机构和管理人员主要对上级管理部门负责，广大市民作为城市主人及城市治理主体的角色受到抑制，管理部门与市民的关系基本上还是一种单纯的管理与被管理的关系，双方缺乏必要的互动机制。在这种体制下，城市管理部门往往将市民作为单纯的管理对象或公共服务的消费者，在城市治理过程中没有充分考虑管理部门与市民之间所应当具有的互动与合作关系。市民常常被定位为被动的行政行为的作用对象，而非城市管理的参与者。无论是在城市管理的重大决策过程中，还是在具体的城市管理执行过程中，市民的利益诉求往往不被重视，市民的参与无法对城市管理产生实质性的影响。其结果是，管理部门实施的政策、采取的行动以及得到的管理结果与市民的诉求和期望相距甚远，城市管理措施难以为公众所理解和认同，城管与市民之间对抗性的心理隔阂日益强化。在媒体对某些个案性事件的炒作中，城管部门几乎无法逃脱被“污名化”、“妖魔化”的命运。

2.单向度的权力运行模式与城管部门服务性功能的弱化。城市管理的终极目标不是“治民”而是便民，管理是手段，服务才是真正目的。但目前城管的行政化运作，以及社会监督机制的缺失，导致市民无法充分体验到城管部门的服务功能，形成了城管工作亲民性的先天不足。城市管理权力自上而下的单向度运行，意味着城市管理往往是按照行政指令行动，而不是按照相关的法律法规去执法，过度依赖强制手段和执法者的主观意志，加剧了执法的随意性，弱化了整个城市管理的制度化水平。由于大多数集中性的执法活动是基于惩治目的实施的，公众的力量和智慧远未得到有效利用，更没有建立起鼓励公众积极参与城市管理的有效机制，使得城管部门的管理行为一直给人留下过于强势的印象，城管的职能定位甚至给人留下就是“跟老百姓过不去”的错觉。

城市管理中单向度的权力运行机制事实上形成了城市管理者扭曲的权责关系。特别是在城市管理的绩效评估中，市民作为城市管理与服务的最直接承受者，无法对城市管理者的行政行为做出应有的反应。对于处于管理一线的城市管理者来说，他们的权力获取、职位薪级、福利待遇等均来自上级管理部门，他们工作绩效的评估和奖惩也几乎由上级管理部门确定。因此，影响他们工作的最重要因素不是他们是否为市民提供了最必需的公共服务，而是他们是否很好地完成了上级部门所交办的各种管理任务和责任目标。尽管在上级部门的具体考核中，也会要求一线管理者为市民提供相关公共服务，但受制于信息不对称性，单向度的考核和监督很难确保城市管理的服务导向，从而极大地弱化了城市管理应有的服务性功能。

3.行政主导的城市规范化管理与草根群体的生存需求冲突。在现代城市的管理中，“规范化”是城市管理者塑造城市生活秩序的主要方式。近年来许多城市纷纷以创建“国家文明城市”、“国家卫生城市”、“优秀旅游城市”等名义大搞市政建设和旧城改造运动，并以妨碍市容、交通、卫生等理由严管各类摊贩的行为。这种管理行为隐含着一个基本预设，即流动摊贩所带来的交通秩序混乱、城市道路拥挤、卫生和噪声污染等问题，玷污了城市的美学景观，威胁到了城市正常的生活秩序。城管最典型的媒体形象是流动摊贩的“驱赶者”。一般而言，流动摊贩多来自难以找到稳定职业的外来流动人口，以及城镇失业、下岗职工、残障低保等困难群体，他们所拥有的生存资源极为有限，一次城管的没收行为就可能令其丧失全部家当，丧失基本的谋生手段。因而一旦城管部门的管理行为使其生计受到冲击，其长期生活在社会底层积蓄的社会不公平感就很容易发泄到城管工作人员身上。一旦冲突发生，一般市民以及渴望吸引他们眼球的媒体基于同情弱者的心理，也会很自然地将内心天平向摊贩倾斜，甚至形成对城管工作人员的一致性谴责。现实生活中街头摊贩和城市管理者之间一再重复上演的“猫鼠闹剧”表明，对城市草根群体生存诉求的漠视，是城市管理始终存在的软肋和痛处。达仁道夫指出，“冲突是由于权力分配引起的，而不是由于经济因素引起的……现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗”^[48]。对城市“完美秩序”片面追求的规范化管理，偏离了现代城市包容性发展的理念，与城市草根群体的生存需求形成了严重冲突，使城管一再陷入“践踏”草根市民生存权的道德困境。就此而言，城市管理体制和管理模式需要深刻地反思一个根本性的问题，那就是我们到底是“为了城市管理人民，还是为了人民管理城市”？^[49]

4.城市管理资源的匮乏与社会参与热情高涨的悖论。随着管理职能越来越宽泛，城管部门已经成为不折不扣的城市“不管部”，几乎包揽了所有其他部门不愿承担、难以承担的公共事务。职能的不断扩大暴露出了城市管理部门普遍存在的编制有限、激励不足、管理人员素质不高等问题，再加上部门权力边界模糊、执法法律依据不充分等体制性问题，城市管理及其绩效一直受到资源匮乏的制约。与此形成鲜明对照的，却是公众日益增长的参与热情无从释放，公众蕴含的参与城市管理的智慧和力量无从发挥。由此产生的一个必然结果，就是城管在实际的执法过程中往往既无法有效实现城市“规范化”的管理目标，更无法有效回应市民日益增长的公共服务需求，以及参与城市治理的诉求，城管执法也因此陷入一种两难境地：严格执法，往往因为对市民的服务需求缺乏有效的回应机制，特别是未能顾及城市草根阶层的生存需求，而遭到社会舆论一边倒的指责；放松执法，又导致城市管理的法律法规的权威性资源不断流失。

综上所述，城市社会的多元化发展以及社会结构的分化，使得城市管理不论是合法性，还是管理方式、管理能力都受到了严峻挑战。从管理体制和运行机制来看，当前城市管理的核心问题，是行政主导下的单向度和封闭化的管理模式，客观上将城市的管理演变成了一部分人对另一部分人的管制，演变成了管理部门与广大市民的严重隔膜甚至对立。由于缺乏社会互动机制，缺乏市民参与的渠道，一般市民对城市管理工作缺乏同情性理解，极易形成对城管部门的排斥感、对立感，城管部门因此成为市民发泄对政府管理不满情绪的替罪羊。显然，传统单向度的行政管制已越来越不适应当前的城市社会，创新城市管理模式，探寻一个尊重市民、服务市民、依靠市民的现代城市治理机制，已经成为城市治理创新面临的重大现实课题。