序言

中国改革开放的30多年也是中国城市化突飞猛进的30多年，改革开放的历史就是一部生动的“城”长史。中国的城市化率由1978年的17.92％，一路上升到现在的53.7％，这意味着目前有超过一半的人口住在城市，据相关机构预测，2030年中国的城市化率将超过70％，到那时，“城市中国”的形象将更加突出。二战前夕，当芒福德还在思考到底什么是城市的时候，世界上只有伦敦和纽约两个城市的人口接近800万，再看当下中国，常住人口超过800万的城市有13座，其中，有8座城市的人口已超过1000万，按照目前这种城市化速度，1000万以上人口城市的数量很快将突破两位数。城市是人流、物流、资金流、信息流高度密集且复杂交织的地方，在大都市的发展史中，高歌猛进总是与“城”长的烦恼并存，特别是随着“都市时代”的来临，在国家治理体系当中，城市治理问题将显得更加突出、更加重要，尤其是大都市的社会治理问题变得更加复杂，治理难度呈几何级数增长。当前中国的大都市社会治理还面临三个特殊的压力。一是作为发展中国家所面临的“时空压缩”压力。“时空压缩”是美国著名全球化和现代化研究专家哈维（David Harvey）首次提出的概念，意思是指发展中国家由于实行赶超战略和跨越式发展，可能会在短时间内走过发达国家在很长历史时段走过的路程，因此，相对于发达国家而言，发展的时间和空间似乎一下子被压缩了。例如，美国1898年的人均GDP约为246美元，1973年它的人均GDP首次超过6000美元，前后用了75年的时间，而中国1978年的人均GDP大约为241美元，与美国1898年时的水平大体相当，2012年人均GDP首次超过6000美元，这期间只用了34年时间。“时空压缩”现象主要源于发展中国家的“后发优势”，但是，它具有双重效应，一方面，它为发展中国家实现“近道超越”提供了可能，另一方面，短时间内的快速发展也会给发展中国家带来前所未有的压力。二是发展模式中的问题。改革开放30多年来，中国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是，发展中的不均衡、不协调、不可持续等问题也很突出，就社会领域而言，社会建设的历史“欠账”较多，社会治理问题错综复杂，总体来看，社会发展落后于经济发展，社会建设落后于经济建设，民生投入、人的素质、价值观念、社会矛盾等很多方面的问题都迫切需要研究解决，社会改革任重道远。三是与现代化相关的问题。未来30年，将是中国从全面小康社会到基本实现现代化的关键时期，在走向现代化的过程中可能面临两个方面的挑战。一是所谓的“现代化陷阱”。美国学者亨廷顿提出，“现代化”与“现代性”不一样，他用大量的事实说明，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，意思是说在实现现代化的过程中，如果制度化建设跟不上社会动员的速度，就可能导致社会冲突与不稳定，最终影响现代化的进程。二是“中等收入陷阱”。这个概念是世界银行在2006年提出来的，主要指中等收入国家因为既在工资方面无法与低收入国家竞争，在尖端技术研制方面又无法与富裕国家竞争，从而在竞争中无法获取优势，使经济增长长期陷入一种停滞状态，难以成功跻身高收入国家行列。由此可见，改革开放30多年后，一方面，经济发展取得巨大成就，国家经济实力显著增强，人们的生活状况明显改善，另一方面，国家治理问题特别是大都市社会治理问题也变得更加重要。

20世纪90年代，“治理”一词开始进入人们的视野，作为一种新的社会管理方式，在最一般意义上，它指的是公共利益最大化的社会管理过程，其关键在于实现国家与社会两种力量的有机结合，并通过互动合作方式实现共赢。因其具有较强的解释力，并符合时代发展要求，治理理论一经产生，很快被运用于多个领域，如全球治理、国家治理、区域治理、公司治理以及社区治理治等。新的历史阶段，中国明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为深化改革的总目标，历史上第一次把改革与治理问题紧密地结合在一起，并提到十分重要的高度。大都市社会治理，就是要在国家治理体系和治理能力现代化的目标导向下，按照治理的理念、思路与方法，有效解决大都市社会发展中的矛盾与问题，科学架构都市发展的新秩序和新体系，努力建设一个善治都市。善治的概念源于治理，是一种良好的治理状态，它强调治理过程的民本、法治、效率及责任的价值，概括起来，善治都市至少应具备以下几方面的特征与要求。一是合法性。这种合法性不仅体现在都市的社会治理过程要合乎法律规范的要求，更为重要的是，都市的社会治理要坚持以人为核心，最大限度地反映民意需求，回应民意关切，维护市民利益，得到市民的支持与认可。二是责任性。善治都市把民生问题作为社会治理的首要责任，在民生建设中，政府与社会之间要形成良性互动，协同治理，责任共担。重视培育与激发社会组织活力，发挥社会组织在社会治理中的主体作用。三是有效性。社会活力与和谐有序是善治都市的两个重要目标维度。要创新治理的方式方法，凸显透明治理、开明治理、精明治理，实现治理效率、效能与效益相统一、治理目标与过程相统一，力求降低治理的行政成本与社会成本。

大都市社会治理是一个复杂而细致的过程，每个城市的市情不同，治理的思路与方式也各有特点，正如美国城市化研究学者布赖恩·贝利所言，“尽管城市化存在很多共性，但可以肯定不会只有一种，而是有多种路径，各自的成因及相应后果不同”。基于此，本书在写作过程中，特别注重个案呈现，充分运用近年来南京在地研究中的具体案例与数据，力求把理论研究、实践个案与政策分析结合起来。南京是一个既特别而又具有典型性的城市，深厚的人文底蕴赋予了这个城市独特的文化魅力，承东接西、连南接北的地理空间位置使这个城市极具包容性与代表性。改革开放以来，特别是进入21世纪以后，南京的战略定位更加明确，大都市社会治理的思路及路径更加清晰，逐步走出了一条既有南京特色又能体现现代大都市发展规律的社会治理模式，“三个文明协调发展特色区域”、“和谐南京”、“两个率先”、“三都市、三名城”、“创新驱动、内生增长、绿色发展”、“现代化国际性人文绿都”等一个个带着鲜明地方特点、时代特色的发展印记，丰富了都市治理的时代内涵，也极大地激活了学术探索的想象空间。本书在南京市实践探索基础上，概括形成了“一核两维五轴”的分析结构，力图构建一个现代大都市社会治理的路线图。

“一核”，就是大都市社会治理以建设幸福都市为核心。早在2000多年前，亚里士多德就曾说，“人们之所以愿意来到城市，是为了生活得更好”。城市的价值就在于为人们追求与实现幸福生活创造更好的条件。幸福都市就是把城市居民的幸福作为城市建设与发展的核心目标，从城市的发展理念、政策设计到实施过程，都要把提升老百姓的幸福感作为最高准则。从个人幸福感到幸福都市，实现了个人与城市、梦想与现实、理念与行动、理论与政策的有机融合，建设幸福都市是大都市社会治理的总纲。

“两维”，指的是大都市社会治理以促进社会既充满活力又和谐有序作为两条基准线。社会活力是一个社会的生命力所在，没有活力的社会是没有发展前景的社会，社会治理应有利于最大限度激发社会活力。同时，社会也要在活力基础上实现和谐有序，和谐有序是社会正常运行的基本保障，没有良好的社会秩序，社会建设就无法推进，一切社会价值与计划都难以实现。社会治理应摒弃简单的“管控”思维、自上而下的单线思维及其工作方式方法，而应立足于增强社会的“活性”、“有机性”，这是建设现代善治都市的基础工程。

“五轴”，指的是大都市的社会治理应围绕五个方面的轴心推开及运行。一是推动民生为先。民生，民之本也，“民之所欲，天必从之”。民生是社会治理的基础，离开民生改善的社会治理是虚妄的，社会治理首先要致力于民生改善。二是促进人的现代化。人是社会治理的主体、目的与尺度。“加强和创新社会治理，关键在体制机制，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序”。人的现代化是人的思想、素质、行为等各方面符合现代社会的要求，进而呈现出的人的全面、协调发展的状态与过程。人与都市总是处于相互作用之中的，促进人的现代化与建设善治都市密不可分，从都市的角度来看，人的现代化是实现善治都市的主要基础，从人的角度来看，善治都市又是实现人的现代化的重要条件。三是引导都市心态。都市社会心态是大都市社会治理的心理基础，掌握和了解都市心态是加强和创新社会治理的必要条件，现代都市社会心态多样多变，在大都市社会治理过程中要加强对都市心态的有效引导，发挥社会主义核心价值观对都市社会伦理生活与道德实践的导引作用。四是建立城市认同。对于大都市社会治理来说，都市居民对城市认同程度直接影响治理成效，缺少城市认同的社会治理，不管表面看起来方式如何有效，其最终效果必然是分散的、低效的，因为缺少城市认同的背后往往是因制度缺失而带来的对城市信心与信任感的失落。五是激发社会组织活力。现代社会组织是社会治理的重要主体，社会组织的健康发展是现代社会的重要标志。大都市社会治理需要深度激发社会组织活力，加强社会组织能力建设，让社会组织在现代社会治理体系中更好地发挥作用，使之真正成为推动政府与社会协同治理的重要力量。

正如本雅明所言，“城市乃是古代人类梦想的实现，是迷宫。行而不知的漫游者，献身的正是这个现实”。都市社会治理也如城市本身一样，是一个迷宫，而本书正像一位“行而不知的漫游者”，试图透过“城市之镜”了解些微中国转型中的大都市社会治理过程，此时，“发现”什么已经是次要的，一切尽在“遭遇”之中。