第三章　原中央苏区振兴政策:目标与建议

第一节　实施原中央苏区振兴政策的发展目标

原中央苏区有“四特”，即特殊地位、特殊贡献、特殊困难和特殊支持。随着《国务院关于支持赣南等中央苏区振兴发展的若干意见国发〔2012〕21号》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》等政策文件的出台，原中央苏区获得了前所未有的政策支持，迎来了振兴发展良机。赣南等原中央苏区振兴发展目标分两个阶段。

一　第一阶段目标

第一阶段是到2015年，赣南等原中央苏区在解决突出的民生问题和制约发展的薄弱环节方面取得突破性进展。完成赣州市农村安全饮水、农村危旧土坯房改造、农村电网改造升级、农村中小学薄弱学校改造等任务;基础设施建设取得重大进展，特色优势产业集群进一步壮大，城镇化率大幅提升，生态建设和环境保护取得显著成效;经济保持平稳较快发展;城乡居民收入增长与经济发展同步，基本公共服务水平接近或达到中西部地区平均水平。

二　第二阶段目标

第二阶段是到2020年，赣南等原中央苏区整体实现跨越式发展。现代综合交通运输体系和能源保障体系基本形成;现代产业体系基本建立，工业化、城镇化水平进一步提高;综合经济实力显著增强，人均主要经济指标与全国平均水平的差距明显缩小;人民生活水平和质量进一步提升，基本公共服务水平接近或达到全国平均水平，与全国同步实现全面建设小康社会目标。

第二节　优先解决突出民生问题凝心聚力

所谓民生，从社会层面上着眼主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。民生问题，简单地说，就是与百姓生活密切相关的问题，最主要表现在吃穿住行、养老就医、子女教育等基础生活必需上面。民生问题也是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，同党的性质、宗旨和目标一脉相承。教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生之安全网。这四大问题都是民生的基本问题。民生问题涉及三个层面:

第一个层面主要是指民众基本生计状态的底线。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生存状态”，即社会要保证每一个社会成员“能够像人那样有尊严地生存下去”。其具体内容包括:社会救济，最低生活保障状况，基础性的社会保障，义务教育，基础性的公共卫生，基础性的住房保障等。

第二个层面主要是指民众基本的发展机会和发展能力。人不仅要有尊严地生存下去，还要有能力生存下去。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生计来源”问题，考虑每一个社会成员“要有能力和机会活下去”的问题，即一个社会在满足了社会成员基本生存问题之后，就应考虑社会成员基本的发展能力和发展机会问题，以期为民众提供起码的发展平台和发展前景。其具体内容包括:促进充分就业，进行基本的职业培训，消除歧视问题，提供公平合理的社会流动渠道，以及与之相关的基本权益保护问题(如劳动权、财产权、社会事务参与权)等。

第三个层面主要是指民众基本生存线以上的社会福利状况。这一层面上的民生问题主要侧重民众基本的“生活质量”问题，即当一个社会解决了民众基本生存和基本发展机会、基本发展能力之后，随着经济发展水准和公共财力的大幅度提升，随着现代制度的全面确立，进一步需要考虑的问题，应当是为全体社会成员提供使生活质量得以全面提升的福利。主要包括:民众应当享受到较高层面的社会福利，比如，未来公立高等学校的学生应当得到免费的教育;住房公积金应当普及到每一个劳动者;社会成员的权利应当得到全面的保护等。应当看到，这一问题属于较高层面上的民生问题，目前的中国社会尚没有能力全面解决这一问题。不过，应当将这一层面的民生问题作为未来的一个重要目标列入改善民生的中长期目标体系当中。

解决好民生问题是振兴发展的首要任务。赣南等原中央苏区振兴发展，最终目的是富民惠民，实现共同富裕，要坚持民生为本，有限解决最迫切、最突出的民生问题，切实让赣南原中央苏区人民在短期内看到振兴发展带来的实惠和变化，为原中央苏区振兴凝心聚力。现阶段赣南原中央苏区振兴发展要重点做好以下民生问题。

一　解决农村住房问题，稳定振兴发展大局

住房是民生之本，是民生问题第一个层面中涉及民众基本生计状态的底线的问题，住房问题没有解决，群众的后顾之忧就没有彻底解决，即使原中央苏区振兴发展得再快、再好也不能得到老百姓的支持和认可，因此解决农村住房问题关系到原中央苏区振兴发展的大局，关系到原中央苏区振兴发展的成败，为此要加大对赣南等原中央苏区农村危旧土坯房改造支持力度，重点支持赣州市加快完成改造任务。适应城镇化趋势，结合新农村建设，积极探索创新土坯房改造方式。大力支持保障性住房建设，加大对赣州市城市棚户区改造支持力度，加快国有工矿棚户区和国有农林场危房改造，“十二五”末基本完成改造任务。解决好了农村农民住房问题，就解决了原中央苏区振兴发展稳定的大局，正如我国三农问题中提到了“农民富则国家盛，农村稳则社会安”，把解决农村农民住房问题放在解决民生问题的首位具有重大战略意义。

二　解决农村饮水安全问题，保障人民身体健康

饮水安全问题涉及农村人民群众的切身安全，是民生问题第一个层面中涉及民众基础卫生安全的问题，农村人民身康体健，才能为原中央苏区振兴发展提供更多的动力，为原中央苏区振兴发展输出更多的人才。为此要加大农村安全饮水工程实施力度，2014年底前解决赣州市农村饮水安全问题，“十二五”末全面完成赣南等原中央苏区农村饮水安全任务。支持有条件的农村地区发展规模化集中供水，鼓励城镇供水管网向农村延伸。建立健全农村水质安全监测系统。农民身心健康，才能为建设美好家园做出更大的贡献。

三　加强农村电网改造和农村道路建设，夯实振兴发展基础条件

加强农村电网改造和农村道路建设关系到民生问题第三层面中涉及农民生活质量的问题。要想富，先修路，电是生活和发展的动力，因此这两项基础设施对农业生产、农村生活和农民增收具有重要意义。为此要加快推进赣南等原中央苏区新一轮农村电网改造升级，到“十二五”末建立起安全可靠、节能环保、技术先进、管理规范的新型农村电网。支持赣州市农网改造升级工程建设，加大电网企业投入，2013年底前全面解决赣州市部分农村不通电或电压低问题。实施农村公路危桥改造，推进县乡道改造和连通工程，进一步提高农村公路的等级标准和通达深度。

四　提高特殊困难群体生活水平，体现党和国家反哺人民的人文关怀

农村特殊困难群体是指烈士家属或退役老兵，其家人曾经为共和国的建设奉献了一生甚至生命，导致家庭年轻劳动力丧失等原因致使生活出现困难、老人无人赡养等情况。为此要将居住在农村和城镇无工作单位、18周岁之前没有享受过定期抚恤金待遇且年满60周岁的烈士子女，以及试行义务兵役制后至《退役士兵安置条例》实施前入伍、年龄在60周岁以上(含60周岁)、未享受到国家定期抚恤补助的农村籍退役士兵等人员纳入抚恤补助范围，落实相关待遇。积极研究在乡退伍红军老战士、失散红军等人员遗孀定期生活补助政策。支持解决上述特殊困难对象中孤老病残优抚对象的集中供养问题。帮助残疾人改善生活条件。解决好退伍军人和烈士子女的生活问题，充分体现了党和国家反哺人民的人文关怀，真正让原中央苏区人民感受到曾经的奉献是值得和珍贵的，精神财富远比物质财富更加重要，让原中央苏区人民的原中央苏区精神永远传承下去。

第三节　实施原中央苏区振兴政策的建议

一　打破“等、靠、要”传统观念，创新自我发展的动力机制

当前在许多地方政府和群众都存在程度不等的等上级出政策、靠上级提供政策、向上级部门要政策“等、靠、要”思想，“态度决定行为，思路决定出路”。赣南等原中央苏区振兴是艰巨复杂的系统工程，必须要发挥干部群众的创新精神，激发其自我发展的动机，强化干部主动作为精神，创新作为精神。

(一)创新公民参与机制

公共政策能否落实得好在于政府和公众的广泛合作，政策执行者是否具有执行力，与政策利益相关者对政策的接受程度具有很大的相关性。主动开展广泛的公众参与，创新公众参与机制，让公民和社团充分参与政策制定，使各方的利益诉求能够最大限度的体现在政策当中，有利于提高政策制订的科学性与针对性，从而有助于提高执行性效率，促进各项利民政策顺利实施。原中央苏区地方政府应当在现有振兴规划政策的基础上，通过网站、微信、博客、短信等新媒体，广泛开启政民互动通道，鼓励公民和企业社会团体献计献策，结合本地特色来创新更加契合实际的政策实施细则。

(二)健全政策实施的考核评估机制

一是对政策本身进行评估。政策执行到一定阶段比如两年、三年，应当进行评估:政策的科学性如何?是否带来了经济社会的可持续发展?政策的针对性如何?是否切合当地实际?政策的可操作性如何?是否易于执行?等等。根据评估的结果，要总结经验和不足，对好的政策，要稳定下来，并在类似的地方进行推广;对一些政策内容好，但易产生歧义的政策，或难于执行的政策则应当出台相应的实施细则;对一些可行性不强，或难于执行的，应当进行纠偏。党和政府出台其他新的政策对原中央苏区支持政策有更强的支持力度，则应当补充新的内容，完善政策体系。等，使振兴原中央苏区的政策保持很强的时效性、可行性、针对性和一定的前瞻性。

二是对政策执行绩效进行评价。把是否能充分利用每项政策的资源优势，每项政策是否能充分落到实处，人民群众是否能从中获得了实实在在的政策实惠，政策优势是否能转化为经济社会发展优势等，作为政府绩效的评价指标。完善公务员绩效考评制度，实行分类分级考核，把政策执行绩效、人民群众的满意度与奖励、晋级晋升相结合，而不是单纯地与职级挂钩。

(三)完善政策执行的监督机制

加强地方政府部门在政策执行过程中的检查执法力度，充分调动多种监控手段实现全面监督，如媒体舆论监督、权力监督、政党监督、社会组织监督、行政系统内部监督和人民群众监督等，以此建立一个多层次、广覆盖的行政监督体系，以便能够及时发现并纠正政策执行过程中暴露的问题，采取相应措施进行补救。

至于应该采取何种措施来构建政府政策执行力督促体系，不同学者有着不同的观点，其中美国行政学者威廉·邓恩(WilliamN.Dunn)提出了四种监督政府执行活动的方式:社会系统核算、社会实验、社会审计及综合实例研究。我们可以借鉴这些监督方法和手段，结合原中央苏区实际完善监督体系。

一是建立专门的由省级领导的监督协调机构，并保持其独立性。江西省政府要把监督机构置于省领导的直接指导之下，使其不受制于地方政府政策执行机构，同时由江西省政府制定专项考核督促方案并授权，让监督机构代表政策制定者完全履行监督职责。

二是建立健全投诉、检举、举报机制。严格执行“投诉有门、快速办理、结果透明、督查到位”的要求，进一步完善和细化督查小组和办事机构的工作规则及相关制度，明确检举、揭发、投诉受理范围，认真受理群众的投诉，抓住群众反映强烈的重点、难点问题，加大自办和督办的力度，进一步提高投诉办理的质量。

三是强化监督反馈系统的功能，使监督反馈常态化、制度化，建立并实现多功能、多层次、内外沟通、上下结合的监控网络。进一步形成和完善以政党监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系。增加政策执行的透明度，通过调查、质询、罢免、撤销、受理申诉、控告等方式，实现对政策执行过程的有效监督。

二　实行差别化资金配套政策，激发实施政策的内在动力

原中央苏区振兴政策给予加大对赣南等原中央苏区财政拨款或转移支付的力度，但是同时要求原中央苏区地方政府按照拨款的政策提供相应的配套资金投入。由于各个地方的经济发展程度差别很大，造成部分地方政府财政负担加重，无力承担配套资金的投入量，从而失去了需要资金配套项目的机会，失去了发展机会，这样就因资金配套问题产生了政策上的“马太效应”，贫者愈贫，富者愈富。因此应对赣南等原中央苏区县实行差别化的资金配套政策。

一是根据原中央苏区各县(市)经济发展程度来实施配套政策，依据地方社会经济发展程度，经济较发达的地区提高配套比例，对于经济落后地区降低配套标准或者无需配套，直接由上级部门提供政府资金。

二是根据原中央苏区各县(市)财政收入情况进行配套，可以根据地方财政收入情况实施差别化的比例配套政策，对于财政收入较高的地方政府实行较高比例的配套资金，对于财政收入低的地方政府实行较低比例的资金配套政策。

三是建立配套资金减免奖励机制，上级政府部门可以充分结合原中央苏区各县(市)政府部门的政策执行效果以及地方政府在吸引投资创业等方面的实际绩效来给予地方政府部门适当的资金配套减免奖励，促进地方政府用好、用活资金。

三　发挥市场在资源配置中的决定作用，增强公共服务能力

发挥市场在资源配置中的决定作用就是要依据市场规则、市场价格、市场竞争配置资源，实现效益最大化和效率最优化。原中央苏区虽然得到党和政府很大力度的政策支持，但是其底子薄弱，其仍然面临着财力不足的困境，缺乏配套资金建设公共服务项目，公共服务能力不足，难以支持其振兴发展的需求。因此要实现原中央苏区振兴发展，政府就必须动员充足的社会力参与公共事务管理。引入民间资本参与公共服务是有效缓解政府财力不足的重要途径，也是国外许多国家的实践做法。

随着公共服务体制的改革，公共服务提供的主体多元化，社会力量的参与成为扩大政府公共服务资源基础的重要力量，政府不再是公共物品和服务唯一直接提供者。公共服务引入市场机制的主要方式有合同外包、特许经营、购买服务、用者付费以及内部市场等方式，提供公共服务的质量与效率。原中央苏区政府要转变观念，根据公共服务产品的特性选择不同的方式，充分吸引民间资本进入基础设施、教育、医疗、卫生等领域。

四　推动科技创新，促进产业升级

原中央苏区要振兴发展，必须要培育壮大特色优势产业。产业升级，区域品牌化是区域竞争发展战略的新焦点，而推动政府间的合作、企业和高校科研机构协同创新是实现产业升级、形成区域品牌的根本途径。

一是要构建良好的利益均衡机制，促进政府间合作。建立原中央苏区地方政府顺畅的利益表达渠道和利益导向机制。通过建立行之有效的利益沟通和导向机制，帮助地方政府以及政策执行者树立正确的利益价值观念，能够正确处理整体与局部、地方与地方、地方与上级部门之间的各种利益关系。要建立健全利益约束机制。地方利益能够获得充分地表达和接收是提高地方政府政策执行力的前提条件，但是不能一味地满足局部利益而不顾整体利益，这关系整个原中央苏区振兴发展的大局，同时对政策执行效率也是有害的。因此，要通过法律和制度手段来约束和规范政策执行主体的行为，必须使他们的利益追求被限制在合理的范围内，以保证整个原中央苏区振兴发展大局能够最终实现，使原中央苏区实现均衡发展。要引入利益调节机制。地方政府之间会因为利益的不同需求经常会出现矛盾，上级管理部门能否正确化解这些利益冲突将对政策的执行效率有着不可忽视的影响。通过建立利益调节机制，对于那些在合理范围之内的但是暂时又不能满足的利益诉求要进行适度地调节，进而不会影响地方政府落实政策的积极性。要建立利益补偿机制。部分原中央苏区振兴政策的出台和执行会对一些地方正当利益产生一定的损害，建立公平合理的利益补偿机制，给利益受损主体提供一定的补偿，有利于增进社会和地区公平，同时减少地方在执行政策时的阻力。生态补偿、矿产资源开采等。

二是建立协同创新激励机制，促进企业与高校科研机构合作。原中央苏区特色产业资源丰富，如脐橙、甜柚等农产品和稀土、钨等稀有金属以及红色、古色及绿色文化等资源，但是产业发展的集合度不高，产品也多处于产业发展的中低端。因此必须充分发挥政府的引导作用、企业的主导作用，促进企业与高校和研究机构的协同创新，资源整合，优势互补，解决产业发展中存在的技术和管理问题，促进产业升级，形成区域品牌。

五　加强人才队伍建设，为振兴发展提供人力智力支撑

要遵循人才成长规律，构建人才成长的支持体系，发挥政府引导与市场配置人才的作用。

一是创新激励机制，吸引优秀人才向基层政府、优势集群产业和农村聚集。必须从分配制度、社会保障、事业发展空间等方面创新人才激励机制，设立基层公务员特殊津贴，探索人才激励新模式，完善以能力、业绩为主导的人才评价制度，深化职称评定制度改革，推进非公经济组织职称评审工作、建立农村乡土人才评价机制等，以吸引优秀人才到基层、企业和农村工作。

二是加强紧缺型人才的引进与培养，优化人才配置。既要出台超常规的人才引进优惠政策，加大外来人才的引进力度，特别是引进一批能够突破关键技术、带动高新产业和新兴学科发展的科技领军人才，并优先纳入全省“急需紧缺高层次专业技术人才引进计划”。同时又要出台相关政策鼓励人才挑战自我、重新学习转换到人才缺乏岗位，充分利用本土普通高校和职业院校资源，加大紧缺人才的培训与开发，统筹推进党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才特别是经济领域的专业技术人才、高技能人才、农村实用人才等各类人才队伍建设。

三是营造人才发展的优良环境，招才引智。要增强主动为人才服务的意识。中央苏区经济基础薄弱，可用财力紧张，人才创新创业资金扶持力度较弱，因此要从人才发展需求出发，制定具有竞争力的人才引进特别是高层次紧缺人才的政策，从事业和生活上予以更多的关心和支持。对于特殊人才、紧缺人才不仅在购房补贴、生活津贴、家属安置、子女就学等生活方面给予大力支持，而且要在创业资金扶持等生产方面推出一系列优惠政策，要多渠道构筑引才引智平台，积极参与国家“千人计划”、“西部之光”计划等重大人才工程、打造特色产业人才高地、建设科研平台、改善基层留人环境等，支持符合条件的单位申报建立院士工作站和博士后科研工作站。根据地方经济社会发展需要设立高端人才创新创业基地和建立海外留学人员创业园。以重大项目为抓手，以高校、科研机构、博士后流动站和企业研发机构以及创新创业基地等为平台，延揽海内外人才到中央苏区进行短期科研攻关、业务指导，创新创业，有效地解决政府和企业在经济社会发展中遇到的重大问题，并带出优秀的本土科研团队和管理团队。

四是用好现有人才。人才价值，以用为本。赣南等中央苏区拥有一支对党和政府特别忠诚，勤勉敬业的人才队伍。现有人才熟悉市情县情，了解红色文化，如果充分调动其积极性，其更易与组织同心协力，形成休戚与共的团队合作精神，从而增强了组织的凝聚力。