第一节　经济改革转入政策调整期

拉美地区由新自由主义主导的经济改革起步于20世纪70年代中期，延续了25年左右，于世纪之交基本结束；经济改革由此转入一个政策调整的新阶段。这个转折性变化何以会发生？这个变化给拉美经济形势演变带来了怎样的影响？为了回答这两个关键性的问题，我们需要对一系列相关问题进行必要的分析。

一　前期改革的主要成就与失误

新自由主义主导下的拉美经济改革究竟取得了哪些成就，人们的看法显然是见仁见智。笔者认为，拉美肇始于20世纪70年代的这场经济改革是客观形势使然，尽管在新自由主义主导下改革过程中出现了诸多偏颇与失误，但一些基本成就还是应当肯定的。

1.改革使拉美国家由内向发展模式转入外向发展模式

拉美国家推行的进口替代工业化发展模式到20世纪70年代已经丧失活力，出现了结构性发展危机，80年代初债务危机的爆发更使发展危机进一步深化，不改革已没有出路。由内向发展到外向发展的模式转换是通过拆除关税与非关税壁垒和大幅削减国家经济职能等实现的。为了在外向模式下更好地参与国际竞争，拉美国家选择了两种“生产专门化模式”：“一方面，最近20年来，在南锥体国家，尤其是阿根廷、智利、巴西和乌拉圭，以生产有广泛用途的工业初级产品的自然资源加工产业（如铁和钢、石油工业产品、有色金属、鱼粉、植物油、纸浆和纸等）扮演了较为重要的角色。另一方面，在墨西哥和中美洲国家，生产专门化模式已经决定性地转向了‘客户’工业（如电子计算机、视听设备、电视机和服装等产业）。”[1]加勒比国家情况比较复杂，大体可以分为三类：第一类是从事客户工业，如多米尼加共和国；第二类是资源加工业，如伯利兹、特立尼达和多巴哥、巴巴多斯、苏里南等；第三类主要是从事旅游业与离岸金融业。

2.改革使拉美国家实现了由国家主导型经济体制向市场经济体制的转变

新自由主义主导下的拉美经济改革以市场化、私有化、金融自由化为核心。尽管人们承认转向市场经济体制的大方向不错，但实际上，所谓“市场化”改革走过了头，不仅国家的宏观经济职能被过度削弱，而且贻误了产业结构调整。“经历了30年的贸易和金融开放，我们还没能取得一项颇有建树的结构性改革。相反，我们过去的结构性改革是有问题的：我们过于强调市场，结果加剧了国家的结构性差异。”[2]

3.克服了20世纪80年代后半期至90年代前半期的恶性膨胀

如表1—1所示，1987—1994年，整个地区通货膨胀平均值一直保持在三位或四位数，到1995年才整体上趋于缓解。在这个过程中，巴西实施的“雷亚尔计划”比较成功；其他国家采取的“汇率锚”或“货币局制度”则造成了许多负面后果；还有少数国家采用了“美元化”。

4.企业经过重组后效益有所提高

拉美国家的企业在改革过程中经历了一次大洗牌、大重组。一是快速的市场开放使本地企业无法抵御外来商品的激烈竞争。例如，智利在改革前期就出现一个企业破产潮，1976年破产企业132家，1979年332家，1980年头10个月350家。二是“去工业化”（desindustrialización）现象。1980—2009年，拉美地区制造业产值占GDP的比重由27.8％降为15.3％，下降了12.5个百分点（见图1—1）。在这个大背景下，许多制造业行业需求大幅萎缩，使一批相关企业无法继续生存。三是国企私有化。1990—1999年，拉美国企私有化总收入为1770亿美元，占同期发展中国家私有化收入的56％。[3]企业经过重组后，为了面对激烈的市场竞争，一般都增加了投资，更新了生产设备，改善了管理模式与经营方式，生产效率普遍有所提高。

笔者认为，新自由主义主导下的拉美经济改革所出现的主要失误有以下三点：一是过分强调市场化、自由化；二是没有处理好经济改革与经济增长之间的关系；三是忽视社会公平与社会稳定。

新自由主义在处理国家与市场关系上的失误不是简单的方法问题，而是受其“自由放任”的理论思想支配。在拉美经济改革过程中，新自由主义的“自由放任”思想突出表现在两个方面。其一，把国家干预经济上升到意识形态的高度来加以批判，认为国家干预就是极权主义，而市场则是万能的。其二，拉美的经济改革虽然号称“结构改革”，但实际上几乎把全部精力都放在市场化改革上。拉美国家的产业结构不但没有进行任何实质性调整，反而经历了长达20年的“去工业化”进程。在所谓“生产专门化模式”的选择上，公开宣扬“最好的产业政策就是没有产业政策”，主张拉美国家根据自然资源和劳动力资源等静态比较优势去选择其“生产专门化模式”。

拉美国家的经济改革在20世纪70年代还处在个别国家（智利）的先行试验期，80年代债务危机爆发后才逐步在地区范围内展开。在债务危机背景下，处理好经济改革与经济增长关系的难度本来就很大，然而，各国政府却一味地强调加速推进改革，而忽视如何保增长。许多改革举措直接损害经济增长，例如，快速的市场开放导致大批企业破产；利用“汇率锚”或“货币局制度”反通胀，导致本币大幅升值，直接损害了出口，等等。拉美地区在经历了80年代“失去的10年”之后，90年代前期经济刚刚有点起色，接着又发生一连串的金融危机，1998—2002年又出现一个“失去的5年”。因此，拉美地区从80年代起经历了20多年的经济衰退与低迷。“事实上，在一些拉美国家，这一低增长阶段长达25年……25年长期低增长所造成的潜在GDP损失累计高达30％。”[4]

拉美国家社会不公、贫富分化的问题早就存在，经过80年代债务危机的困扰和经济衰退，问题更加严重。1990年，贫困发生率创48.3％的历史纪录。新自由主义者认为，只要经济增长了，社会问题就会自然化解。然而，不仅经济长期处于低增长状态，而且许多改革措施还在加剧社会的贫富分化。因此，整个90年代直至21世纪初，失业率居高不下，贫困发生率始终处于40％以上的高位，贫困与赤贫人口的绝对数量有增无减，社会冲突日趋严重，印第安人运动蓬勃兴起。1997—2001年，拉美先后有7位总统被赶下台。特别是2001年阿根廷经济危机的爆发，引发了尖锐的政治危机与大规模的社会抗议。

二　左翼政党崛起及其影响

上文描述的拉美地区90年代的混乱局势，为左翼政党的成长壮大创造了必要条件。拉美左翼政党举起反新自由主义旗帜，通过“圣保罗论坛”和“世界社会论坛”扩大了政治影响，提出了“另一个世界是可能的”口号，赢得了日益广泛的群众基础。查韦斯领导的“第五共和国运动”于1998年在委内瑞拉大选中获胜，开左翼政党于世纪之交在拉美政坛崛起的先河。短短几年间，一大批左翼政党在许多中、南美国家取得执政地位，使拉美出现一幅全新的政治版图。笔者认为，如果离开左翼政党崛起这一事态发展及其影响，人们或许很难全面观察和理解当前拉美地区形势，特别是经济与社会形势的新变化。

拉美的左翼政府虽然在政治色彩上有激进与温和之分，但没有哪一个左翼政府全盘否定前期改革的主要成就，如坚持对外开放政策，实行市场经济体制等。少数国家的国有化政策主要集中于油气资源领域。巴西、委内瑞拉等国的土地改革主要是征收部分“闲置”土地，分配给农民，缓解了无地农民自发的“夺地运动”。左翼政府都主张社会平等和包容性发展，在市场经济条件下给国家职能重新定位，恢复国家必要的宏观调控职能和国家制定产业发展规划、实施积极产业政策的必要性，强调国家在改善收入分配、提供社会服务、实现包容性发展等方面负有重要责任。事实上，当前不论是在左翼政府当政的国家还是在其他拉美国家，这些观念都逐渐占据主导地位。这就说明，最近10多年来，新自由主义在拉美的影响已经基本消退。笔者认为，对拉美地区而言，主流发展观的变化是一个带根本性的变化。

拉美左翼政府普遍推行积极的社会政策，加大政府转移支付力度，增加社会开支，实施多种形式的反贫困和社会救助计划。随着经济增长率的提高，就业形势也相应改善。因此，最近10年，拉美地区的贫困发生率逐年下降，贫困人口绝对数量明显减少。贫困发生率由2002年的43.9％降至2012年的28.8％，降低了15.1个百分点；同期贫困人口绝对数量由2.25亿人降为1.67亿人，减少了5800万人（见图1—2）。这一变化产生了深远的政治影响，不仅增强了左翼政府执政的社会基础，而且，对拉美各国而言，社会稳定性普遍增强，逐渐形成一个有利于经济与社会发展的国内环境。人们简单回顾一下就会发现，拉美地区自20世纪70年代末期至1990年左右，经历了一场军人政府“还政于民”的政治民主化进程，普遍恢复了代议制民主体制，使整个地区变成了“一片民主的大陆”。这本来是一场具有重要意义的政治改革，也是拉美政治版图的一次大改组，但它并未为90年代的拉丁美洲带来政治稳定的预期效果。其根本原因就在于这种预期的政治效果被90年代严重的社会分化“冲销”了。左翼政府当政之后，正是抓住了所谓“民主赤字”这个带根本性的问题，着力解决由社会严重分化所引起的社会冲突，从而取得了逐步恢复社会稳定的积极效果，改善了发展环境。

在今天的拉丁美洲，经济增长与社会发展的业绩逐渐成为政府执政合法性的重要基础。人们对于保持较高的经济增长速度和实现可持续发展的共识日益增强；各主要政党不论是左翼还是右翼，在朝还是在野，关于经济与社会政策方面的分歧明显在缩小，由政府更替引起的内外政策方向性大调整的现象也明显减少。这种观念更新所带来的一个积极变化是，各国政府在制定经济政策方面表现出一种前所未有的务实与稳健态度。

在上述变化的基础上，我们还可以看到，最近10多年来，拉美国家之间团结互助、共谋发展的传统精神得到进一步的弘扬，地区合作取得了重要的新进展。“美洲玻利瓦尔人民联盟”（ALBA）、“南方银行”、“南美国家联盟”（Unasur）、“拉丁美洲和加勒比国家共同体”（CELAC）等机构的出现，无疑是一些具有标志性的事件。而这些机构的建立与一些左翼政府的积极倡导和推动是分不开的。有学者指出：“在拉美和加勒比已形成这样一种共识：要构建一种地区主义与一体化的新形式。在这种新形式下，政治协调优先于贸易事务，主权问题被置于特殊重要地位。”[5]这就说明，拉美的区域合作由以往突出经贸合作向强调加强政治协调和共同维护国家主权的更高层次发展。“拉丁美洲和加勒比国家共同体”已明确宣布：将要建成拉美地区各个一体化机构的核心和没有区域外国家参与的地区自身的合作平台。巴西前总统卢拉表示：“我们要用自身的回答来满足拉美各国人民的福利与财富愿望。”智利前总统巴切莱特则强调：“原来有些人认为，全球化可以由单边方式加以治理，无须任何规则，交给市场力量就行。然而，经济危机、气候变化危机、能源危机、粮食危机以及其他危机，已迫使国际社会放弃自由放任的范式。”[6]

综上所述，我们认为，最近10多年来，尽管拉美左翼政府在治国理政方面也有许多不尽如人意之处，但左翼崛起这一政治事态的发展是有其重要历史贡献的。这主要表现为基本上纠正了新自由主义在发展理念和基本政策领域给拉美地区造成的混乱，使拉美国家重新走上理性与务实的发展道路；面对西方自由市场资本主义的危机，拉美左翼领导人强调的是要行使国家主权，选择适合自身的发展道路，用自身的回答来满足人民的福利与财富愿望。这跟90年代那种盲目追随新自由主义，奉“华盛顿共识”为圭臬的状况相比，是一个巨大而深刻的变化。近年来，学界关于拉美左翼崛起的研究似乎过多地“聚焦”于所谓“21世纪社会主义”“社群社会主义”等抽象概念，而较少去关注拉美左翼政党的主要实践活动。因此，有些关于拉美左翼崛起对世界社会主义思想和运动的贡献的结论就难免有些牵强和空泛。