第一节　经济概述和经济增长方式的转变

2001年，阿根廷爆发了一场史无前例的全面危机。一时间，这个曾经被西方国家和国际金融机构视为新自由主义改革“典范和榜样”的国家，成了“失败和混乱”的代名词，国家声誉一落千丈。深重的危机必然引发深刻的反思。始于20世纪80年代末的新自由主义经济改革在1994年以前曾一度给阿根廷带来短暂繁荣，但是，它的弊端很快就在90年代后半期显现出来，并最终在阿根廷引发了一场致命的灾难。杜阿尔德执政期间（2002—2003年），阿根廷开始对经济政策进行调整和纠偏。最重要的改革之一是废除实行了11年之久的货币局制度，放弃固定汇率，采取浮动汇率。基什内尔就任总统后，逐步确立了改革的总体思路，采取了与梅内姆时期完全不同的宏观调控手段，试图摸索出一条可持续的发展道路。近10年来阿根廷的宏观经济发展可以分为两个阶段。2003—2007年是第一阶段，期间阿根廷经济年增长率达到8％—9％的水平。连续5年稳定的高增长在阿根廷历史上并不多见。2008年以后是第二阶段，阿根廷经济受国际金融危机影响而出现波动，但由于阿根廷国内宏观经济条件的改变和政府一系列保增长措施的出台，此次阿根廷经济受打击的程度要远远小于以往。

本节将首先对20世纪90年代阿根廷实施的新自由主义经济改革进行简要的回顾和评价，然后将着重论述近10年来阿根廷经济政策的调整、新增长方式的主要特点，以及对经济形势的影响，最后将结合国际金融危机的不利环境，对目前经济发展面临的主要问题进行分析。

一　新自由主义改革与经济危机

20世纪80年代，阿根廷饱受债务危机之苦，经济陷入全面衰退。在此背景下，1989年梅内姆执政后，立刻改变了原有的经济政策，着手实施大规模的新自由主义经济改革。早在20世纪70年代军政府统治时期，阿根廷就尝试过新自由主义改革，但由于种种原因，改革没有取得预期效果。与之相比，阿根廷在90年代进行的经济改革是一场更全面、更彻底的改革。从广度上看，改革不仅囊括了金融、贸易、财政、货币等国民经济各个领域，还涵盖了劳工和社保等制度。从深度上看，改革彻底颠覆了原有的经济发展模式，在金融、贸易等方面实行全面对外开放，并且以大规模、大范围的私有化为主要特征，这是前期改革尝试不曾涉及的内容。

始于1990年的私有化浪潮由出售国有电信和航空公司为起点。到1999年，生产和服务业的绝大部分国有企业都被出售给了私人资本，其中包括对国民经济发展至关重要的命脉部门。除了股权转让以外，石油、铁路、港口、高速公路、供水和广播电视业的一些企业被政府通过出让特许经营的方式交由私人部门经营管理。10年的私有化进程使阿根廷所有行业的重要企业几乎全部被外国资本所控制，经济的外国化和跨国公司化特征非常明显。在外资全面控制和垄断经济的情况下，政府根本无法发挥调控经济的作用。

货币制度的改革无疑是对整个90年代宏观经济形势变动起到关键作用的改革。80年代，阿根廷饱受恶性通货膨胀之苦，1989年的消费价格指数高达4924％。[1]1991年，为抑制通货膨胀，阿根廷政府出台了著名的“兑换计划”，即货币局制度，其主要内容包括：（1）汇率固定在1万奥斯特拉尔[2]=1美元的水平上。（2）货币基础完全以中央银行的外汇储备为支撑。（3）中央银行不得向政府和银行体系发放贷款。（4）经常项目和资本项目交易所需的美元可自由兑换。（5）债务、合同、银行存款等都可以用美元结算。在货币局制度下，由于央行不能再通过发行货币弥补财政赤字，因此通货膨胀得到了有效遏制（见表2—1）。1992年，政府通过了《中央银行组织法》，一方面确立了央行的独立性，但另一方面也削弱了央行通过调整利率或银根等手段来调控经济的能力。由于长期实行固定汇率，比索币值被高估，这导致出口因价格竞争力下降而增长乏力，而进口却大量增加，其结果是贸易逆差不断扩大。货币局制度需要以充足的外汇储备作保证，而出口创汇能力的不足使政府无法使用财政收入充实外汇储备。因此，外债就成了外汇储备的重要来源。

总的来看，90年代的经济改革对于稳定宏观经济、抑制通货膨胀、改善财政状况、吸引外资等起到了一定作用。1990—1998年，阿根廷宏观经济除了1995年受到墨西哥金融危机的影响出现倒退以外，其他年份均实现了较快速的增长（见表2—1）。持续数年的恶性通货膨胀率得到有效控制，自1993年起保持在一位数水平。由于实施了一系列增收节支的措施，加上私有化收入和对外借债，财政收支状况有所改善。除1990年以外，财政赤字占GDP之比均低于2％，1993年还实现了盈余。随着金融市场的开放，加之高利率政策的吸引，大量外国资本进入阿根廷。1992—1998年，除了1995年受墨西哥危机影响，外资净流入量出现明显下降以外，阿根廷资本账户盈余均保持较高水平。在外贸方面，实行贸易开放后，进出口总额逐年增加，但由于固定汇率导致本币高估等原因，进口的增速明显高于出口，因此多数年份外贸收支呈逆差。总的来说，梅内姆时期阿根廷的宏观经济保持了基本稳定。

但是，由于过度的私有化、市场化和自由化，改革不仅带来了一系列负面影响，也为2001年阿根廷爆发全面经济、政治和社会危机埋下了伏笔。

1998年第四季度，阿根廷经济出现负增长，由此开始了长达4年的经济衰退，并在2001年底爆发经济和金融危机。这4年经济形势的显著特点是：生产停滞，消费收缩，投资不足，外债激增，财政吃紧，金融崩溃，进出口乏力。2002年，阿根廷经济倒退10.9％，[3]跌落至谷底。几乎所有经济部门的产值都出现下降，工业和建筑业严重萎缩，成为经济衰退中损失最大的部门。投资不足的问题贯穿整个危机时期。2002年固定资本形成只占GDP的10.8％，相当于危机前的一半左右。由于过度借债，外债占GDP之比超过了50％。随着经济衰退的加剧，阿根廷的国家风险指数不断提高，已难以在国际资本市场筹措更多的资金用来还债。政府不得不宣布停止偿债，从而陷入有史以来最严重的倒债危机之中。金融市场的动荡导致资本大量外逃。资本账户（不包括外国直接投资）连续4年为净流出。2002年的净流出量达到创纪录的近270亿美元。受国内需求下降和货币贬值的影响，进口严重萎缩，2002年的进口额仅相当于1998年的28.7％。

对于21世纪之初的这场危机，中国学者进行过详细的分析和研究，对危机的根源基本上达成了共识——新自由主义经济改革是引发危机的罪魁祸首。首先，经济改革过程中实行的几乎无条件的对外开放、无保留的私有化、无限制的市场化，不仅加重了阿根廷经济对国际市场的依赖，而且也严重削弱了国家对经济的宏观调控能力。其次，一成不变的汇率政策所带来的币值高估，不仅导致本国产品在国际贸易竞争中处于不利地位，也使政府失去了利用货币手段调节经济的能力。再次，长期实行的举债发展和赤字财政政策导致政府陷入“借新债、还旧债”的恶性循环之中，最终丧失偿债能力。最后，经济改革背离了社会公正的原则，以牺牲普通民众的利益为代价，造成失业激增、贫困加剧、收入分配恶化。

二　经济政策的调整

从2003年起，阿根廷经济在经历了连续4年的下滑之后，重新进入增长期。正是在这一年，基什内尔政府上台执政。因此，很多人认为阿根廷的经济复苏应归功于基什内尔政府的经济政策调整。实际上，在基什内尔担任总统之前的几个月，阿根廷经济已经出现复苏的迹象。他上台后，不仅留任了杜阿尔德政府的经济部长罗伯托·拉瓦尼亚，而且沿用了前政府的主要经济政策。杜阿尔德执政的2002年，是阿根廷经济和金融危机最深重的一年，政府采取的很多措施都未能在短期内奏效。比索贬值的决定甚至一度加剧了金融市场的动荡。但是，也正是由于杜阿尔德政府采取了一系列经济体制改革，阿根廷才有可能克服危机、实现复苏。应该说，杜阿尔德时期是阿根廷经济从新自由主义主导转向新发展阶段的过渡期，为后来基什内尔推行更全面、深入的政策调整奠定了基础。杜阿尔德政府实施的浮动汇率制、出口税、《经济紧急状态法》等都被此后的3届政府保留下来，并成为政府调控经济的重要手段。

下面我们将从财政、货币、汇率，以及社会政策等4个方面重点阐述2002年以后政策调整的主要特点，以及与新自由主义时期的区别。贸易政策和产业政策的调整将在后面的两节中进行分析。

（一）谨慎扩张的财政政策

20世纪90年代前半期，阿根廷政府通过国企私有化获得了大量收入，并进行了税收制度的改革，加之宏观经济形势趋稳，因此财政收入明显增长，财政状况有所改善，1993年还出现了总收支的盈余。但是，随着私有化进程逐步终结，财政收入只能更多地依靠税收，政府面临的财政压力越来越大。1994年，政府为增加税收，采取了将增值税率由18％提高到21％、提高进口税等一系列税制改革。但是，这些措施不仅没有使财政状况得到根本好转，反而使阿根廷的税制由简变繁。在当时的货币局制度下，政府不能通过增发货币来弥补赤字，只能大举借债。1992—1999年，外债占GDP之比由27.4％提高到51.5％，利息支付占出口的比重也由10.2％提高到21.6％。[4]

1999年，阿根廷经济陷入衰退，财政收入锐减，财政赤字占GDP的3.1％。[5]政府在国际货币基金组织要求其削减赤字的压力下，不得不采取全面紧缩政策。但是，在经济衰退的情况下，财政紧缩政策无法起到刺激经济、推动经济复苏的作用。国家因此而陷入“衰退—紧缩”的恶性循环之中。严峻的国内形势导致阿根廷在国际资本市场上的信誉一落千丈，无法再通过借债弥补财政赤字，财政状况进一步恶化。2001年，财政赤字占GDP之比达到4％。[6]杜阿尔德任总统后，继续采取增收节支的紧缩性财政政策。由于汇率制度有所改变，税收改革也取得了一定成效，2002年的税收收入明显增加，从而缓解了财政压力。

2003年上台的基什内尔政府吸取了危机时期紧缩政策失败的教训，决定不再屈从于国际金融机构的压力，放弃以往一贯采用的通过紧缩实现盈余的做法，确立了谨慎扩张的财政政策，以促进生产，刺激经济的恢复和增长。所谓谨慎扩张，是指同时扩大财政收入和支出，但注意控制支出的增长速度，将保持财政平衡、实现盈余作为首要目标。为扭转财政困难的局面，政府采取了多项措施，包括增加税种；增加工资以刺激消费，推动生产和市场的复苏；扩大增值税和所得税；严厉打击偷漏税等。2003—2006年这4年，作为政府最主要收入来源的税收收入分别增加了50.6％、36％、21.3％和25.8％。[7]财政支出虽然也保持较高增长率，但增长幅度不及财政收入，因此政府得以保持财政收支的平衡。2003—2008年，实现了初级财政和财政总收支的双盈余，这种良好的财政状况在阿根廷历史上并不多见（见表2—3）。

在分析2003—2008年财政状况明显改善的原因时，要考虑到有三个因素起到了增收节支的作用。

首先，基什内尔政府在2005年完成了债务重组，极大地减轻了偿债压力。2002年，阿根廷的公共债务已占到GDP的145.9％。[8]基什内尔上台后，一直在为实现债务重组而努力。但是由于阿根廷政府与国际债权人之间存在较大分歧，债务谈判困难重重。2005年3月，债务重组计划终于取得重大进展。76％的旧债被转化为新的债务，总额达620亿美元，而且44％的新债是以比索发行的。在债务谈判的过程中，阿根廷政府采取的策略比较得当，既坚持原则，又有妥协和让步，最终促成了久拖未决的债务重组计划的基本成功。债务本息的大幅度减少和偿债期限的延长使政府的财政负担有所减轻，而且提高了政府安排公共开支的自由度。2006 年1月，政府动用国际储备偿清了拖欠国际货币基金组织的所有债务，以便在财政政策上不再受过多的干扰和限制，增强自主性。

其次，出口税成为政府税收收入的重要来源。20世纪90年代初，政府曾经取消了出口税，在2002年经济危机期间为增加收入又恢复了这一税种，但当时是按照临时税征收的，期限确定为一年。然而，后来的几届政府不仅没有取消出口税，而且还多次提高出口税率。[9]2008年3月，政府宣布将大豆、葵花籽、小麦和玉米等农产品的出口税率由固定税率改为浮动税率，[10]由此引发了一场长达数月之久的全国性农业大罢工。政府之所以在出口税这一问题上态度坚决，主要是出于两方面的考虑，一是由于国际农产品价格不断攀升，出口税收入也随之大幅度增加，因此它对政府财政无疑是一个巨大贡献；二是出口税能够限制某些生活必需品的出口，从而起到稳定国内市场价格的作用。

最后，2008年养老金体系的国有化为政府财政注入了大笔资金。由于全国所有的私人养老金公司都被收归国有，因此每年财政收缴的社保资金非常可观。2008年政府获得的养老金缴费收入为525.7亿比索，2009年增加到772.3亿比索，2010年达到1024.6亿比索，增幅分别为46.9％ 和32.7％。[11]社保收入在总税收中的比重也由19.1％提高到24.6％，成为仅次于增值税的第二大税收来源。[12]

从2009年开始，阿根廷面临的财政压力有所增大，但仍然维持了相对宽松的财政政策。政府认为在全球经济危机的背景下，要维持经济的稳定增长就必须依靠扩大内需，进行适当的财政刺激是十分必要的。财政支出增长幅度较快的主要原因：一是政府加强了对低收入群体的社会救助；二是养老金体系国有化之后，社保覆盖面的扩大和养老金标准的上调使养老金支付有所增加；三是与近年来政府实施的高补贴政策有关。2002年固定汇率取消后，比索大幅度贬值。为控制通货膨胀，政府冻结了国内公用服务业和燃料的价格。为避免企业亏损，政府随后采取了补贴政策。经济形势好转后，政府既没有解冻价格，也没有取消补贴，相反还扩大了补贴数额和补贴范围。2005年政府补贴的支出为47亿美元，2007年增加到161亿美元，也就是说，在短短两年内增长了3.4倍。[13]为减轻财政负担，政府曾在2009年缩减了对天然气和电力的补贴，但由此造成的价格上涨使工会和消费者极为不满。政府只好做出妥协。2009—2011年，政府向能源和运输部门提供的补贴累计提高了228％，而同期经常性支出的增幅为139％。[14]2011年11月，面对不断加大的财政压力，政府宣布取消对金融、保险、移动电话、航空和港口运输、矿业、石油和博彩等行业的水、电、煤气补贴，同时取消对大型盈利企业的所有财政补贴和向高收入阶层提供的公共服务项目补贴。虽然消减的补贴只占全部补贴的很小一部分，但已经对财政产生了积极的影响。2012年前9个月，财政补贴支出的增长率下降到了18％。[15]

（二）中央银行改革与货币政策

中央银行是货币政策的制定者和执行者，因此阿根廷近年来货币政策的变化与中央银行的改革密切相关。从20世纪90年代至今，阿根廷一共经历了3次重要的央行改革。

1991年实施的《可兑换法》（即“兑换计划”）应该说是对央行职能的一次重大调整。根据该计划，货币的发行要以国际储备作保证。也就是说，货币的供应量不再由央行决定，而是取决于国际储备的数量。这个规定剥夺了央行作为“发行银行”的职能，使央行无法再根据经济运行情况调节货币供应量。“兑换计划”还禁止央行向政府和金融机构提供贷款和贷款担保，但允许在央行储备中持有一定数量的美元政府债券。这个规定限制了央行向政府提供融资和作为“最后贷款人”的职能，使央行不能再为政府财政收支平衡和商业银行亏损给予资金支持。1992年，政府为配合“兑换计划”的实施，颁布了《中央银行组织法》，明确了央行的基本职能是保持货币价值的稳定，同时要负责金融监管和独立制定货币政策。通过上述两项法律，央行的独立性有所提高，但职能却大大降低。

在“兑换计划”实施的11年中，由于央行无法自主决定货币的发行量，因此货币政策完全是被动的，而且也难以发挥调节经济的功能。为拉动经济，政府需要采取扩张性的货币政策，但这有赖于外汇储备的增加。扩大储备主要依靠两个途径，一是贸易顺差，二是资本流入。90年代中后期，由于比索币值被高估，出口缺乏竞争力，对外贸易连年逆差，无法充实外汇储备。为了吸引外国资本，就必须提高利率。其结果必然是抑制信贷和投资，导致生产萎缩。在这种情况下，财政政策成为刺激经济的唯一手段。但因此产生的财政赤字又不能通过央行增发货币向政府提供支持来解决，最后的出路只能是借债。巨大的债务负担最终将阿根廷拖向危机的深渊。

“兑换计划”被废除后，阿根廷政府随即颁布了新的《中央银行组织法》，对央行职能和货币制度进行了全面改革，取消了货币局制度对央行的各种限制。根据新法，央行恢复了作为货币发行者的职能，重新掌握了货币供应量的决定权。在必要的时候，央行可以向政府和金融机构提供资金支持。此外，新法还明确规定央行可以动用外汇储备偿还债务。

随着央行职能的改变，货币政策也由原来的汇率目标制转变为货币供应量目标制。中间目标起初是货币基础的季度增长率，从2006年起改为M2的季度增长率。控制通货膨胀、维护比索币值稳定是货币政策的最终目标。央行每季度公布货币总量目标，并规定一个浮动的上限。总的来看，2002年以后阿根廷央行为追求经济增长和干预外汇市场以稳定汇率，采取的是积极扩张性的货币政策，货币投放规模较大。对于干预外汇市场所引起的货币过量供应，央行通过在公开市场发行LEBAC单据（Letras del Banco Central，央行单据）和NOBAC票据（Notas del Banco Central，央行票据）等手段对过剩流动性进行对冲。

2006年以前，为刺激生产和总需求，央行维持了较低的利率水平。但随着通胀问题的加剧，利率水平不断提高，2008年贷款利率曾达到19.5％的水平。[16]2009年以后，利率水平有所回落。

2001年危机之后，为鼓励投资、扩大生产，政府采取了多项措施推动信贷，放松了对中小企业和消费者的贷款限制。向私人部门发放的信贷规模逐步扩大，2011年占GDP的16.6％，[17]但仍然没有达到90年代25％的最高水平。

2012年3月，阿根廷再次对《中央银行组织法》进行了修改，将推动与社会公正相结合的经济增长列入了央行目标。改革后，央行货币发行量的基础不再是通货膨胀率，而是经济增长。也就是说，央行为实现经济增长目标可扩大货币发行量。改革还取消了货币基础必须由外汇储备支撑的规定，使央行可以动用更多的外汇储备偿还外债。此外，央行向财政提供的短期贷款，即所谓的“临时性垫付”的额度上限也由货币基础的12％提高到20％。[18]而央行行长的职责也有所扩大。他除了要全权负责在货币和外汇市场的操作（以前由央行理事会负责）以外，还要在金融监管方面（以前由相对独立的金融和外汇机构监管局负责）发挥更大的作用。政府认为鉴于严峻的危机环境，货币当局应该直接负责金融调控和监管。央行理事会将对金融机构内外债务的发行进行监督，以前这项工作也由金融和外汇机构监管局负责。总的来看，改革后的央行将拥有更多的权力和空间推行货币政策和向财政提供资金，并将在推动经济增长、干预经济方面发挥更大的职能。

（三）有竞争力的浮动汇率制度

货币局制度崩溃后，阿根廷政府颁布了比索贬值和比索化的措施，金融市场陷入剧烈动荡，比索快速贬值，兑美元汇价曾一度达到4∶1的水平。政府为稳定汇市采取了一系列干预措施，包括向外汇市场大量抛售美元、缩短结汇期限等。到2002年底，汇率逐渐走稳，但央行国际储备降至104.8亿美元的低水平。[19]基什内尔上台后，明确提出将采取“有竞争力的、稳定的和央行管理下的浮动汇率制度”。虽然央行不预先设定汇率的未来水平，但实际目标是将汇率控制在2.8—3.1比索兑1美元的范围内。央行通过在外汇市场上频繁买卖美元保持汇率的稳定。应该说，积极干预取得了明显的成效，不仅降低了汇率的波动，而且打消了市场对汇率变动的疑虑。在外汇市场趋于稳定后，央行从2005年6月开始对资本账户实施控制，以缓解比索升值压力、减轻对央行干预的依赖。新措施规定，除新发行的公共债务、外贸融资和外国直接投资以外的所有资本流入都要缴纳30％，不少于365天的无息准备金，其目的在于抑制短期资本的流入。但由于此项措施的有关规定并不严格，外资很容易找到逃避缴纳准备金的渠道，因此效果并不明显。政府承认这项措施的象征意义大于实际意义，主要是为了表明政府在维持富有竞争力的汇率制度上态度坚决。

汇率制度的变化对阿根廷经济产生了积极的影响，成为经济复苏和连续数年保持稳定增长的重要因素。最直接的影响体现在外贸方面。货币贬值提高了出口产品的价格竞争力，极大地推动了出口；相反，贬值不利于进口，这强化了进口替代，使以前无法与进口品竞争的工业部门恢复了生产。而出口的增长一方面因为征收出口税而扩大了财政收入，另一方面也极大地充实了外汇储备，使国家拥有了抵御外部冲击和偿还外债的能力。2010年，阿根廷外汇储备增加到521.5亿美元，[20]出口创汇起到了关键作用。货币贬值还使劳动力成本下降，有利于扩大就业。因此，维持有竞争力的汇率成为2003年以后历届政府重建经济的重要手段。

2003—2007年，比索兑美元名义汇率保持稳定。2006年和2007年出现了轻微贬值。从2008年开始，虽然比索兑其他主要外币名义汇率都维持了小幅贬值的趋势，但实际汇率呈现升值态势。根据阿根廷“思想基金会”的一份报告，2008—2010年，阿根廷多边实际汇率升值了20％。[21]报告认为造成名义汇率贬值而实际汇率升值的原因在于通货膨胀，如果通货膨胀问题不解决，那么这一趋势仍将继续下去。不过根据拉美经委会的统计，阿根廷的实际汇率升值幅度并没有那么大（见表2—7）。2012年，阿根廷经济减速加重了市场对美元的需求和对本币的担忧，导致比索疲软。到2012年9月，比索兑美元名义汇率下降11％，贬值幅度超过上一年。但由于通货膨胀的因素，实际汇率仍维持升值趋势。严格的外汇管制和美元短缺导致黑市交易日益猖獗，黑市上比索兑美元比价在年底时已接近7∶1的水平，比官方汇率高出44％。

（四）社会政策调整与社会形势好转

新自由主义时期，政府将社会问题的解决寄希望于经济增长自身产生的力量，认为一旦实现增长，其效应必然扩散到各个社会阶层，即所谓“滴漏效应”。这导致阿根廷始终没有把社会发展作为政府的一项长期任务来抓，也没有制定完整的社会发展战略和规划。2001年的经济危机给阿根廷社会发展造成了沉重的打击。在经济衰退的4年中（1999—2002年），阿根廷的人均GDP由7874美元下降到6456美元（按2000年价格计算），[22]降幅达18％。城市失业率由14.3％上升到19.7％。仅在2002年，实际平均工资和城市最低工资就分别下降了13.9％和19.5％。在失业、工资减少等因素的影响下，阿根廷社会的贫困化程度迅速加剧，全国的贫困人口比重由23.7％攀升到45.4％。就连公共部门的就业者中也有40％生活在贫困线以下。如此巨大的变化在拉美历史上实属罕见。社会形势的恶化还影响到财富的集中。基尼系数由0.542上升到0.590，使阿根廷成为收入分配最不公平的拉美国家之一。

基什内尔上台后，多次强调社会正义的重要性，提出要把反贫困作为政府的首要工作。面对国内严峻的社会形势，政府陆续采取了一些措施，包括促进就业、实施针对特殊人群的社会救助、[23]劳工改革、提高最低工资等，使社会形势明显好转。费尔南德斯政府进一步提高了对社会弱势群体的关注度，除保留原有社会政策外，还在2008年进行了社会保障体系的改革。2009年以来，为减轻国内经济减速和通货膨胀加剧对普通民众的冲击，政府在原有社会计划的基础上又陆续采取了新的救助和补偿措施。包括针对失业家庭儿童的基本生活补助金计划[24]和退休人员年终补助金计划等，还四次上调了个人所得税起征点。[25]总的来看，目前阿根廷已经形成了将长期保护与应急救助相结合的社会政策体系。对特殊人群提供补助、定期上调最低工资和养老金水平[26]等，成为2003年以后历届政府加强社会保护的长效机制。政府社会开支逐年提高，占GDP的比重由2001—2002年的20.9％上升到2009—2010年的27.8％。[27]这个水平在拉美国家中仅次于古巴。

经过10年的社会政策调整之后，阿根廷的社会形势得到明显改善。贫困和赤贫人口比重在2012年已经分别降到4.3％和1.7％，[28]在拉美国家中是最低的。收入分配状况趋于好转，基尼系数下降到0.492。[29]

三　新增长方式的特点

20世纪90年代，阿根廷依靠大规模私有化和金融开放带来的外资涌入，以及进口刺激下的消费膨胀实现了经济的增长。但由于这种增长过多地依赖于外部市场力量，因此具有极大的脆弱性和不确定性。在外资和进口产品的冲击下，国内工业严重萎缩，生产能力下降，加之本币高估引起出口乏力，经济增长的内生动力严重不足。与此同时，由于经济的过度私有化和市场化，国家丧失了调节经济、刺激增长的手段和工具，无法实施有效的宏观调控，对经济的干预作用降到了最低限度。

虽然阿根廷对新自由主义的否定是从杜阿尔德时期就开始的，但当时的首要任务是稳定局势、克服危机、恢复国家秩序，因此很多政策措施带有应急性质。基什内尔任总统后，政策调整的总体思路被确立下来，阿根廷真正走上探索新增长方式的道路。2007年基什内尔的夫人费尔南德斯担任总统后，不仅继承了前期的基本政策，而且在某些方面还有所强化，从而保持了政策的连续性。

新的经济增长方式主要从三个方面体现了与新自由主义在治国理念上的不同，一是强调政府在经济中的主导和干预作用；二是将扩大内需、消费和生产作为经济增长的动力，以增强增长的内生性；三是重视贸易盈余，适当降低经济的开放程度，保护主义意识增强。下面，我们将对经济增长方式的转变和国家干预这两个问题做些分析。有关贸易方面的问题将在第三节中论述。

（一）“生产型增长模式”与经济增长

从杜阿尔德政府开始，阿根廷就明确了以“生产积累”替代“金融积累”、建立“生产型经济增长模式”、减少外部依赖的改革思路。基什内尔上台后，采取了发展国内生产、扩大内部需求的经济政策，使转变经济增长方式的工作得到进一步的落实。

这种调整之所以能够顺利推行，首先要得益于2002年开始的货币贬值。在比索贬值的作用下，进口额在2002年下降了50％，其中主要是资本货和消费品，这在很大程度上强化了进口代替，也刺激了出口外向型工业部门的增长。由于进口减少，商品供应量下降，那些以国内市场为目标的工业企业为满足需求，开始重新进行投资和扩大生产。到2004年，钢铁等行业的生产能力几乎达到了极限。对于仍然无法与进口商品相竞争的产品，政府实施了保护主义措施，其中主要是轻工业品。自2003年起，制造业产值连续两年保持两位数的增长率，成为经济增长的主要拉动力量之一。2009年阿根廷经济受国际环境影响出现减速； 2010年和2011年，制造业增长水平超过经济增长率，再次成为带动经济复苏的主要因素。

在“生产型经济增长模式”中，建筑业的贡献也十分突出。在总统就职演说中，基什内尔就提出将效仿美国在20世纪30年代的经验，通过发展公共工程来振兴经济，主张国家在公共投资上发挥主导作用。事实证明，这一决策确实对整个经济的复苏起到了强有力的拉动作用。2003年，阿根廷政府在公共工程方面的预算为17.6亿比索，2006年增加到79亿比索。[30]增长幅度十分惊人。大规模的基础设施建设使整个建筑业恢复了生机和活力。2003年和2004年的增长率分别达到34.4％和29.4％。[31]除了对经济的带动作用以外，扩大公共工程的举措还吸引了上千家大中小型企业参与其中，创造了大量就业。到2005年底，建筑业的从业人员达到32万人，比2002年第3季度增加了20万人，成为创造正规就业机会最多的行业之一。费尔南德斯政府上台后继续加大对公共工程的投入，为刺激经济于2008年底公布了总额高达320亿美元的公共工程计划。

在生产扩大的同时，随着收入水平的恢复和提高，需求和消费也快速增长。政府多次调高最低工资和养老金水平，又在税收和信贷等方面为消费者提供优惠。这些措施在很大程度上增强了消费信心，提高了购买力水平，刺激了消费。私人消费在2003—2005年的年增长率均达到8％以上，2007年还进一步上升到9％。[32]生产规模的扩大和国内需求的旺盛极大地促进了投资。国内固定资本投资率保持快速增长，占GDP的比重逐年提高，在2008年达到25.1％，[33]远远高于20世纪90年代20％左右的水平。

有些学者将阿根廷2003年以来持续的经济增长归功于良好的外部环境，如低利率水平、国际原材料价格的攀升、中国等新兴国家需求的上升、世界经济的繁荣等。阿根廷经济增长确实受到了上述有利条件的推动，但假如没有国内工业、建筑业等生产部门的贡献和内部需求的推动，高速增长就可能只限于那些与出口相关的部门。如果对比一下同时期其他同样以初级产品出口为主的拉美国家的经济增长情况，就不难发现，并不是所有国家都很好地利用了外部力量来促进本国的经济。因此，2002年以来阿根廷政府倡导的“生产型经济增长模式”的确对经济的持续稳定增长发挥了积极作用。

（二）加强国家干预

阿根廷经济政策调整的另一个重要特点是国家对经济的干预和管理明显增强，改变了以往过分依赖市场调节经济的局面。可以说，2002年以后，政府在经济生活中开始发挥全方位的主导作用。

首先，在宏观经济政策方面，中央银行职能的恢复和加强是这种干预主义的重要体现。2002年以来对央行的两次改革，使央行的职能大大增强，货币、财政和汇率政策因此成为政府调控经济的重要手段（参见本节第二部分）。

其次，在立法方面，若干重要法规为政府干预经济提供了法律保证。经济危机期间推行的临时性法规被多次延长，不仅使政府的行政权力得到巩固，而且也成为政府干预经济的重要工具。例如，在2001年12月德拉鲁阿执政期间，政府对《财政管理法》进行了修改，赋予政府无须国会授权可对预算结构进行改动的权力，即所谓“超级权力”。当时这项权力需经议会定期延长。2006年，议会通过决议，宣布政府将永久拥有这一权力。2009年，参议院通过了修改《财政管理法》第37条的议案，将政府在不经国会授权情况下对预算项目进行修改的比重确定为5％。此外，尽管阿根廷早已摆脱2001年的经济危机，但基什内尔政府和费尔南德斯政府还是多次延长了杜阿尔德执政期间颁布的临时法——《经济紧急状态法》。这项法律授权政府无须议会审议即可采取一系列干预经济的措施。也就是说，即使执政党在议会不占多数，政府也能利用这项法律，通过总统令、政府令等行政法令，出台改革措施，推动经济增长方式的转变。2002年以来颁布的很多措施都是在这一法律的框架下进行的。

再次，在控制物价方面，政府采取了多种干预手段。近年来，阿根廷一直面临较大的通货膨胀压力。为此，政府除了在货币等宏观政策方面进行调控以外，还试图通过与相关行业谈判并签订价格协定、制定参考价格、对部分产品征收出口税以限制出口优先保证国内供应、工资谈判、冻结公用事业收费等措施，抑制价格的上涨或对不合理的价格进行调整。其中涉及的行业主要有肉类和食品、燃料，以及水、电、交通、电信等公共服务业。以天然气为例，在比索贬值之前，天然气的价格是以美元来计算的，2002年，《经济紧急状态法》规定天然气价格按1∶1的汇率实行比索化。这导致天然气的美元价格仅相当于原来的三分之一，引起天然气生产企业的强烈不满，也造成能源供应的紧张。为保证天然气生产者的收益，2004年5月，基什内尔政府宣布了上调天然气价格的时间表。天然气的大宗用户，如工业企业、发电厂等将与生产者直接进行价格谈判。而民用天然气的价格在政府的行政干预下小幅上涨。对于限价措施给企业利润造成的影响，政府采取了提供财政补贴的方式来弥补。

最后，政府通过对部分私有化企业重新实施国有化或建立新的国有企业，使国家资本在经济中的地位有所提升。前面提到，90年代经济改革的重要特征是国有企业的大规模私有化。基什内尔政府上台后，虽然强调国家对经济的干预作用，但并没有把重新国有化作为经济增长方式调整的主要内容，只是加强了对私有化企业的监督和管理，出台了冻结价格、限制利润汇出、强制投资的措施。政府仅将少数在经济危机期间经营不善、严重亏损或出现质量问题的企业收归国有。费尔南德斯政府期间，随着改革的逐渐深化，政府越来越意识到由国家掌控一部分重点部门将有助于实施宏观调控，加强对重要资源的控制。从2008年起，政府先后对全国养老金体系、阿根廷航空公司、全国最大的石油企业——石油矿藏管理局（即阿根廷国家石油公司，以下简称YPF公司）以及铁路系统实施了国有化，并在2009年通过《视听媒体服务法》，准备将全国三分之二的广播频率和电视频道收归国有。

总的来看，2003年以来的国有化进程有如下特点。一是从行业分布来看，国有化主要集中在公共服务业，涉及的部门包括邮政、供水、铁路、航空、社保、广播电视等，在生产领域被国有化的至今只有军用飞机制造厂和YPF公司等极少数企业。二是国有化经历了一个从“挽救亏损企业”到“满足发展需要”的过程。基什内尔执政时期被收归国有的企业多是出现经营问题的企业。例如，阿根廷邮政局和阿根廷自来水公司都严重亏损，无法再履行特许经营权合同；圣马丁铁路不仅存在亏损，还事故频发，服务质量低下。政府将这些难以维持、缺乏私人投资的企业收归国有更多的是出于救助目的。国有化之后，政府还曾经表示一旦这些企业扭亏为盈，将对其再次进行私有化。而2008年对养老金体系的国有化和2012年对YPF公司的国有化，则明显地体现出政府掌握重点部门以满足发展需要的意图。三是国有化的方式不再是像以前那样完全由国家所有，而是采取国家控股或持有部分股份的合资企业的方式。例如YPF公司收归国有后，政府和各产油省组成的“联邦产油省组织”持有51％的股份，YPF公司原来的第二大股东、阿根廷彼德森能源集团持有25％的股份，原来的控股企业西班牙雷普索尔公司持有6.4％的股份。2004年创建的阿根廷能源公司（Enarsa）由联邦政府占有53％的股份，省政府占有12％的股份，另外35％的股份由股票市场的小股东们掌握。阿根廷机场2000[34]被国有化后，政府只占有15％的股份。

无论从规模还是波及面上看，近10年来的再国有化都无法与90年代的私有化进程相比拟，因此，对国内经济的影响还难下定论。目前来看，政府受益最大的是养老金体系的国有化；阿根廷邮政局转亏为盈也成为国有化的成功案例；但不断实施的国有化有可能在短期内削弱投资者的信心，对外资的流入造成一定负面影响。

四　应对金融危机与当前面临的问题

从2008年起，阿根廷经济出现了一些变化。首先，国际金融危机使经济增长的外部条件有所改变，并开始对国内经济的发展产生冲击和影响。其次，基什内尔政府的任期结束，完成了带领阿根廷经济走向复苏的任务。几年的经济改革实践基本上确立了新增长方式的特点，国内经济发展逐步走上正轨。但是，一些问题也开始暴露出来，并且对新增长方式的可持续性提出了挑战。下面，我们将从外因和内因两个角度分析近5年来影响阿根廷经济的主要问题和政府的对策。

（一）应对全球金融危机

从2008年下半年开始，全球金融危机对阿根廷经济的影响逐渐显现，但由于上半年经济运行平稳，因此全年经济增长率仍达到了6.8％的较高水平。2009年，金融危机的影响进一步加剧，导致阿根廷未能继续保持连续6年的高速增长态势，全年GDP增长率仅为0.9％。[35]2010年和2011年，阿根廷经济实现强劲复苏，年增长率分别达到9.2％和8.9％。2012年，阿根廷受到全球经济不景气和巴西经济疲软的影响，经济增速明显放缓，全年GDP增长率仅为2.2％，[36]不仅远低于2011年，而且也低于拉美和加勒比国家3.1％的平均增长水平。2013年，阿根廷经济形势依然严峻。通货膨胀率高企、汇率贬值幅度过快、外汇储备减少、经常账户赤字扩大等问题成为制约经济增长的主要因素。可以看出，2008年以来阿根廷宏观经济增长呈现出不稳定的特点，这主要是受到外界因素的影响。

但总的来看，近年来席卷全球的金融危机给阿根廷造成的影响相比于以往还是有限的。究其原因，一是经过10年来经济政策的调整，阿根廷政府拥有了更多的宏观调控手段和政策工具，应对危机的能力有所提高；二是2003年以来实现了前所未有的财政与贸易收支双盈余，使政府有了充足的资金干预经济；三是由于2001年危机期间拖欠的部分债务仍然没有得到解决，国际资本市场至今没有对阿根廷敞开大门，因此金融危机的传导效应有限；四是阿根廷吸取了上次危机的教训，加强了对金融机构的监管和对资本流动的管制；五是近年来阿根廷注意控制外债规模，偿债能力增强，债务水平逐年降低。

2008年以来，阿根廷政府多管齐下，采取了一系列反危机措施，主要集中在以下几个方面。第一，坚持扩张性的财政政策，增加财政投入，以刺激经济增长。例如2008年和2009年就实施了大规模的公共工程计划。第二，央行加强了对外汇市场的干预，以稳定汇率，避免波动范围过大，但同时也注意在汇率走稳的情况下，及时买入美元以充实外汇储备。第三，为鼓励国内生产和消费，采取了多项信贷优惠措施。例如，2008 年12月，政府推动鼓励汽车消费的计划。2009年1月，政府出台鼓励居民购买家用电器等耐用消费品的优惠政策。同年7月，政府宣布向新建和改扩建住房及购房等项目提供优惠贷款。2012年，针对国内投资下降的情况，政府颁布了强制银行提供优惠贷款的新措施，要求凡是存款超过金融部门存款总额1％以上的银行，必须拿出5％以上的私人部门存款用于发放公司贷款，其中一半贷款必须发放给中小企业。贷款期限至少为3年，利率不超过15％。第四，政府坚持动用外汇储备偿还外债，以提振投资者信心，提升偿债信誉，为尽快重返国际信贷市场作准备。第五，为扶植本国企业，强化进口替代，以及节约外汇，政府实施了严格的进口管制措施，表现出强烈的贸易保护主义倾向。第六，强化了外汇管制。由于投资者对阿根廷未来的经济走势缺乏信心，2011年下半年资本外流的情况有所加重，为防止资本出逃和抢购美元，政府采取了一系列外汇管制措施，使资本外流的势头得到遏制。2012年，阿根廷经济增速放缓，投资者和民众对美元的需求更加强烈。为防止外汇储备的流失，政府继续加强外汇管制。企业和居民以储蓄保值为目的的购汇交易被明令禁止，居民出境旅游购买外汇也受到严格限制。企业向境外支付股息红利、偿还债务本息，以及支付进口贸易货款，均须提前申报并接受审核。

（二）当前面临的主要问题

1.通货膨胀

2003年以来，随着比索的贬值、货币供应量的增大和经济高速增长，阿根廷一直面临着通货膨胀压力。基什内尔执政时期，政府通过价格管制等手段试图将通货膨胀率控制在一位数水平，但2005年消费价格指数仍然攀升到12.3％的水平。[37]此后通货膨胀率虽然有所回落，但仍在高位运行。从2007年开始，随着国家统计和调查局对通胀计算方法的改变和局长的更换，官方统计与各省及私人机构的统计之间开始出现严重偏差。这导致公众开始怀疑政府干预了统计工作，对官方公布的通胀率产生了不信任。在此后的几年里，国内外对阿根廷通胀率统计的质疑声不绝于耳。国际货币基金组织也曾多次要求阿根廷修改现行的指标体系，但阿根廷政府没有予以积极回应。据私人机构的测算，近几年来阿根廷的通胀率达到了20％—25％的水平，是官方统计的两倍。

造成通胀水平居高不下的主要原因，一是财政支出和货币投放规模过大；二是外汇管制和为刺激经济而采取的低利率政策导致市场上本币流动性增加；三是需求旺盛，但供应不足；四是限制进口的措施不仅使国外低价商品无法进入阿根廷市场，而且加剧了供求矛盾；五是工资上涨幅度较大。阿根廷政府控制物价的手段主要是与供应商签订价格协议、冻结部分公用事业价格、提供财政补贴和限制出口。应付通胀问题通常所采用的提高利率和汇率升值的做法，与阿根廷政府刺激经济、保持贸易盈余的目标相冲突，因此没有被采用。

从目前效果来看，限价手段对抑制通胀的作用是有限的，而且在某种程度上造成一种价格管制与通货膨胀之间的恶性循环。管制措施影响到企业的利润率，打压了企业的生产积极性和投资意愿，进而导致企业缩小投资规模，不愿意扩大生产。最终结果是产量停滞或下降，供应紧张，供求矛盾加剧。补贴政策也面临进退两难的选择。如果维持高额补贴，政府的财政压力势必增大；如果取消补贴，物价必然上涨。无论是价格管制，还是补贴政策，都是从2001年危机以后开始实施的，应该说在货币贬值初期和经济复苏时期对抑制通胀是十分有效的，但是随着汇率的稳定和经济活动进入稳步发展阶段，政府应该减少对物价的干预，让市场机制发挥更大的作用。近期的通胀问题不仅已经影响到实际汇率、储蓄率和信贷，而且也影响到了社会的稳定。[38]同时，劳工工资成本的过快上升也不利于阿根廷产品竞争力的提升。如果不解决好这个问题，那么在经济不景气的情况下，阿根廷有可能陷入“低增长、高通胀”的滞胀局面。

2.债务问题

基什内尔执政时期，阿根廷对大部分在2001年经济危机期间拖欠的债务进行了重组。但仍有将近1/4的债务没有得到解决，总额约200亿美元。此后，阿根廷政府一直没有放弃债务重组的努力。2010年4月，政府公布了对未参加2005年债务重组的300亿美元债务及其利息的重组方案。新计划受到大部分债权人的欢迎，66％的债券持有人同意参加债券置换，从而使阿根廷又顺利解决了一部分悬而未决的债务。随着阿根廷偿债能力的提高，标准普尔在同年9月将阿根廷本外币债务评级调高至“B”级。但是，由于仍有一小部分拖欠债务难以就偿债期限达成协议，阿根廷至今无法重返国际资本市场，融资能力受到很大限制。

此外，虽然债务重组使阿根廷的偿债压力有所减轻，但外债规模仍然很大，2012年为1411亿美元，比债务重组的2005年增加了273亿美元，[39]而且外债相对应于经济规模也显庞大。2012年，外债占GDP的比重为29.6％，不仅高于另外两个拉美大国——巴西（13.9％）和墨西哥（19.3％），而且也高于拉美国家平均水平（20.9％）。[40]这表明，阿根廷的外债负担仍然很重，这是长期以来举债发展模式遗留下来的必然结果。

最近两年由于国内外经济形势的变化，阿根廷的偿债能力受到质疑。政府一方面对部分内债和外债进行重组，使债务风险有所下降；另一方面坚持动用外汇储备偿还外债利息，以打消市场的顾虑。2003年以来的几届政府力图改变过去举债发展的道路，坚持“先增长，后还债”的原则，拒绝以牺牲经济发展的代价偿还外债。这种立场符合阿根廷本国利益和长期发展需要，但无论如何，都有必要继续控制外债规模，避免偿债高峰期与经济减速期重合，以保持偿债能力。

3.政府干预

前面提到，阿根廷现行政策与新自由主义的区别之一就在于政府加大了对经济活动的干预。应该说，政府干预对于实现经济复苏和推动经济增长是完全有必要的。但是，政府干预经济的很多措施因触及部分经济集团的利益而遭遇很大阻力。基什内尔执政时期采取的冻结物价和价格比索化等措施就受到了私人企业，特别是跨国公司的强烈反对，但当时基什内尔在经济领域政绩突出，这使他在民众中获得了较高的威信和支持率。费尔南德斯上台后，阿根廷经济已经走出恢复期，开始向新的高度迈进。这对费尔南德斯政府的执政能力提出了更高的要求，使之比前届政府面临更为严峻的考验。在这种情况下，费尔南德斯政府执政风格趋向强硬，政府干预经济的力度进一步提升。2008年3月，政府宣布将农产品出口税率由固定税率改为浮动税率后，农业团体在谈判未果的情况下，掀起全国性的大罢工，从而引发了长达数月之久的农业危机，不仅使当年的农业生产蒙受巨大损失，也导致政府支持率下降、多名内阁成员易人、执政联盟在次年的中期选举中失利等一系列连锁反应。农业危机虽然以参议院否决了政府议案而告终，但却引发了阿根廷国内对政府强势干预经济的广泛质疑。2012年，政府采取的外汇管制、进口限制等干预经济的措施因触及企业和普通民众的切身利益而接连引发抗议活动。强行收购YPF公司的做法也在国内外引起强烈反响，受到外国投资者的批评。

近10年来，阿根廷政府推行的干预主义虽然纠正了新自由主义时期过度市场化的偏向，但如果长期采取这种“重政府干预、轻市场调节”的做法，管得过多，管得过严，就有可能走向另一个极端。目前阿根廷经济遭遇的很多矛盾和难题，如通货膨胀问题、能源紧缺问题等都在一定程度上与政府干预过多、市场调节机制失灵有关。此外，政府利用《经济紧急状态法》，频繁使用行政指令颁布措施，虽然提高了政府权威，但也导致行政权凌驾于立法权之上，长此以往不利于民主体制的巩固。因此，政府有必要适时调整干预力度，在政府主导经济的同时，注意发挥市场自我调节的作用，以保证经济的可持续增长。